nombre reservado con I. MUNICIPALIDAD DE TALCA (DAEM)

Talca, tres de julio de dos mil veinticuatro.

VISTO Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, a folio 1, comparece nombre reservado, cedula nacional de identidad N°RUT reservado, PSICOLOGA, ambos domiciliados en domicilio reservado, interpone recurso de protección, en contra de la ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE TALCA, representada legalmente por don nombre reservado, Alcalde, desconozco profesión u oficio, ambos domiciliados en domicilio reservado, por el acto ilegal y arbitrario que consistente en el término de la prestación de los servicios, mediante el decreto alcaldicio N° 5826 de fecha 21 de noviembre del año 2023, la cual aprueba investigación ordenada por el decreto N° 2734 de fecha 25 mayo 2023, y que fue recurrida administrativamente ante el órgano contralor, siendo notificada su resolución con fecha 07 de febrero del presente año, conforme se indicará, privándome en la aplicación, de ese proceso sancionatorio, de los principios y derechos que en materia constitucional y penal informan y debe observar la facultad punitiva del Estado en Materia Administrativa, todo en resguardo de las garantías constitucionales de un racional y justo procedimiento y los principios de legalidad, igualdad ante la ley y debido proceso, privándome de mi fuente laboral, mediante la sanción que se dispone aplicar. Por tal razón, atendida la magnitud de los efectos jurídicos y de hecho que genera dicha medida, para que pueda ser legítimamente aplicada, es exigible que del mérito de la investigación sumaria, una vez ponderadas las circunstancias atenuantes y/o agravantes, aparezca indubitada e irrefutablemente que no existe otra sanción que sea correspondiente a la falta indicada; es decir, que la única medida sancionatoria que puede ser ordenada atendida la entidad de la acción indebida, es el alejamiento del servicio, solicitando tener por interpuesto, acogerlo en todas sus partes con expresa y con costas de la recurrida, restableciendo el imperio del derecho y asegurando a su debida protección, dejando sin efecto la investigación sumaria incoada en su contra, retrotrayéndolo a su inicio, eliminando la sanción administrativa impuesta y sin perjuicio de otra medida que estime más adecuada y conforme a derecho; ordenar el cese del acto recurrido, y restableciendo el imperio del derecho se disponga su reincorporación y el pago de mis honorarios por todo el tiempo que ilegalmente he estado separada de sus funciones.

Expresa que, en su oportunidad, interpuso recurso de reclamación por ilegalidad, en contra del decreto alcaldicio N°5826 de fecha 21 de noviembre del año 2023, la cual aprueba investigación ordenada por el decreto N°2734 de fecha 25 mayo 2023, en la cual sin dar traslado a esta parte, no obstante razonar en su vista fiscal que no habría una actitud proba y de habilidades sociales de su representada propone la desvinculación, y se dicta el decreto alcaldicio N°5826, respecto del cual se recurre, terminando su vínculo contractual con la entidad edilicia. Mediante el decreto N°2734 de fecha 23 de mayo de 2023 se inició una breve investigación sumaria, a fin de esclarecer y establecer las eventuales responsabilidades administrativas que pudiesen resultar de una serie de denuncias en su calidad de Supervisora Clínica de Terapia Multisistémica, del “Sistema Lazos”, consecuencia del convenio suscrito por la recurrida y la subsecretaria de Prevención del Delito, que no obstante esbozarlas someramente en cuanto a su existencia el decreto referido, no indica en qué consisten solo se limita a señalar la fecha del 14 de octubre del año 2022, correo enviado con fecha 4 de noviembre de 2022, por la Srta. nombre reservado y correo electrónico de fecha 13 de abril de 2023, dirigido a la Directora de Desarrollo Comunitario. Asimismo, se establece en el referido decreto alcaldicio la designación de una fiscal y se ordena la notificación a esta última. Atendido el mérito de los antecedentes se procedió en su oportunidad a cerrar la etapa indagatoria de facto sin emitir resolución formal, evacuando la vista fiscal con fecha 18 de agosto de 2023, donde tiene como vistos el referido decreto que inicia el proceso disciplinario, o investigación sumaria, como lo indica expresamente y lo dispuesto en el artículo 118 del estatuto administrativo para funcionarios municipales, proponiendo en definitiva la desvinculación de mi representada.

Agrega que con fecha 21 de noviembre de la presente anualidad, sin haber la fiscal, formulado cargo alguno, y sin dar traslado a esa parte, no obstante razonar en su vista fiscal que no habría una actitud proba y de habilidades sociales de su parte proponiendo la desvinculación, se dicta el decreto alcaldicio N°5826, respecto del cual se recurre. Respecto de la resolución antes indicada, se interpuso recurso de ilegalidad, ante la entidad de control, la cual rechaza el recurso administrativo por RESOLUCION N° E448789 / 2024, de la Contraloría Regional del Maule, fundado en los argumentos y antecedentes que expone:

“II. Fundamento jurídico Sobre el particular, el artículo 4°, inciso tercero, de la ley N° 18.883, prevé que “Las personas contratadas a honorarios se regirán por las reglas que establezca el respectivo contrato y no les serán aplicables las disposiciones de este Estatuto”.

En este sentido, es menester manifestar que, tal como lo ha señalado esta Entidad de Fiscalización en el dictamen N° 204, de 2014, al constituir el convenio a honorarios el marco de los derechos y obligaciones de quienes lo celebran, este resulta igualmente vinculante para ambas partes, estando facultada la autoridad administrativa para disponer la terminación anticipada del mismo, cuando así se hubiese previsto en él y razones de conveniencia hagan necesario, en su concepto, la adopción de tal medida.

Así, quienes prestan servicios a la Administración sobre la base de honorarios no poseen la calidad de funcionarios públicos, por lo que carecen de responsabilidad administrativa, y tienen como norma reguladora de sus relaciones con ella el propio convenio, de modo que aquellos solo gozan de los beneficios contemplados expresamente en el contrato (aplica criterio contenido en dictamen N° 19.281, de 2019, de este origen).

Sin perjuicio de lo anterior, se debe indicar que las autoridades y jefaturas de los organismos públicos deben efectuar un control efectivo y permanente sobre los prestadores de servicios a honorarios, razón por la cual corresponde a la autoridad adoptar las medidas que sean necesarias ante una infracción al principio de probidad, sin perjuicio de aquellas que le permita adoptar el convenio suscrito entre las partes (aplica dictamen N° 40.520, de 2015, y 24.260, de 2018, de esta Contraloría General).

En este contexto, en aquellos casos en que el convenio no contemple una cláusula que autorice a poner fin a este de manera unilateral, y se requiera ponerle término por advertirse alguna falta a la probidad o incumplimiento de alguna prohibición o incompatibilidad, el servicio deberá efectuar un procedimiento breve y desformalizado que garantice el derecho a un racional y justo procedimiento, que permita al afectado exponer sus descargos en relación con las situaciones que se le imputan (aplica criterio contenido en dictámenes N°s 25.132, de 2017 y 24.260, de 2018, de esta Entidad de Control).

Por último, es preciso anotar que el cese anticipado de un contrato a honorarios es una decisión que la superioridad adopta ejerciendo una potestad pública, de modo que tiene que manifestarse a través de un acto administrativo, en los términos preceptuados en el artículo 3º de la ley Nº 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, el que para que produzca efectos jurídicos, conforme a lo prevenido en el artículo 51 de ese mismo cuerpo legal, requiere ser notificado al interesado (aplica criterio contenido en los dictámenes Nºs 32.243, de 2013 y 52.860, de 2014, todos de este Órgano Fiscalizador).

III. Análisis y conclusión Pues bien, del examen de los antecedentes tenidos a la vista, se ha podido constatar que la Municipalidad de Talca contrató a honorarios a la solicitante desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2023, en el marco del programa “Sistema Lazos”, suscrito entre dicha repartición y la Subsecretaría de Prevención del Delito del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, poniendo término anticipado al vínculo jurídico por medio del decreto alcaldicio N° 5826, de 2023, a contar del 27 de noviembre de esa anualidad, data esta última en que fue notificado a la peticionaria dicho acto administrativo.

Seguidamente, se verifica que en la cláusula quinta de tal instrumento se establecía la posibilidad de que la Municipalidad pusiere termino anticipado al mismo, debiendo ser comunicada tal decisión por escrito, contemplando de igual manera en su cláusula siguiente que, el prestador de servicios podrá ejercer tal prerrogativa con aviso de 10 días de anticipación.

Luego, es del caso manifestar que de acuerdo con lo previsto en la cláusula octava del convenio de que se trata, la peticionaria debía guardar estricta reserva de toda información de la Municipalidad, comprometiéndose a no revelar a terceros información que pudiera perjudicar los intereses del mandante. De igual modo, se comprometía a abstenerse de realizar cualquier acto o conducta que afecte la imagen del municipio y sus intereses patrimoniales.

En ese orden, consta de los antecedentes antes referidos que para efectos de esclarecer los hechos, y pese a no ser necesario para el ejercicio de la facultad en análisis, se ordenó, por medio del decreto alcaldicio N° 2734, de 2023, la instrucción de una investigación sumaria, a cuyo término por cierto, no se hizo efectiva responsabilidad disciplinaria alguna, sino más bien se dispuso el cese anticipado del contrato a honorarios al acreditarse los hechos denunciados, y de conformidad a las cláusulas allí contenidas, no advirtiéndose inconveniente en que el municipio instruyera un proceso disciplinario a fin de determinar una eventual participación en los hechos denunciados (aplica criterio contenido en dictamen N° 35.841, de 2011, de esta procedencia).

Por consiguiente, en mérito de lo expuesto, el hecho de que se haya puesto término anticipado al contrato a honorarios de la interesada no configura anomalía o transgresión alguna por parte de la Municipalidad de Talca, ya que como se ha precisado, la cláusula quinta del pacto antes mencionado -la que era conocida por la ocurrente-, permitía al municipio adoptar dicha medida, en la forma en que lo hizo (aplica dictámenes N°s. 101.545, de 2014 y, 297, de 2015, de esta Contraloría General)”.

Reitera que fue notificada con fecha 07 de febrero mediante correo electrónico del dictamen N° E448789 / 2024, de igual fecha, el cual desestima el reclamo de esta parte respecto de vicios que tenía la investigación sumaria incoado por la Ilustre Municipalidad de Talca, expresando en resumen que desestima reclamo de la especie, toda vez que no se advierte irregularidad de la municipalidad de Talca en orden a disponer el cese anticipado del contrato a honorarios suscrito con la interesada e instruir una investigación sumaría a fin de esclarecer los hechos denunciados. Sin perjuicio de lo anterior, esta parte estima que el razonamiento antes aludido, no se ajusta al mérito del proceso vulnerando principios básicos del debido proceso como se expondrá ya que la resolución N° 5826 de fecha 21 noviembre de 2023, se encuentra viciada. Esa resolución luego de indicar que ha tenido en consideración el informe de la funcionaria investigadora y de acuerdo con lo dispuesto en los lineamientos del programa “Lazos” y orientaciones del mismo, en particular los criterios para dar por terminado el contrato, expresa que una de las causales es el comportamiento impropio y falta de probidad asociado al ejercicio de sus funciones organizacional y asimismo en la cláusula octava de su contrato de prestación de servicios, se comprometía a abstenerse de realizar cualquier acto o conducta que afecte la imagen de la Municipalidad de Talca y sus intereses Patrimoniales, indica que se aprueba la investigación sumaria y se dispone el termino anticipado del contrato a honorario celebrado. No obstante revisar el decreto en análisis, de manera exhaustiva, no es posible encontrar el razonamiento o motivación donde se exponga como de los medios probatorios, se logra constatar la supuesta falta de probidad asociada al ejercicio de mis funciones organizacionales y asimismo la incorporación de medios probatorios por medio del cual se acredite el daño a la imagen o los intereses patrimoniales de la recurrida.

Indica que las motivaciones que constan el decreto recurrido, no son más que referencias al mérito del proceso de manera genérica, sin indicar que hechos fueron acreditados, que prueba se rindió y como se pondero, dándole más valor a ciertas probanzas en perjuicio de otra, según se esperaría de la aplicación de las normas de sana critica, aplicable en la especie, y como no cabe duda razonable de la existencia de los hechos y de la participación de dichas infracciones respecto de su persona, toda vez, que son aplicables en derecho sancionatorio las normas de derecho penal, lo que no ocurre. Tampoco existe análisis alguno de cómo se configuran los presupuestos facticos para configurar las infracciones al convenio y orientaciones del programa lazos y el contrato a honorarios, lo que se esperaría de este decreto al solicitar el término del contrato, por incumplimiento grave de las obligaciones pactadas en el mismo y en razón de aquello debía bastarse, asimismo, constando en él, cuáles son los hechos y como se funda las causales indicadas. En definitiva, esa resolución infringe el principio de autarquía de los actos administrativas, y del deber de fundamentación que tiene toda autoridad al dictar un acto administrativo, existe infracción del debido proceso, no obstante ser una investigación breve no regida por las reglas estatutarias, al no formular cargos, dar la posibilidad de defenderse, y ofrecer prueba, según se explicara en extenso, asimismo existe vulneración de las reglas de ponderación de la prueba, ya que no indica como las pruebas allegadas al proceso, permiten acreditar los hechos o presupuestos facticos, que fundamentan las causales de término del contrato invocadas y la gravedad de las mismas para tener la fuerza de terminar el vínculo contractual; Finalmente este procedimiento carece de racionalidad, al no ser proporcional e infringir la igualdad ante la ley.

Expresa que la entidad de control razona que ha podido constatar que la Municipalidad de Talca contrató a honorarios a la solicitante desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2023, en el marco del programa “Sistema Lazos”, suscrito entre dicha repartición y la Subsecretaría de Prevención del Delito del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, poniendo término anticipado al vínculo jurídico por medio del decreto alcaldicio N° 5826, de 2023, a contar del 27 de noviembre de esa anualidad, data esta última en que fue notificado a la peticionaria dicho acto administrativo. Seguidamente, expresa que se verifica que en la cláusula quinta de tal instrumento se establecía la posibilidad de que la Municipalidad pusiere termino anticipado al mismo, debiendo ser comunicada tal decisión por escrito, contemplando de igual manera en su cláusula siguiente que, el prestador de servicios podrá ejercer tal prerrogativa con aviso de 10 días de anticipación. Asimismo, luego, manifiesta que de acuerdo con lo previsto en la cláusula octava del convenio de que se trata, la peticionaria debía guardar estricta reserva de toda información de la Municipalidad, comprometiéndose a no revelar a terceros información que pudiera perjudicar los intereses del mandante. De igual modo, se comprometía a abstenerse de realizar cualquier acto o conducta que afecte la imagen del municipio y sus intereses patrimoniales. En ese orden, señala que constaría de los antecedentes antes referidos que para efectos de esclarecer los hechos, y pese a no ser necesario para el ejercicio de la facultad en análisis, se ordenó, por medio del decreto alcaldicio N° 2734, de 2023, la instrucción de una investigación sumaria, a cuyo término por cierto, no se hizo efectiva responsabilidad disciplinaria alguna, sino más bien se dispuso el cese anticipado del contrato a honorarios al acreditarse los hechos denunciados, y de conformidad a las cláusulas allí contenidas, no advirtiéndose inconveniente en que el municipio instruyera un proceso disciplinario a fin de determinar una eventual participación en los hechos denunciados (aplica criterio contenido en dictamen N° 35.841, de 2011, de esta procedencia). Por consiguiente, en mérito de lo expuesto, el hecho de que se haya puesto término anticipado al contrato a honorarios de la interesada no configura anomalía o transgresión alguna por parte de la Municipalidad de Talca, ya que como se ha precisado, la cláusula quinta del pacto antes mencionado -la que era conocida por la ocurrente-, permitía al municipio adoptar dicha medida, en la forma en que lo hizo (aplica dictámenes N°s. 101.545, de 2014 y, 297, de 2015, de esta Contraloría General).

Estima que la Contraloría, no hace análisis alguno respecto del reclamo formulado por esta parte en cuanto a que no existe acreditación de los hechos denunciados, no manifestando en su dictamen como se desprende dicho hecho, o bien el daño a los intereses patrimoniales de la entidad edilicia o su imagen, que la faculte a terminar el vínculo contractual, tampoco se hace cargo el referido dictamen de la vulneración del debido proceso como se indicara en los siguientes acápites, toda vez que la imputación que se hace en la resolución recurrida dice relación con la falta de probidad.

Al respecto, reitera, conforme con lo señalado en la jurisprudencia administrativa contenida en los dictámenes Nos 65.116, de 2010; 36.163, de 2011 y 25.278, de 2017, entre otros, al referirse a la concurrencia de causales de término previstas en el artículo 160 del Código del Trabajo, que requiere que aquella sea establecida a través de una breve investigación sumaria, que no se sujeta a las ritualidades de un proceso administrativo formal; no obstante, en tal indagación se deberá observar el derecho fundamental a un debido proceso, esto es, establecer la ocurrencia de los hechos imputados y la participación de la servidora, dándosele la posibilidad y las instancias para defenderse, norma e interpretación, que es posible asimilarla al caso de análisis, ya que el decreto reclamado tiene su origen en la instrucción de una breve investigación. En ese orden de ideas, recuerda que la Entidad Fiscalizadora, ha indicado que debe velar porque las decisiones de la Administración activa se ciñan al principio de juridicidad previsto en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República y 2° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, fiscalizando que la potestad disciplinaria se ejerza según la legislación y sin arbitrariedad, de modo que la decisión sea proporcional a la falta y al mérito procesal (aplica criterio contenido en el dictamen N° 43.361, de 2005), lo que no ha ocurrido en la especie.

Expone que no obstante este ser un procedimiento breve, y sin las ritualidades de un sumario o investigación sumaria, esta parte tenía el derecho de que se le formularan cargos, precisos, donde se indicara atendido el mérito del proceso como se configura la falta de probidad y el daño a la imagen de la municipalidad, lo que no existe, ya que la investigadora, omite la formulación de cargos, dejando a este parte en la indefensión, al parecer la contraria estima, que la declaración indagatoria la suple. En consecuencia, al no haber cargos, no existen descargos y posibilidad de solicitar la apertura de un término probatorio, donde se pudiera ofrecer prueba, o bien contrainterrogar a los testigos que declararon en contra de esa parte. Cita fallo del Tribunal Constitucional.

Agrega que, es visible que la garantía de la ley de procedimiento administrativo es elevada por el Tribunal Constitucional al estatus elementos basales de todo procedimiento administrativo sancionador; 1.- posibilidad de presentar alegaciones discutir las afirmaciones; 2.- de presentar prueba impugnarla y observarla; 3.- la objetividad de la decisión; 4.- el plazo oportuno de decisión; 5.- y el derecho de impugnación. En la especie no ha existo el debido emplazamiento de la infracción o falta, ya que no existe formulación de cargos, esto es, la determinación precisa, de la administración activa, de los hechos que supuestamente infringirían normas estatutarias o en el caso de revisión, normas contractuales, de manera grave, que permitan el término del contrato como ocurre, siendo un trámite esencial (aplica dictamen N°21815 de 1983; N°29537 de 1989 y N°9883 de 1994). En consecuencia, a lo antes expuesto, no ha habido descargos, al respecto el Tribunal Constitucional ha sostenido que la inexistencia de trámite de formulación de cargos no es suficiente para formular un reproche constitucional a la normativa; sin embargo, la ausencia del trámite de descargos sí es considerada inconstitucional (STC 2682 C.4°). Ha existido ausencia de la prueba como garantía, el trámite de apertura un término probatorio, conforme a las reglas generales de los procedimientos administrativos, es opcional o facultativo para la administración, en efecto la administración podrá no abrir un término probatorio cuando le conste la totalidad de los hechos que son materia de procedimiento, es común que regule específicamente la apertura de un término probatorio. En contraste a esto ha estimado la Excelentísima Corte Suprema, en causa ROL N° 33230 de 2019, de fecha 27 de julio de 2020, que la recepción de la causa a prueba en un procedimiento administrativo sancionador no es una potestad de la cual pueda disponer la administración es un imperativo legal porque es una garantía a favor del administrado. En la especie al no existir esta posibilidad, esta parte no ha podido contrainterrogar a los testigos en el proceso, o bien citar a personas involucradas como es el caso, del guardia del estacionamiento, don nombre reservado, ya que se le imputa haberlo tratado mal, siendo este reclamo parte de los hechos a investigar. Tampoco ha existido un sistema de recursos, tal como puede apreciarse en la redacción del decreto sancionatorio, hecho que puede apreciarse en otros casos, donde la Ilustre Municipalidad de Talca, aplica una breve investigación, concede un recurso ante el mismo alcalde, lo que no ocurre, en la especie, prueba de ello, fue que me separaron de mis funciones el mismo día que me notificaron del decreto recurrido.

Manifiesta que valorar la prueba comprende dos actividades intelectuales. Por un lado, está la actividad interpretativa que se realiza una vez rendida la prueba; en ella el juez o quien ejerza la jurisdicción, deberá determinar cuál es el resultado que se desprende a partir de cada una de las pruebas allegadas al procedimiento, basándose en su conocimiento y experiencia práctica. La segunda actividad es la valoración misma. Conforme a ésta, el juez o quien decida, debe determinar el valor que atribuirá a cada medio probatorio para formar su convicción acerca de los hechos constitutivos del conflicto. Entiende por valoración de la prueba: “aquella actividad jurisdiccional en virtud de la cual el juez (…), declara que determinados hechos han quedado o no probados, debiéndose explicar en la sentencia el resultado de este proceso mental” (ABEL Lluch, Xavier. Derecho probatorio, fundamentos y procedimiento probatorio. Barcelona, SADE-Bosch editor, 2012. P. 463). En lo específico, el sistema de valoración que consagra la Ley 19.880, aplicable en la especie, se encuentra en su artículo 35 inciso final, el cual establece que “los medios probatorios se apreciarán en conciencia”. Sin embargo, esta norma genera una problemática en tanto no se especifica qué se entiende por apreciación en conciencia. La postura mayoritaria, ha identificado la valoración de la “prueba en conciencia” con el sistema de la sana crítica, siendo sostenido por ella, “que cuando en el derecho chileno el legislador dispone que la prueba será apreciada en conciencia por el juez, esa actitud ha de entenderse en el sentido de valoración del llamado sistema de persuasión racional y no de íntima convicción. Las cuidadosas exigencias establecidas en el derecho nacional sobre la forma de dictar sentencias conducen a esta conclusión. Se debe, por tanto, consignar en la sentencia los antecedentes o razonamientos que lo han conducido a establecer los hechos según valoración en conciencia”. Por ende, “al emplear aquel sistema los jueces están sujetos a la legalidad y que deben hacer un atento y minucioso examen y ponderación de los antecedentes de la causa, pero empleando los elementos propios de la razón, la lógica, la reflexión y las reglas de la experiencia, buscando siempre que la decisión sea reflejo de la justicia y de la adecuada aplicación de la ley” (LEPIN Molina, Cristian. Op. Cit. (N°135). La motivación de las sentencias como un elemento de la sana crítica y el recurso de casación en el fondo). En dicho sentido, adhieren destacados profesores y juristas, como: - nombre reservado; - nombre reservado; nombre reservado; nombre reservado; nombre reservado.; nombre reservado; y nombre reservado.

A mayor abundamiento, indica, la prueba valorada conforme a la sana crítica nos guiará a la obtención de la verdad en el proceso, observando siempre las reglas de la lógica, máximas de la experiencia y los conocimientos científicamente afianzados, disminuyendo todo margen de arbitrariedad o persuasión moral del sentenciador que, claramente, distorsiona el objetivo perseguido por la actividad probatoria: la verdad procesal. En la especie la resolución recurrida, no contiene razonamiento alguno, en cuanto como se valoraron los medios de prueba aportados por la administración, sino que solo se limita a indicar en el considerando N°2: “que sobre la base de los antecedentes y declaraciones contenidas en el expediente se puede inferir que, es importante hacer alusión que para ejercer el cargo de doña nombre reservado, es esencial, tener una actitud proba y además habilidades sociales para relacionarse y comunicarse con otras personas, y tener un buen autocontrol emocional. Siendo una habilidad transversal e inherente a la persona para que pueda desarrollarse de manera efectiva. Característica que deja de manifiesto que la señora nombre reservado, no le es propia y no tuvo la capacidad de control frente a situaciones de desavenencia. Se espera que el personal que presta servicio al municipio y porte uniforme institucional asociado a un programa también cumpla con normas mínimas de comportamiento como del caso observar una vida social acorde con la dignidad del cargo. Absteniéndose a realizar cualquier acto o conducta que afecte la imagen de la municipalidad y sus intereses observando una conducta intachable”. Esa referencia genérica, a juicio de esa parte, no satisface el estándar esperable ya que no expone como las piezas probatorias, dan sustento facticos a los hechos que supuestamente están acreditados, esto es, que habría reaccionado de mala manera y descontrolada en la atención médica y dado malos tratos al guardia del estacionamiento municipal, afectando ambos hechos a la imagen y patrimonio de la Municipalidad de Talca y finalmente cómo valora estas faltas en relación a una larga relación contractual, con buenas evaluaciones, sin sanción alguna para hoy, darla por terminada, imponiendo de esta manera la sanción más gravosa. En ese sentido se ha pronunciado nuestra Excelentísima Corte Suprema al señalar que “apreciar la prueba en conciencia significa autorizar a los tribunales para hacer de ésta una apreciación racional, con recta intención y conforme a la sana crítica, sin estar obligados a someterse a las normas legales establecidas para valorarla” ( C. Sup. 5-5-75- R.D.J.T. 72 sec. 4 p.149; Rep.D.5 E.Jur.C. Civ. Supr.1983 pág. 25 fallo 18). Por su parte, los profesores nombre reservado y nombre reservado en su artículo “Actas de fiscalización y debido procedimiento administrativo” adhieren a esta posición, cuando indican que “el órgano decisor de un procedimiento administrativo puede y debe apreciar integralmente y con absoluta libertad –sin perjuicio del límite de la sana crítica las pruebas suministradas al expediente gubernativo” (Maturana Miquel, Cristián y nombre reservado. Op. Cit. (N°140).

Finalmente, menciona la obligación de motivación de las resoluciones que pesa sobre los órganos administrativos –conforme a los artículos 11, 17 f) y 41 de la Ley N° 19.880-, no obstante solo hacer referencias genéricas a la prueba y los antecedentes, infringiendo los principios ya indicados y la autarquía o suficiencia que deben poseer los actos administrativos, careciendo de motivación o explicación de las razones como los hechos supuestamente acreditados son incumplimiento del deber de probidad en relación con sus obligaciones contractuales, tal como lo señala la consideración N°5 del decreto, el cual señala: “5.- Que la resolución exenta número 2244 de fecha 13 de diciembre de 2022, aprueba “Lineamientos Programa Lazos” y “Orientaciones para la implementación Programa Lazos”, en numeral 3.2.10. se establece Criterios de Termino al contrato: Los criterios a considerar por la Subsecretaría y la Organización Proveedora para poner término al contrato suscrito con un profesional en el marco de la ejecución de Lazos entre otros, son: letra b) desempeño organizacional punto cuatro comportamiento impropio y falta de probidad profesional asociado al ejercicio de sus funciones organizacional”, ya que no indica cómo es su función Organizacional, tener habilidades sociales al estar fuera de su horario de trabajo, para concurrir al médico. Asimismo tampoco explica o aporta algún medio probatorio que logre acredita la segunda infracción al contrato, que manifiesta en el considerando N°6: “6.- Que el contrato de prestación de servicio a honorarios suscrito entre la Ilustre municipalidad de Talca y doña nombre reservado, en el marco del convenio de transferencia financiera para la ejecución del programa “LAZOS” en cláusula octava la profesional se compromete a abstenerse de realizar cualquier acto o conducta que afecte a la imagen de la municipalidad de Talca y sus intereses patrimoniales”.

Explica que la falta de fundamentación ya reseñada constituye un claro atentado a la integridad y autarquía que exigen los principios de legalidad, transparencia y publicidad respecto de los actos administrativos, por cuanto estos principios exigen que el acto administrativo se baste a sí mismo, sin necesidad de recurrir a fuentes documentales diversas para su entendimiento o eficacia. Esa exigencia ha sido recogida por la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República, afirmando que los fundamentos del acto “(…) deben contenerse íntegramente en la resolución exenta pertinente, sin que proceda agregar nuevas consideraciones de hecho o derecho para sustentar esa decisión en documentos adicionales”. En el mismo sentido, ha señalado que “(…) las circunstancias de hecho y los fundamentos de derecho en base a los cuales se dicta un acto deben expresarse en el mismo, de manera que la sola lectura de su contenido permita conocer cuál fue el raciocinio de la autoridad administrativa para la adopción de su decisión”.

Relata que la cualidad de integridad de los actos administrativos es esencial, por cuanto asegura el conocimiento eficiente y oportuno de los fundamentos de hecho y derecho en un mismo documento, sin incurrir en remisiones o referencias a documentos que no han sido intimados al administrado. Por esta razón, la Ley N°19.880, exige la autarquía de los actos administrativos con el fin de evitar actuaciones inexistentes o arbitrarias, lo cual es coherente con el imperativo constitucional de establecer siempre las garantías de un procedimiento legal, racional y justo (art. 19 N°3, inciso 5° de la Constitución). Asimismo, manifiesta que los actos que dictan los órganos de la Administración del Estado y los procedimientos a que éstos deben sujetarse, son regulados por la Ley N° 19.880 y que, por tanto, la actuación del alcalde reflejada en el decreto recurrido es vaga e insuficientemente, en tanto decisión formal, orden escrita dictada por la autoridad administrativa en el ejercicio de su competencia, ya que no cumple las disposiciones de dicha ley. De conformidad con las disposiciones de dicha ley, los actos administrativos nacen a consecuencia de la tramitación de un procedimiento administrativo el que, a su vez, está sometido a diversos principios contemplados en los artículos 4° y siguientes de la Ley N° 19.880, entre los que se cuentan los principios de contradictoriedad, imparcialidad, impugnabilidad, transparencia y conclusivo, estableciendo derechos en ese sentido a los administrados, expresados asimismo en su artículo 17. De tal manera, se puede contestar que la actuación reclamada, como acto administrativo, no tiene fundamento alguno, ya solo tiene referencias al mérito del proceso de manera genérica, sin indicar hechos que fueron acreditados, prueba que se rindió, su ponderación en virtud de la aplicación de las normas de sana critica, y menos como cumple con los principios de eficiencia y de proporcionalidad, ya que no existe fundamentación de la gravedad de hechos que tampoco indica, en otros términos la resolución recurrida es solo un cascaron sin contenido.

En cuanto a los efectos de invocar la causal de falta de probidad, se pregunta si ¿podrá ser contratada en otro servicio público o municipalidad?, y señala que las personas contratadas a honorarios se regirán por las reglas que establezca el respectivo contrato y no les serán aplicables las disposiciones de este Estatuto. La intención o espíritu del legislador y al contexto del ordenamiento jurídico, permite concluir que el sentido de dicho precepto no es otro que otorgar a la Administración la facultad de contratar transitoriamente personas que cumplan cometidos específicos o realicen labores accidentales, sin que éstas puedan reclamar para sí los derechos que ese cuerpo estatutario concede a los funcionarios públicos, en aspectos como jornada laboral, remuneración o desvinculación del servicio, entre otros, según se informara mediante dictamen Nº 6.591, de 2000, de la Contraloría General. De ese modo, agrega el mencionado pronunciamiento, la excepción que se contiene en la disposición citada no puede entenderse que libera del cumplimiento de los principios jurídicos de bien común que sustentan el régimen estatutario de derecho público, más aún si ellos se encuentran establecidos en otros cuerpos legales, como el de probidad administrativa, consagrado en la indicada ley Nº 18.575. A este respecto, indica que, tal como lo ha resuelto la jurisprudencia de la Entidad de Control en sus dictámenes N°s. 29.309, de 1994; 13.575, de 1998, entre otros, las normas que tienen por finalidad hacer efectivo el principio de probidad administrativa, no sólo alcanzan a los empleados o funcionarios públicos, de planta o a contrata, sino que también a las personas contratadas sobre la base de honorarios, como quiera que estas últimas también tienen el carácter de servidores estatales, en la medida que prestan servicios al Estado, en virtud de un contrato suscrito con un organismo público. En atención a lo anterior, y dado que la prohibición que se contempla inciso final del Nº 5 del artículo 64 de la ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, tiene por objeto amparar el señalado principio, no cabe sino concluir que ella afecta a los servidores contratados a honorarios, razón por la cual, la liviandad con la que se toma la aplicación del proceso sancionatorio y la invocación de la causal de falta de probidad, es vulneratoria de derechos fundamentales, como es en esta caso, la honra y mi imagen como servidora pública y profesional, ya que con una resolución de estas características ya se aplicable o no, la inhabilidad analizada precedentemente, afecta las posibilidades de ser contratada en otra municipalidad o servicio público, ya que fui sacada por falta de probidad.

Sin perjuicio de lo indicado de manera previa, y en el evento improbable que los argumentos esgrimidos y los vicios insalvables ya expuestos, estime que no suficientes, analiza la vista fiscal o informe del investigador, a fin demostrar que la resolución recurrida y la investigación, infringen el debido proceso. La vista fiscal luego de las citas legales pertinentes en sus vistos, tiene presente: “1.- la declaración de doña nombre reservado directora de CESFAM Bicentenario, que señala en síntesis que ella se encontraba en el SOME, cuando escucha al marido de la señora nombre reservado, llegar con una actitud agresiva solicitando 1 hora, se indican horas disponibles y acepta la hora de las 17:00, indicándole que debe llegar 10 minutos antes de la hora asignada posterior a las 17:00 horas, agrega que comienza a escuchar gritos desde su oficina de cual se acercó guía en el pasillo trasero y escucha a la señora nombre reservado junto con su marido estaban gritando con improperios al doctor nombre reservado y el auxiliar del aseo posterior a escuchar esto se dirige a controlar la situación y le indica la señora nombre reservado y a su marido tengan respeto por los pacientes entre los cuales ambos le gritan enfrente de una adulta mayor. Agrega la señora nombre reservado se encontraba con su chaqueta institucional gritando con un tono amenazante indicando que la situación no quedará así e informará al alcalde y a Marlene Durán. Finalmente se señala que no se no se le atenderá por su retraso, concurre carabineros al lugar (por otros hechos pasados lo que se realizarán rondas) dándose cuenta de la situación le piden la señora nombre reservado retirarse del lugar ante lo cual no obedece. El doctor procede a llamar a la siguiente paciente para su atención (adulto mayor) y la Sra, nombre reservado se para, y procede a empujar al paciente adulto mayor que se encontraba con cabestrillo y se ubicaba frente a la puerta impidiendo su paso”. Al respecto, anota que la declaración de la testigo, no da fe de sus dichos siendo confusa, plantea en primer término escucha la voz de su marido, con un actitud agresiva y luego la suya junto con él, gritando improperios, no indicando cuales, tampoco se indica o se allega en los autos el nombre de la supuesta adulta mayor que fue testigo o que fue agredida por mi persona y menos el nombre del auxiliar testigo de los hechos, y menos se acompaña parte policial, o del procedimiento iniciado por carabineros. En ese último punto, de no existir refuerza la tesis de esa parte, que los hechos no son como lo expresa la investigación, y que el reclamo no fue hecho en términos groseros y de lesión en contra de una adulta mayor.

Expone, en cuanto al punto 2, lo siguiente: “2.- se ha tomado declaración de nombre reservado quien en síntesis menciona que se llamó a la paciente Sra. nombre reservado en el horario indicado en su correspondiente hora, la cual no había llegado indicando que se llamaba la siguiente paciente, en este momento llega a ser a nombre reservado dando excusas de su retraso como el doctor debía continuar atendiendo pacientes, la Sra. nombre reservado tiene una actitud transgresora indicando, que era funcionario municipal ante lo cual se indica que no había llegado la hora agrega que lo más importante fue cómo comenzó a jalar del brazo la paciente adulta mayor que para que saliera del box de atención estando carabineros y directora presente ella no hace caso de instrucciones”. En ese punto es preciso señalar que el supuesto doctor agredido, no indica que fue atacado con groserías, sino que se le habría señalado que yo era funcionaria municipal, y asimismo reitera que había presencia policial, que presencio una supuesta agresión a una adulta mayor, que no se identifica no obstante haberla atendido, tampoco indica porque carabineros no inicio un procedimiento policial, ante hechos supuestamente graves.

En lo relativo al punto 3, reseña que “3.- Se tomaron la declaración de don nombre reservado, prestador de servicio, menciona que doña nombre reservado personal de seguridad del estacionamiento ubicado 1 oriente a la Sra. nombre reservado sin tener autorización para estacionarse en el lugar, en reiteradas ocasiones ha intentado estacionarse, tratando con malas palabras al Guardia e indicándole que las situaciones le harán saber a sus superiores volver a la reiteración De hecho y en que se decida enviar correo electrónico para dejar evidencia lo que sucede”. No indica quien es el supuesto testigos de oídas, donde trabaja, “prestador de servicio”, tampoco este indica cuales serían los malo tratos, días o temporalidad, solo menciona reiteradas ocasiones, siendo nuevamente una declaración vaga, y genérica. Finalmente parece destacable que el supuesto guardia agredido, no declara.

Relata, sobre el punto 4, que “4.- Se ha tomado declaración, de doña nombre reservado, encargada de programas de convenio, que señala en síntesis que el ser notificada e informada de la denuncia realizada por la directora del CESFAM, nombre reservado, envía los correspondientes correos a fin de ejercer la situación y los hechos, a fin de que se tomen medidas correctivas ante tal situación. Agrega que luego estos hechos se puedan ver la Sra. nombre reservado es una persona muy complicada para trabajar no cumple órdenes a pesar de que haya oficios que indiquen los cometidos realizar. Teniendo además la sospecha de que la supervisora señora nombre reservado tiene conductas disruptivas con su personal a cargo y malos tratos de sus colegas de trabajo”. En ese punto, la testigo no aporta, nada a los hechos investigados, realiza juicios de valor, casi calumniosos, donde señala que tiene “la sospecha”, de hechos que podrían ser calificados como graves, no aporta nada a la investigación, sin embargo, es ponderada por el informe.

Estima, sobre el punto 7, que “7.- Que, sobre la base de las anteriores consideraciones, se puede inferir que, es importante hacer alusión que para ejercer el cargo de doña nombre reservado, es esencial tener una actitud proba y además habilidades sociales para relacionarse y comunicarse con otras personas y tienen un autocontrol emocional siendo una habilidad transversal inherente a la persona para que pueda desarrollarse de manera efectiva. Característica de deja manifiesto que la Sra. nombre reservado, no les propia y lo no tuvo la capacidad de autocontrol de situaciones desavenencia. Se espera que el personal que presta servicio al Municipio y porta uniforme institucional asociada a un programa también cumpla con normas mínimas de comportamiento como es el caso de observar una vida social acorde a la dignidad del cargo ateniéndose a realizar cualquier acto o conducta que afecte la imagen de la movilidad de su interés o cuando una conducta intachable”. Resulta del análisis de la presente consideración, la nula ponderación de la prueba allegada los presentes autos, ya que no se indica fecha en la cual supuestamente ocurrieron los hechos, solo se basa en declaraciones, no existe análisis contractual o de los convenios, no expresa como se acredita en los presentes autos sumariales, que yo iba o portaba uniforme o chaqueta, institucional, y no hay razonamiento alguno de la gravedad o falta de probidad.

Señala que existe infracción a los principios básicos de la actividad sancionadora del estado. En ese punto, se debe tener presente no sólo los dictámenes que emanan del mismo órgano de control, sino del Tribunal Constitucional, el cual aplica el criterio de que las sanciones del orden penal y del orden administrativo, presentan un hilo conductor que atraviesa toda la actividad castigadora del Estado. En efecto, el TC ha señalado en su jurisprudencia que “…aun cuando las sanciones administrativas y las penas difieran en algunos aspectos, ambas forman parte de una misma actividad sancionadora del Estado y han de estar, en consecuencia, con matices, sujetas al mismo estatuto constitucional que las limita en defensa de la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos”. (Tribunal Constitucional (2006) Rol 479-2006, considerando 8º). En este punto la posición del TC ha sido una: “Que los principios inspiradores del orden penal contemplados en la Constitución Política de la República han de aplicarse, por regla general, al derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi propio del Estado”. (Tribunal Constitucional (1996) Rol 244-1996, considerando 9º). En cuanto a los principios aplicables a la potestad sancionadora, el TC destaca la aplicación del principio de legalidad en general a esta actividad del Estado, por los artículos 6º y 7º de la Constitución (sujeción de toda la actividad de los órganos del Estado al ordenamiento jurídico), 63 número 8 (exigencia de legalidad de los actos de la Administración), 65 (reserva de iniciativa exclusiva del Presidente de las leyes que crean servicios públicos) y 19 número 3 (reconocimiento de que las sanciones administrativas y las penas pertenecen a la misma actividad sancionadora del Estado o ius puniendi y sujetas al estatuto constitucional establecido en ese número. Tribunal Constitucional (2006) Rol 480-2006, considerando 4º).

Considera que, aplicando los principios que emanan de la Constitución Política de la República, en materia de régimen sancionatorio del Estado, en su artículo 19 numeral 3, que dice entre otras cosas que “Toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos”, permite afirmar que ese procedimiento no es racional ni justo por varias razones que explica. En primer lugar, por la falta de fundamentación en cuanto a la determinación de los hechos y a la gravedad de los mismos, latamente explicada; en segundo término existió vulneración del procedimiento decretando el término de la relación contractual, lo que puede asimilarse a la destitución, en una investigación sumaria, donde tal como se ha explicado no cumple con los presupuestos básicos del debido proceso. En tercer término, no considerar las atenuante alguna y la trayectoria durante la vigencia de la relación contractual, la que contempla evaluaciones periódicas, y en ultimo termino el procedimiento carece de racionalidad, al no ser proporcional e infringir la igualdad ante la ley, tal como se expondrá en el acápite respectivo, ya que no toma una supuesta disputa como incumplimiento grave de las obligaciones del contrato y del convenio suscrito entre la subsecretaria de prevención del delito y la municipalidad y, finalmente, no existe probanza alguna respecto del supuesto daño en la imagen de la municipalidad como se indica en la vista fiscal.

Destaca, en armonía con lo sostenido en los dictámenes Nos 10.786 y 21.262, ambos de 2016, de la Contraloría General de la República, entre otros, que el mérito que puedan tener los elementos de convicción, la ponderación de los hechos y la determinación del grado de responsabilidad que en ellos tiene un inculpado, que da lugar a una sanción disciplinaria, son aspectos que aprecia el fiscal que sustancia el procedimiento sumarial y la autoridad sancionadora, correspondiéndole a la Contraloría objetar la decisión adoptada si del examen del expediente se observa alguna infracción al debido proceso, a la normativa legal o reglamentaria que regula la materia, o bien, si se aprecia una actuación de carácter arbitraria, lo que se evidencia en la especie, al no existir determinación de los hechos, fundamentación en la resolución recurrida y respecto del elemento de gravedad de la supuesta conducta reprochada, ni la ponderación de los elementos de convicción y del contexto factico, aplicando una sanción desproporcionada. En lo particular, y referente a la circunstancia de que cuenta con una irreprochable conducta anterior, destaca que, del examen del expediente tenido a la vista, se desprende que, en la vista fiscal, la fiscal no tuvo en cuenta la dilatada relación contractual, ni las evaluaciones obligatorias del programa, las que fueron sobresalientes y se acompañan en este escrito, no allegando al expediente, las referidas evaluaciones, lo que no es justificado y del todo parcial y sesgado. Estos antecedentes no fueron debidamente ponderados tanto en la propuesta de sanción disciplinaria, como al momento de imponerla, siendo el castigo aplicado el más drástico, lo que viene en reforzar las infracciones al debido proceso del actuar del ente edilicio. En la especie, ha prestado servicios para la reclamada durante 9 años, donde su evaluación de desempeño siempre ha sido excelente o buena.

Finalmente se pregunta, ¿cómo influyen supuestos hechos ocurridos fuera de la jornada de trabajo o de prestación de servicios, fuera de mis obligaciones contractuales, en mi relación con la municipalidad?, ¿cómo estos supuestos hechos, son un comportamiento impropio y falta de probidad asociado al ejercicio de mis funciones organizacionales?, ¿cómo afecto la imagen de la Municipalidad de Talca y sus intereses Patrimoniales?

Precisa que, no obstante revisar el decreto en análisis, de manera exhaustiva, no es posible encontrar el razonamiento o motivación donde se exponga como de los medios probatorios, se logra constatar la supuesta falta de probidad asociada al ejercicio de sus funciones organizacionales y asimismo la incorporación de medios probatorios por medio del cual se acredite el daño a la imagen o los intereses patrimoniales de la reclamada.

En cuanto a la ponderación de la gravedad de la falta de probidad administrativa, considera que la Administración activa es la facultad para calificar si un hecho infringe el principio de probidad administrativa, sin perjuicio de las atribuciones de control del Ente Fiscalizador. Respecto de la calificación de si la infracción al principio de probidad administrativa es de carácter grave, la jurisprudencia administrativa ha mantenido esta especie de deferencia hacia la Administración activa, estableciendo en su jurisprudencia mayoritaria que corresponde a la autoridad calificar la gravedad del hecho (Así lo ha dejado establecido en los siguientes dictámenes: 6.100 de 2002; 2.890 de 2007; 52.603 de 2009; 57.295 de 2009; 1.603 de 2010 y 77.577 de 2010). Razón por la cual es licito afirmar, que dicha facultad y deber no se han plasmado o ejercido en la presente investigación sumaria, ya que no se han acreditado los hechos, ni la fiscal, ni en la resolución recurrida, ni exponen las consideraciones y razonamiento suficientes de que porque es grave o tan grave para dejar romper el vínculo jurídico que une a mi representada con la Ilustre Municipalidad de Talca, cuya data es de 9 años. En ese sentido, mediante dictamen N° 9.214 de 2012, del ente de control este señala: “En este contexto, es dable concluir que corresponde a la autoridad administrativa la calificación de las irregularidades como una grave infracción a la probidad”, tal como debía haber acontecido en la especie y no ocurrió. Lo anterior es muy importante, debido a que Ley N° 19.653, sobre Probidad Administrativa Aplicable de los Órganos de la Administración del Estado, no explicita en qué circunstancias debe considerarse que una infracción a la probidad administrativa es de carácter grave, ni tampoco describe los parámetros en virtud de los cuales se puede determinar dicha gravedad, razón por la cual el fiscal y usted debían razonar sobre los elementos que configuran la gravedad. Hace presente que la ley no define qué se entiende por infracción grave a la probidad administrativa, y que es obligación de la Administración activa calificar la gravedad de la conducta, la Contraloría en su potestad dictaminadora ha dado criterios de calificación. En ese contexto, como se podrá observar, las conductas que han sido calificadas como faltas graves a la probidad administrativa son numerosas y de muy distinta naturaleza y magnitud. Por lo anterior, enunciar las citadas conductas:

“1.1. Conductas relacionadas con maniobras dolosas para obtener beneficio patrimonial, propio o de terceros: Falsificación de firmas, para obtener beneficio personal (dictamen N° 32.339 de 2000); Ordenar pago de horas extras no realizadas (dictamen N° 11.860 de 2008) y cargar combustible del Servicio en vehículo particular (dictamen N° 547 de 2007).

1.2. Conductas relacionadas con el uso indebido de bienes e información institucional: Uso indebido del teléfono institucional, para fines particulares (dictamen N° 30.952 de 2005) y reproducción y almacenamiento de material pornográfico en computador institucional (dictamen N° 19.206 de 2012).

1.3. Conductas relacionadas con agresiones físicas, psicológicas y acoso sexual: Agresiones físicas a otro funcionario (dictamen N° 6.100 de 2002) y acoso sexual de profesor universitario a estudiante (dictamen N° 41.606 de 2002).

1.4. Conductas relacionadas con abogados: Abogado que patrocina acción judicial en contra del municipio en el cual presta servicios (dictamen N° 42.174 de 2008) y abogado que tramita de manera negligente las causas a su cargo (dictamen N° 45.262 de 2012).

1.5. Conductas relacionadas con profesionales de la salud: Efectuar tocamientos indebidos a pacientes (dictamen N° 27.918 de 2002) y negligencias médicas (dictámenes Nos 53.223 y 83.386, ambos de 2012).

1.6. Conductas relacionadas con la vida privada: Funcionaria de Gendarmería de Chile, sorprendida por personal de Carabineros de Chile, fuera de su lugar de trabajo y de su horario de trabajo, en un vehículo, en una conducta que constituye una ofensa a la moral y a las buenas costumbres, oportunidad en que se negó a entregar su identidad y, luego, proporcionó la de su hermana (dictamen N° 1.929 de 2012) y funcionario que se involucró en hechos que dieron origen a una investigación criminal por obtención de servicios sexuales de menores de edad, con exposición mediática, sin cautelar la imagen, honor, prestigio y ascendencia social de su puesto (dictamen N° 77.441 de 2013).

1.7. Otras conductas: Negligencia en entrega de licencias de conducir (dictamen N° 65.284 de 2011); Negligencia en control de asistencia de funcionarios a su cargo (dictamen N° 57.473 de 2012); Atrasos reiterados (dictamen N° 46.592 de 2000)”.

Expone, que, como ha quedado de manifiesto, la jurisprudencia administrativa ha sido muy abundante y variada a la hora de reconocer conductas que atentan gravemente contra el principio de probidad administrativa, incluyéndose en dicho concepto variadas y diversas conductas, pero de todas ellas y de los dictámenes citados se desprende que el órgano de control analiza el contexto factico, las agravantes y atenuantes. En la especie en la investigación sumaria, prescinde de un análisis racional y justo de los hechos, solo se queda con el resultado acomodaticio y parcial, que, no obstante indicar en el reclamo de la directora del CESFAM BICENTENARIO, de desavenencias con la atención médica, no deja establecido, que dije, si portaba uniforme o no, si tome por el brazo a un adulto mayor, si se inició un procedimiento policial, si trato mal a un cuidador del estacionamiento y si las sospechas de la coordinadora del programa son ciertas, y finalmente como esto es tan grave y afecto la imagen y los intereses de la Municipalidad. A juicio de esta parte el actuar infundado y arbitrario, es desproporcionado, ya que no hay razonamiento de la gravedad de los supuestos hechos, carecer de dicho análisis y elemento se convierte en una resolución carente de fundamento y por ende ilegal. En la especie, de los tipos de infracciones graves que ha tratado la Contraloría General de la República, el caso de análisis, a juicio de esta parte, estaría comprendido dentro del tercer grupo, es decir, conductas relacionadas con agresiones físicas, psicológicas y acoso sexual, donde analizando los antecedentes de la carpeta investigativa, donde solo existen las declaraciones de los testigos, siendo uno el afectado, el cual no se refiere a insultos o groserías, sino que se le habría señalado que yo era funcionaria municipal, y asimismo reitera que había presencia policial, que presencio una supuesta agresión a una adulta mayor, que no se identifica no obstante haberla atendido, tampoco indica porque carabineros no inicio un procedimiento policial, ante hechos supuestamente graves. Pues en definitiva no existe en la carpeta investigativa, ningún documento, foto, video, audio o algún otro antecedente que permita dar credibilidad a los denuncios. Siendo de conocimiento público, que hoy en día, todos somos asiduos a las redes sociales, a grabar audio, videos, y tomar fotografías, de todos los actos y de su entorno, sin embargo, en este caso, en particular, inexplicablemente no existe ninguna prueba contundente que permita fundamentar esta decisión.

Niega absolutamente los hechos imputados, pues, en ningún momento, durante todos sus años de vínculo contractual ha incumplido sus funciones, por ello lamenta profundamente que se haya articulado estas denuncias, solo para perjudicar su imagen y honra.

En cuanto a los derechos vulnerados y la forma en que se produce la afección, señala:

A.- Toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos del artículo 19 N°3 de la Constitución Política. Expresa en acápite respectivo en relación a la infracción del debido proceso, conforme con lo señalado en la jurisprudencia administrativa contenida en los dictámenes N° 65.116, de 2010; 36.163, de 2011 y 25.278, de 2017, entre otros, al referirse a la concurrencia de causales de término previstas en el artículo 160 del Código del Trabajo, requiere que aquella sea establecida a través de una breve investigación sumaria, que no se sujeta a las ritualidades de un proceso administrativo formal; no obstante, en tal indagación se deberá observar el derecho fundamental a un debido proceso, esto es, establecer la ocurrencia de los hechos imputados y la participación de la servidora, dándosele la posibilidad y las instancias para defenderse, norma e interpretación, que es posible asimilarla al caso de análisis, ya que el decreto reclamado tiene su origen en la instrucción de una breve investigación. En ese orden de ideas, recuerda que la Entidad Fiscalizadora, ha indicado que debe velar porque las decisiones de la Administración activa se ciñan al principio de juridicidad previsto en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República y 2° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, fiscalizando que la potestad disciplinaria se ejerza según la legislación y sin arbitrariedad, de modo que la decisión sea proporcional a la falta y al mérito procesal (aplica criterio contenido en el dictamen N° 43.361, de 2005), lo que no ha ocurrido en la especie.

Acota que, tal como ha venido exponiendo, no obstante éste ser un procedimiento breve, y sin las ritualidades de un sumario o investigación sumaria, esta parte tenía el derecho de que se le formularan cargos, precisos, donde se indicara atendido el mérito del proceso como se configura la falta de probidad y el daño a la imagen de la municipalidad, lo que no existe, ya que la investigadora, omite la formulación de cargos, dejando a este parte en la indefensión, al parecer la contraria estima, que la declaración indagatoria la suple. En consecuencia, al no haber cargos, no existen descargos y posibilidad de solicitar la apertura de un término probatorio, donde se pudiera ofrecer prueba, o bien contrainterrogar a los testigos que declararon en contra de esta parte. Cita fallo del Tribunal Constitucional, sobre los contenidos mínimos para la validez del procedimiento administrativo sancionador: STC 694 Y 695, C.7°; y STC 1413, C.27° Y 28°.

De lo anterior podemos concluye, que, ante todo, que estos elementos sintetizan en: a) el debido emplazamiento de la infracción o falta; b) la audiencia del afectado la posibilidad de ser oído; c) la existencia de recursos; d) la separación del órgano persecutor y el órgano sancionador. Enseguida, es visible que la garantía de la ley de procedimiento administrativo es elevada por el Tribunal Constitucional al estatus elementos basales de todo procedimiento administrativo sancionador; 1.- posibilidad de presentar alegaciones discutir las afirmaciones; 2.- de presentar prueba impugnarla y observarla; 3.- la objetividad de la decisión; 4.- el plazo oportuno de decisión; 5.- y el derecho de impugnación. En la especie no ha existo el debido emplazamiento de la infracción o falta, ya que no existe formulación de cargos, esto es, la determinación precisa, de la administración activa, de los hechos que supuestamente infringirían normas estatutarias o en el caso de revisión, normas contractuales, de manera grave, que permitan el término del contrato como ocurre, siendo un trámite esencial (aplica dictamen N°21815 de 1983; N°29537 de 1989 y N°9883 de 1994). En consecuencia, a lo anteriormente expuesto, no ha habido descargos, al respecto el Tribunal Constitucional ha sostenido que la inexistencia de trámite de formulación de cargos no es suficiente para formular un reproche constitucional a la normativa; sin embargo, la ausencia del trámite de descargos sí es considerada inconstitucional (STC 2682 C.4°). Ha existido ausencia de la prueba como garantía, el trámite de apertura un término probatorio, conforme a las reglas generales de los procedimientos administrativos, es opcional o facultativo para la administración, en efecto la administración podrá no abrir un término probatorio cuando le conste la totalidad de los hechos que son materia de procedimiento, es común que regule específicamente la apertura de un término probatorio. En contraste a esto ha estimado la Excelentísima Corte Suprema, en causa ROL N° 33230 de 2019, de fecha 27 de julio de 2020, que la recepción de la causa a prueba en un procedimiento administrativo sancionador no es una potestad de la cual pueda disponer la administración es un imperativo legal porque es una garantía a favor del administrado. En la especie al no existir esta posibilidad, esta parte no ha podido contrainterrogar a los testigos en el proceso, o bien citar a personas involucradas como es el caso, del guardia del estacionamiento, don nombre reservado, ya que se me imputa haberlo tratado mal, siendo este reclamo parte de los hechos a investigar. Tampoco ha existido un sistema de recursos, tal como puede apreciarse en la redacción del decreto sancionatorio, hecho que puede apreciarse en otros casos, donde la Ilustre Municipalidad de Talca, aplica una breve investigación, concede un recurso ante el mismo alcalde, lo que no ocurre, en la especie, prueba de ello, fue que le separaron de sus funciones el mismo día que le notificaron el decreto recurrido.

B.- Respecto del Derecho a la Honra del art 19 N°4 de la Constitución Política garantiza “el respeto y protección a la vida privada y a la honra de la persona y su familia”, por lo que no cabe duda que el ordenamiento jurídico protege “la vida privada de las personas y su honra”. Expone que, como consta de los antecedentes acompañados, es servidora pública, no obstante prestar servicios a honorarios para un programa sectorial, y por lo mismo se hace plenamente aplicable las normas de probidad administrativa al ejercicio de sus funciones y labores, por lo que la afirmación de la Contraloría Regional, que la cláusula quinta de tal instrumento se establecía la posibilidad de que la Municipalidad pusiere termino anticipado al mismo, debiendo ser comunicada tal decisión por escrito, contemplando de igual manera en su cláusula siguiente que, el prestador de servicios podrá ejercer tal prerrogativa con aviso de 10 días de anticipación, es errada y parcial, toda vez, que debía cumplir con requisitos previos, esto es, acreditar actos o conductas que afecten la imagen de la Municipalidad de Talca y sus intereses Patrimoniales, lo que ocurre en la especie, y no se desprende del decreto en cuestión.

Indica que el contrato que la unía con la municipalidad, data de 9 años, período durante el cual jamás se le ha aplicado sanción alguna, teniendo una buena evaluación de sus laborees. Por medio de este procedimiento administrativo o investigación sumaria se le ha “condenado”, por falta de probidad y se ha aplicado en mi contra medida gravosa, equivalente a la destitución, que mancilla mi prestigio profesional, el que me he esforzado por mantener inmaculado, afectación que perdurará en el tiempo y que daña mi reputación y honra. Independiente de si el órgano jurisdiccional da credibilidad a mi inocencia de los cargos que se me imputan, se ha vulnerado mi dignidad al minimizar mi derecho a defensa, mi derecho a presentar pruebas que desvirtúen los cargos, y se me ha coartado el derecho a recurrir en contra de la resolución sancionatoria, la que, en razón a los grotescos yerros que contiene, impide que yo o cualquier persona promedio pueda comprender, tal como se ha indicado en el capítulo precedente. La resolución sancionatoria no es más que un cascaron sin contenido, el que refleja una actitud caprichosa, contiendo afirmaciones que son denigrantes y oprobiosas y, por tanto, atentan contra mi derecho a la honra e identidad, garantías consagradas en el artículo 19 Nº 4 de la Constitución Política del Estado. En efecto, las expresiones de la recurrida al acusarme que no habría una actitud proba y de habilidades sociales de su parte, propone la desvinculación, y se dicta el decreto alcaldicio N°5826, respecto del cual se recurre, terminando su vínculo contractual con la entidad edilicia, sin ponderar prueba alguna para ello, importa lesionar su calidad moral e identidad, protegidas por el derecho a la honra. Su reputación y dignidad en el ambiente social y laboral dentro del cual se desenvuelve, como asimismo la proyección singular de su persona ante los demás, han sido y siguen siendo denostadas, puesto que aún continúan comentando la medida tomada que se le aplicó, arruinando una carrera intachable de 9 años en la administración pública y de la cual me siento orgullosa, teniendo en la práctica, un descarte de facto en otros concursos públicos, según acreditará.

En cuanto a derecho, destaca que el Tribunal Constitucional ha consagrado el derecho a la honra y a la vida privada, como derechos personalísimos o del patrimonio moral de cada individuo, “…los cuales emanan de la dignidad personal y son, por su cualidad de íntimos de cada sujeto, los más cercanos y próximos a esta característica, única y distintiva del ser humano. Por tal razón ellos merecen reconocimiento y protección categóricos, tanto por la ley como por los actos de autoridad y conductas de particulares o las estipulaciones celebradas entre éstos…”.

Estima, desde el enfoque de los tratados internacionales ratificados por Chile, el artículo 17 del Pacto Internacional de derechos Civiles y Políticos, consagra lo siguiente: “Nadie será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia ni de ataques ilegales a su honra y reputación. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias y esos ataques”. En la misma línea, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San nombre reservado Rica), declara: “1. Toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad. 2. Nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra o reputación. 3. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o ataques” (nombre reservado, nombre reservado, “Recopilación de Jurisprudencia del Tribunal Constitucional 1981-2015”, Cuadernos del Tribunal Constitucional, Núm. 59, año 2015, pág. 190 y sgte.).

Finalmente, en lo que respecta a la honra desde el prisma doctrinario, reseña que, en palabras del profesor José Luis Cea Egaña, “…es claro, entonces, que no se trata de la acepción subjetiva de esa palabra, pues este corresponde a la autoestima, a la consideración o, quién sabe, si a la vanidad o al orgullo que cada cual tiene de sí mismo. Como se comprende, la honra se halla íntima e indisolublemente unida a la dignidad de la persona y a su integridad, sobre todo de naturaleza psíquica. Por eso, es acertado calificarla de un elemento del patrimonio moral del sujeto, de un derecho suyo de índole personalísima” (CEA EGAÑA, José Luis, Derecho Constitucional Chileno, Tomo II, 2° edición, Ediciones Universidad Católica de Chile, Santiago, 2012, p. 203).

En resumen, manifiesta, se le ha desvinculado en base a una investigación administrativa durante el cual se le impidió ejercer el derecho a defensa, no se le ha oído, no se han valorado las probanzas y no se ha respetado su derecho al recurso. Estas conductas, que califico de arbitrarias e ilegales, han dañado su honra y dignidad, garantida por el numeral 4° del artículo 19 de la carta fundamental, razón por la cual solicito se restablezca el imperio del derecho en los términos que expongo a continuación.

Pide, se acoja esta acción cautelar, en términos de ordenar a la recurrida que deje sin efecto la investigación sumaria incoado en su contra, retrotrayéndolo a su inicio, eliminando la sanción administrativa impuesta; dejando sin efecto acto recurrido, y restableciendo el imperio del derecho se disponga su reincorporación y el pago de sus honorarios por todo el tiempo que ilegalmente he estado separada de sus funciones.

SEGUNDO: Que, a folio 9, informa la recurrida Contraloría General de la República, quien menciona que, en virtud de lo establecido en el artículo 6 inc. 3 de la Ley 10.336, no le corresponde informar ni intervenir en asuntos sometidos al conocimiento de los tribunales de justicia. Sin perjuicio acompaña: a) Reclamación de ilegalidad ingresado por el abogado Ignacio Neira, folio N° W052471 de 2023; b) Informe emitido por la Municipalidad de Talca, oficio 123-2024; y c) Resolución del reclamo folio E448789-2024.

TERCERO: Que, a folio 13, informa la recurrida Municipalidad de Talca (5/4/2024), y pide el rechazo del recurso en virtud de los siguientes argumentos:

Expone que, entre la Municipalidad de Talca y doña nombre reservado, existió un contrato civil de prestación de servicios a honorarios, celebrado en contexto del programa “Sistema lazos”, convenio celebrado entre la Municipalidad y la Subsecretaría de Prevención del delito.

En primer término, señala que la acción deducida por doña nombre reservado es extemporánea, toda vez que el acto recurrido es de 21 de noviembre de 2023, tomando conocimiento del mismo el día 25 del mismo mes y año, siendo el presente recurso interpuesto el 7 de marzo del año en curso, transcurriendo con creces el plazo de 30 días contemplado en el Auto Acordado respectivo, para su interposición.

Alega que el recurso de protección no es la vía idónea para resolver la cuestión que se refiere la recurrente, al no existir un derecho indubitado, ya que está cuestionando el término de un vínculo civil, que debe ser discutido en un juicio de lato conocimiento.

Informa que el contrato a honorarios existente contempló en su cláusula 5ta, la posibilidad de poner término anticipado al mismo, previo aviso por escrito, contenido que era de pleno conocimiento de la recurrente, facultad que ejerció la Municipalidad, poniendo en comunicando la decisión de manera expresa a la recurrente el 25 de noviembre de 2023. A la recurrente no se le impuso medida disciplinaria alguna, si no que la justificación de instruir la investigación sumaria nace precisamente como una instancia previa para que el alcalde pueda ponderar y analizar ejercer la facultad contemplada en el contrato a honorarios de poner término anticipado al contrato, no estando obligado, pudiendo haber puesto término al contrato de la recurrente invocando meramente el propio convenio, el que contempla la posibilidad de un término anticipado.

Acota que a nombre reservado, no se le hizo efectiva responsabilidad administrativa alguna, ya que el vínculo que mantenía con la Municipalidad. Era de naturaleza civil, por lo que no le eran aplicables las normas del Estatuto Administrativos para funcionarios municipales.

Da cuenta que la encargada de la investigación citó a prestar declaración a la recurrente, la que compareció con fecha 11 de agosto de 2023 a responder una serie de preguntas relacionadas con los hechos materia de investigación para que pudiera presentar sus defensas, descargos y versión de los hechos. Es más, en la instancia se le suministran antecedentes relacionados con la investigación para que ella pueda aclarar las denuncias realizadas. Conviene además resaltar que, en el procedimiento en comento, se le tomó declaración a cinco funcionarios quienes expusieron las denuncias y hechos que posteriormente el alcalde pondera para decidir el término anticipado del contrato. La instrucción de la investigación que se realizó (la que era innecesaria, como concluyó la Contraloría Regional del Maule), al estar contemplada en el mismo contrato, la posibilidad de ponerle término anticipado , tuvo como fundamento ratificar los hechos denunciados y dar la posibilidad de ser oída la recurrente, pero no hacer efectiva responsabilidad administrativa alguna.

Indica que hay ausencia de derechos constitucionales vulnerados. No se vulnera la garantía del debido proceso, al contemplar el contrato a honorarios la posibilidad de poner término anticipado al mismo, sin que sea necesario efectuar una investigación que cumpla con las formalidades propias de un sumario administrativo, la decisión adoptada por la Municipalidad recurrida es ajustada a derecho y la investigación sumaria que se llevó a cabo, sirvió para esclarecer los hechos denunciados, pero en caso alguno se persiguió la responsabilidad administrativa de la recurrente, puesto esta no tiene la calidad de funcionaria pública.

Agrega, que tampoco se afecta el derecho a la honra de la recurrente, puesto que el acto alcaldicio se sustenta en una posibilidad contemplada en el mismo contrato de honorario suscrito por las partes, la que fue ejercida y comunicada debidamente. Por lo demás, ella no ha sido destituida, por lo que no existe registro de medida disciplinaria alguna a su respecto, que pueda afectar su imagen para celebrar futuros contratos o ser contratada por servicios públicos y privados, puesto no cuenta con inhabilidad para ejercer cargos públicos.

Acompaña los siguientes documentos:

1.- Copia de Contrato de prestación de servicios a honorarios, en el marco del Convenio de Transferencia Financiera para la ejecución del programa “Lazos”, suscrito entre la Ilustre Municipalidad de Talca y doña nombre reservado por el año 2023.

2.- Copia de Convenio de transferencia de recursos entre la Subsecretaría de Prevención del Delito y la Municipalidad de Talca, para la ejecución del programa “Lazos”, Código LAZOS23-NNA-0049, año 2023.

3.- Copia de la Resolución Exenta Nº 2244 de fecha 13 de diciembre de 2022, pronunciada por la Subsecretaría de Prevención del Delito, que aprueba “Lineamientos Programa Lazos” y “Orientaciones para la implementación del Programa Lazos”.

4.- Acta de notificación de fecha 25 de noviembre de 2023, suscrita por nombre reservado y el Subdirector de Administración de la Municipalidad de Talca, mediante la cual se le comunica el término anticipado del contrato al recurrente.

5.- Copia del decreto alcaldicio nº 5826 de fecha 21 de noviembre de 2023 pronunciado por la Municipalidad de Talca, que dispone el término anticipado del contrato a honorarios suscrito con doña nombre reservado.

6.- Oficio Nº E448789 de 07 de febrero de 2024 de la Contraloría Regional del Maule, que desestima reclamo interpuesto por doña nombre reservado, toda vez que no se advierte irregularidad de la Municipalidad de Talca en orden a disponer el cese anticipado del contrato a honorarios suscrito e instruir una investigación sumaria, a fin de esclarecer los hechos denunciados.

Pide, en definitiva el rechazo del recurso de protección, con expresa condenación en costas.

CUARTO: Que el recurso de protección es la garantía jurídico-procesal que permite cautelar los derechos fundamentales que se estiman vulnerados por el actuar de la recurrida, en este caso por los derechos reconocidos en el artículo 19 N° 3, inciso 5°, y N° 4 de la Carta Fundamental, esto es, el derecho a no ser juzgado por Comisiones especiales y el derecho a la Honra.

QUINTO: Que respecto del fondo, se debe tener presente que el sumario fue revisado por la Contraloría de la República, la cual expresamente señala que el contrato entre la recurrente y recurrida, no tiene el carácter de derecho público, sino que se trata de un contrato de honorarios, con cláusulas precisas y conocidas por las partes, por ende, debe estarse a lo que en dicho contrato se indica, por esto mismo, al no tener la calidad de funcionario público, indica el ente Contralor, la investigación sumaria estaba demás, no era necesaria, toda vez que la investigación sumaria es propia del estatuto administrativos, aplicable a los funcionarios públicos regidos por éste, pero no procede respecto de aquellas personas con un vínculo distinto, al del funcionario público de planta, que prestan labores en una entidad pública.

En efecto, la mayor parte del recurso se remite a las deficiencias del debido proceso, sin embargo, atendida la naturaleza del vínculo contractual entre la recurrente y la recurrida, dicha discusión no tiene la relevancia, en esta sede, para establecer una vulneración de derechos que pueda ser amparable por esta vía, por cuanto, más allá de que pueda o no existir algún tipo de deficiencia, al no tratarse de un procedimiento sancionatorio formal, en cuanto no importa una sanción administrativa de las establecidas en la ley, dichas eventuales deficiencias resultan irrelevante para poner término al contrato, por no ser propio de los actos de naturaleza civil. Así, dicha situación, no constituye una afectación de sus derechos que pueda declararse por esta vía, debiendo, si lo estima pertinente, recurrir por las vías ordinarias que correspondan.

Conforme con lo anterior, tampoco existe un derecho indubitado que cautelar, toda vez que si bien el contrato tenía un plazo determinado, pero además tenía en su contrato la cláusula quinta, la que establecía la posibilidad de poner término anticipado al mismo, previo aviso por escrito, contenido de la misma que era de pleno conocimiento de la recurrente, constituyendo una facultad que efectivamente ejerció la Municipalidad recurrida, poniendo en conocimiento la decisión de manera expresa a la recurrente, el pasado 25 de noviembre de 2023. De esta forma no puede señalarse que exista un derecho indubitado.

A mayor abundamiento, el recurso interpuesto resulta extemporáneo, toda vez que la interposición de recursos administrativos no suspende los plazos para interponer el presente.

Por todo lo anterior, el presente recurso debe desestimarse.

Por estas consideraciones y de conformidad, además, con lo prevenido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre la materia, SE RECHAZA el recurso de protección interpuesto a folio 1, sin costas por estimarse que hubo motivo plausible para recurrir.

Redactó el ministro Gerardo Bernales Rojas.

Regístrese y, en su oportunidad, Archívese.

Rol N° 640-2024 Protección.

Se deja constancia que no firma la abogada integrante doña Daniela Jarufe Contreras, sin perjuicio de haber concurrido a la vista y acuerdo de la causa, por encontrarse ausente.