nombre reservado con MUNICIPALIDAD DE SAN CLEMENTE

1 Talca, veintiséis de junio de dos mil veinte.

Visto:

1°) Que, son partes en el presente recurso de protección, como recurrente, don nombre reservado, abogado, en representación de don nombre reservado, y como recurrida, la Municipalidad de San Clemente, representado por su Alcalde, don Juan Rojas Vergara, domiciliado en domicilio reservado, por haber infringido las garantías fundamentales contempladas en el artículo 19 N°s. 2 y 24 de la Constitución Política de la República, por lo que solicita se adopten las medidas necesarias para el restablecimiento del imperio del derecho, y se asegure la debida protección al afectado.

2°) Que, el recurrente fundamentándolo señala:

Don nombre reservado prestaba servicios personales en la Municipalidad de San Clemente, durante varios periodos anuales, mediante el sistema de contrata. En el último periodo, en forma infundada y por razones de discriminación política la recurrida rehusó́ renovar su contratación, por lo que el afectado reclamó ante la Contraloría General de la República, en virtud de la decisión tomada por dicho estamento en torno a no renovar su contrata a finales del año 2.019, fundado en la errónea notificación del acto y la falta de fundamento del mismo.

En el mismo proceso, la Municipalidad reclamada informa solo haciendo mención a que las formalidades se cumplieron, sin referirse al fondo del reclamo.

Así, la Contraloría acoge el reclamo fundado en el principio de confianza legítima para los funcionarios del Estado, que se genera respecto de aquellos servidores que han prestado funciones para un mismo servicio en virtud de una serie de contrataciones sucesivas entre sí, y que cuentan con a lo menos dos renovaciones anuales, tornándose en permanente y constante la mantención del vínculo estatutario.

Mediante el Dictamen 751 de 5 de febrero de 2.020, Contraloría Regional del Maule ordena a la Municipalidad de San Clemente, “prorrogar la contratación del señor nombre reservado, en los mismos términos que aquella se dispuso para el año 2019, debiendo reincorporarlo y pagarle los emolumentos correspondiente al tiempo trascurrido durante el cual se mantuvo alejado de sus funciones por la decisión de la autoridad cuestión que deberá informar en un plazo que no exceda el 21 de febrero del año 2020”. (sic).

Llegado el 21 de febrero, plazo máximo que tenía la Municipalidad para reincorporarle, no dio cumplimiento a lo ordenado por Contraloría, manteniéndolo hasta hoy sin trabajo.

Don nombre reservado informó que funcionarios municipales que siguen desempeñándose en dicha Corporación expresaron que no le renovarían la contrata, no obstante el dictamen de la autoridad, y que la justificación de fondo es política, por no compartir lineamientos de quienes dirigen políticamente, en forma ocasional la corporación edilicia y que buscan cualquier excusa y mecanismo para no reincorporarlo.

Cuando la Municipalidad decide no renovar la contratación de los servicios personales del recurrente, sin que existan fundamentos para ello, sino que el mero capricho y eventuales diferencias políticas, y en forma contumaz decide no cumplir con el dictamen de Contraloría Regional, actúa ilegalmente, por contravención a todas las normas que los rigen.

En cuanto a la arbitrariedad, indica que el actuar de la recurrida constituye un atentado a la lógica y a la racionalidad, por cuanto, a más de la ilegalidad de su actuar, no pudo dejar de considerar lo que el dictamen de contraloría claramente establece.

La Constitution Política, en su Art. 98, le encomienda a la Contraloría General de la República el control de legalidad de los actos de la Administración, de las Municipalidades y de los demás organismos y servicios que señalen las leyes. Esta función se consagra normativamente tanto en la Ley de Organización y Atribuciones de la Contraloría, como en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, cuyo artículo 52 establece que “en el ejercicio de sus funciones de control de legalidad, la Contraloría General de la República podrá emitir dictámenes jurídicos sobre todas las materias sujetas a su control”.

Por su parte, el Art. 156 de la Ley N° 18.883, regula el derecho de los funcionarios municipales a reclamar ante la Contraloría General de la República, cuando se hubieren producido vicios de legalidad que afectaren sus derechos regulados en ese mismo cuerpo normativo.

Argumenta que los dictámenes de la Contraloría tienen fuerza obligatoria para los organismos de la Administración Estatal afectos a su control, según lo señala el artículo 9° de la Ley N° 10.336, y en el caso de los entes municipales, con arreglo a lo previsto en los Arts. 51 y 52 de la Ley N° 18.695.

El actuar de la autoridad recurrida, constituye un acto ilegal y arbitrario porque siendo obligatorio y vinculante para el ente edilicio el Dictamen N° 751, éste no ha dado cumplimiento a lo ordenado en el mismo, actuación que afecta la garantía constitucional consagrada en el artículo 19 N°s. 2 y 24 de la Constitución, pues representa una discriminación a la recurrente respecto de cualquier otro funcionario municipal al que si se le renovó la contrata.

Los actos y omisiones arbitrarios e ilegales antes anotados, constituyen una privación, perturbación y vulneración manifiesta de las garantías constitucionales consagradas en los números 2 y 24 del Art. 19 de la Carta Fundamental.

Cree que se está estableciendo arbitrariamente una diferencia para con el recurrente, quién habiendo sido favorecido por el dictamen de Contraloría Regional del Maule, se le ha privado arbitraria e ilegalmente del otorgamiento de su trabajo.

El actuar arbitrario e ilegal del recurrido también vulnera el derecho de propiedad del recurrente, puesto que habiéndose acogido el Dictamen por parte de Contraloría, tiene una especie de propiedad sobre su puesto de trabajo, tal como ese órgano lo dictaminó. Se vulnera el derecho del trabajador público, puesto que se le impide cumplir y desempeñar su trabajo.

Por último, solicita tener por interpuesto el recurso de protección, y en definitiva, ordenar que se reincorpore en funciones a su representado, en las mismas condiciones del año 2.019, pagándosele los sueldos del año 2.020, ya que de forma ilegal, no ha recibido la reincorporación a sus labores, debiendo renovarse la contrata del recurrente, con costas.

3°) Que, informa doña nombre reservado, en representación de la Municipalidad de San Clemente, solicitando el rechazo del arbitrio en todas sus partes, por no existir actos ilegales o arbitrarios que vulneren derechos constitucionales.

Fundamentándolo expresa:

Con fecha 28 de noviembre de 2.019, la Municipalidad de San Clemente dictó el Decreto Alcaldicio N° 5.444, en virtud del cual se prorrogó la contratación del recurrente por un periodo de un mes, hasta el 31 de diciembre de 2.019, disponiéndose, en el mismo acto administrativo la no renovación, a contar de aquella fecha.

Que, tal acto administrativo fue debidamente fundado, consignándose todas las motivaciones, tanto materiales como jurídicas, para proceder a la no renovación, dando cumplimiento así al inciso segundo del Art. 11 de la Ley N° 19.880, el cual preceptúa que "Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares", lo que guarda concordancia con lo previsto en el inciso primero del artículo 16, que dispone "El procedimiento administrativo se realizará con transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en él", y con el inciso cuarto del artículo 41 del mismo texto legal establece "Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada".

De este modo, el citado Decreto Alcaldicio 5.444, consideró entre otros aspectos, lo establecido por la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República, contenida en Dictámenes N°s. 22.766, 23.518 y 85.700, todos del año 2.016; y en Dictamen N° 6.400 del año 2.018, en los cuales, respecto de la no renovación de una contrata se ha resuelto que: “la renovación por un lapso inferior a un año o en un grado, estamento de asimilación o carga horaria inferior, o el término anticipado de la misma, cuando sea el caso, debe ser dispuesta a través del respectivo acto administrativo que contenga la decisión formal, el que deberá contener el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta.

Además de lo anterior, el referido acto administrativo consideró cuestiones de hecho que motivaron la decisión de autoridad, tal es el caso de la circunstancia que con fecha 7 de octubre de 2.019 se dictó el Reglamento Municipal N° 18, que fija la planta de personal de la Municipalidad de San Clemente, la que considera la creación de dos cargos auxiliares; un grado 15° y un grado 17°, que permitiría al municipio proveer con funcionarios de la planta municipal, las labores de conducción desempeñadas por don nombre reservado, estando actualmente en vigencia tanto el reglamento municipal como la planta municipal creada por este, sin perjuicio de que al momento de dictar el Decreto Alcaldicio 5.444, el mencionado reglamento se encontraba en el trámite de toma de razón por parte la Contraloría Regional del Maule.

Así las cosas, en contra del referido acto administrativo, el recurrente interpuso reclamo ante la Contraloría General de la República, órgano administrativo que, mediante Oficio N° 751, de 5 de febrero de 2.020, dispuso que la Municipalidad de San Clemente debía proceder a prorrogar la contratación del señor nombre reservado, en los mismos términos que aquella se dispuso para el año 2.019, debiendo reincorporarlo y pagarle los emolumentos correspondientes al tiempo durante el cual se mantuvo alejado de sus funciones por decisión de la autoridad.

Asegura que mediante Oficio N° 272 de 25 de febrero de 2.020, la Municipalidad de San Clemente solicitó a la Contraloría Regional de Maule, la reconsideración del Oficio N° 751, entre otras razones, por la especial circunstancia que la nueva planta municipal se encuentra vigente a partir del día 1 de enero 2.020, tal como fue razonado en el Decreto Alcaldicio 5.444 que dispuso la no renovación de la contratación de don nombre reservado a contar del día 31 de diciembre de 2.019, estando actualmente pendiente por parte del órgano contralor, la respuesta a la reconsideración solicitada por su representada.

De este modo, actualmente existe una controversia legítima respecto a la renovación de la contratación de don nombre reservado, existiendo trámites pendientes aún que resolver, y además, un claro convencimiento de su representada de que su actuar ha sido de conformidad a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico, sin amenazar, perturbar o privar de manera alguna el ejercicio de un derecho con carácter de indubitado del recurrente.

En relación a la supuesta vulneracion del numeral 2 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, indica que el recurrente se limita a señalar de manera genérica que el actuar de su representada establece diferencias arbitrarias que vulneran esta garantía constitucional, sin explicar las circunstancias, motivos, condiciones y formas precisas, mediante las cuales ha sido discriminado de manera arbitraria.

Lo anterior es de vital importancia, pues, para que la acción pueda prosperar, es necesario que existan antecedentes de la vulneración alegada, así́ lo ha entendido la Corte de Apelaciones de Rancagua, en Rol 743-2.008 sobre recurso de protección.

En cuanto a la garantía supuestamente vulnerada del Art. 19 N° 24 no ha sido perturbada, privada o amenazada, toda vez que las relaciones a contrata son eminentemente transitorias, y en el caso en la especie, la no renovación de ella, obedeció a razones objetivas, lo que se plasmó en un acto administrativo completo, es decir, debidamente razonado y fundado.

Por lo anteriormente señalado, asegura no existir una vulneración a los derechos y garantías constitucionales consagradas en el artículo 19 N°s. 1, 2 o 3 de la Constitución Política de la República.

Finalmente solicita tener por informado el recurso, en los términos indicados.

4 Con fecha 16 de junio se tuvo por cumplida la medida para mejor resolver decretada el 3 de junio pasado, consistente en ofício a la Contraloría Regional del Maule, para que informara si estaba resuelta la reconsideración deducida por la Municipalidad de San Clemente con fecha 25 de febrero de 2.020, respecto de la resolución N°751 de 5 de febrero del año en curso. Con la misma fecha se ordenó volver los autos al estado de acuerdo.

Y considerando:

Primero: Que, el artículo 20 de la Constitución Política concede, a quien por causa de actos u omisiones arbitrarios o ilegales sufra privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías taxativamente señalados, la acción cautelar de protección a fin de impetrar del órgano jurisdiccional, se adopten de inmediato las medidas o providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado. De lo anterior se infiere que para su procedencia es requisito indispensable la existencia de un acto u omisión ilegal, es decir, contrario a derecho, en el sentido de vulnerar un precepto normativo obligatorio, o bien, arbitrario, esto es, producto del mero capricho de quien incurre en él, de modo que la arbitrariedad significa carencia de razonabilidad en el actuar u omitir. Asimismo, la arbitrariedad e ilegalidad del acto contra el cual se recurre debe aparecer de manifiesto sin necesidad de que en esta sede pueda rendirse prueba, o valorarse otras circunstancias que ameriten un examen de mayor amplitud o profundidad, pues la característica de brevedad e inmediatez del recurso lo impide, existiendo para ello, los procedimientos ordinarios que la ley franquea.

Segundo: Que, como se puede advertir, la decisión impugnada se funda en hechos diversos a los que se desprenden de la resolución que pone término a la contrata, en tanto que basa sus fundamentos en la reestructuración de la planta municipal y, en lo conclusivo, se invoca la falta de necesidad de los servicios prestados por el actor, por lo que se ha incurrido en desviación de poder, atendido que la decisión de la administración no se basa en una causal de carácter objetiva fundada realmente en los términos del contrato.

Tercero: Que, determinada la ilegalidad y arbitrariedad del Decreto Alcaldicio 5.444 de 28 de noviembre de 2.019, que dispuso el término de la contrata del reclamante, se debe entender que este ha carecido de razonabilidad, contrariándose la finalidad que el legislador previó al establecer la facultad para poner término a la contrata en razón de las necesidades del servicio, de modo que el recurrente ha sido discriminada arbitrariamente, vulnerándose su derecho a la igualdad ante la ley y de dominio de su remuneración, garantías contempladas en el artículo 19 N°s. 2 y 24 de la Constitución Política de la República y, en consecuencia, el arbitrio cautelar intentado deberá ser acogido.

Cuarto: Que, en la actualidad constituye jurisprudencia administrativa que, si una relación a contrata excede los dos años y se renueva reiteradamente una vez superado ese límite, se transforma en una relación indefinida, conforme al principio de confianza legítima que la Contraloría General de la República comenzó a aplicar decididamente con ocasión del Dictamen N° 85.700, de 28 de noviembre de 2.016, actualizado por el Dictamen N° 6.400 de 2 de marzo de 2018, principio que ha sido recogido por la jurisprudencia reciente de esta Corte.

Quinto: Que, la Ley N° 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado, establece en su artículo 4 los principios a los que estará sometido el procedimiento administrativo, ellos son: escrituración, gratuidad, celeridad, conclusivo, economía procedimental, contradictoriedad, imparcialidad, abstención, no formalización, inexcusabilidad, impugnabilidad, transparencia y publicidad.

Sexto: Que, sin perjuicio de lo anterior, se ha instalado en el debate del Derecho Administrativo chileno, el llamado principio de la "confianza legítima" el que, actuaría como límite a la potestad administrativa de invalidación de actos administrativos. La Contraloría General de la República ha recogido este principio en diversos dictámenes.

Por su parte, el artículo 53 de la Ley N° 19.880 de Bases de los Procedimientos Administrativos estableció que "la autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho", y que dicha facultad estará afecta a dos limitaciones, debe practicarse "previa audiencia del interesado" y "dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto".

Sin perjuicio de lo anterior, esa potestad invalidatoria, no solo estaría limitada por aquellas dos circunstancias establecidas expresamente en la ley, sino también por aquella, que no podría afectar a los interesados, que tienen una confianza legítima en la estabilidad de la decisión administrativa; principio que es compartido por esta Corte de Apelaciones, por ser una elaboración de la doctrina nacional.

Por las anteriores consideraciones, y visto lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se declara:

a) que se acoge el arbitrio de protección interpuesto por don nombre reservado, en contra de la Municipalidad de San Clemente, representada por su Alcalde don Juan Rojas Vergara;

b) que el recurrente debe ser reincorporado hasta el 31 de diciembre de 2.020;

c) que se le debe pagar sus remuneraciones por el periodo en que estuvo separado de sus funciones;

d) que a ella se le solucionarán e intereses establecidos en el Art. 63 del Código del Trabajo; y e) que no se condena en costas a la recurrida por haber tenido motivos plausibles para oponerse.

Redacción del Fiscal Judicial don nombre reservado.

Regístrese y en su oportunidad, archívese.

Rol N°905-2.020 Protección.

Se deja constancia que no firma el Abogado Integrante don Guillermo Monsalve Mercadal, por encontrarse ausente.