nombre reservado con ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE SAN JAVIER

Talca, siete de febrero de dos mil diecinueve.

VISTO Y CONSIDERANDO:

1) Que, comparece don nombre reservado, quien, en ejercicio del derecho que le confiere el artículo 20 de la Constitución Política de la República, interpone recurso de protección en contra de la Ilustre Municipalidad de San Javier, representada por su alcalde, don Jorge Silva Sepúlveda, por el Decreto Alcaldicio N° 1403 de fecha 29 de noviembre de 2018, mediante el cual se le informa la no renovación de su designación a contrata para el año 2019.

2) Que, en cuanto a los hechos, refiere el recurrente que trabaja desde el año 2012 en la Ilustre Municipalidad de San Javier, siendo, en primer término, contratado en el año 2012 como funcionario técnico, a honorarios, en el Departamento SECPLA de la ya referida institución, para luego, en mayo de 2014, obtener su título profesional y desde ese entonces desempeñarse como arquitecto revisor de proyectos. En lo pertinente a su desempeño, indica que conforme a su hoja de calificación correspondiente al periodo de 01-09-2017 a 31-08-2018, se encuentra en lista de calificación de distinción, detallando que sus contratas fueron renovadas continua y sucesivamente del año 2012 al año 2018.

En cuanto al acto objeto del presente recurso, indica que en ningún momento se le señaló cual sería la restructuración, nuevas condiciones, o perfil adecuado que el recurrente no cumpliría, planteando que no existe motivación para no renovar su contrata para el año 2019, sólo un actuar arbitrario y caprichoso. Agrega, en apoyo de este aserto, que su jefe directo, don nombre reservado, Director del Departamento de Obras de la Municipalidad, envió Memorándum N° 2019 de fecha 12 de noviembre de 2018, que acompaña a estos autos, en el cual manifiesta que su continuidad laboral es necesaria para el año 2019. Sin perjuicio de lo enunciado, afirma que el documento que fue fundamento de la decisión jamás le fue exhibido, desconociéndolo hasta el día de hoy.

Adicionalmente, afirma que atendida sus renovaciones queda de manifiesto la confianza legítima en la administración, también para el año 2019, citando dictámenes de la Contraloría General de la República relativos a la confianza legítima, especialmente el N°6400.

3) Que, los hechos descritos, configuran para el recurrente una perturbación y amenaza a su derecho a igualdad ante la ley, libertad de trabajo y su protección, y de propiedad, todos recogidos en el artículo 19 N°2, 16 y 24 de nuestra Constitución Política de la República.

4) Que, con fecha 16 de enero del año en curso, informa el presente recurso la recurrida, Ilustre Municipalidad de San Javier, solicitando se rechace la acción, con costas.

En primer término, corrobora que el recurrente ingresó a la Municipalidad con fecha 05 de noviembre de 2012, al escalafón técnico, prorrogándose su nombramiento en tal calidad hasta el año 2014, donde subió al grado 11, prorrogándose sucesivamente hasta el año 2018 en la misma calidad.

Da cuenta que el año 2018 el Municipio inicia un proceso de reestructuración a fin de elaborar un nuevo reglamento interno municipal que permitiera en definitiva adecuar la planta municipal a los nuevos requerimientos y directrices de la nueva administración municipal que se había iniciado el año 2017, a fin de ser un reflejo de la realidad y necesidades actuales de la comuna. Lo anterior significó la fijación de una nueva planta municipal, donde todos los funcionarios estaban llamados a incorporarse, previa evaluación de competencias. Al término de este proceso no todos los funcionarios calificaron para continuar cumpliendo labores, entre ellos, el recurrente, a quien legalmente no le fue renovada su contrata para el año 2019.

Argumenta que el Decreto Alcaldicio N°1403 de fecha 29 de noviembre de 2018 indica claramente los hechos, fundamentos, y normas legales sobre las cuales se basa la decisión, entre otros, que el empleo a contrata es transitorio; que la cláusula N° 1 del Decreto N°1757 de 29 de diciembre de 2017 que prorroga los nombramientos a contrata, señala que la vigencia es hasta el 31 de diciembre de 2018 o mientras sea necesarios sus servicios; el Memorándum N° 200 de 27 de noviembre de 2018 del administrador municipal dirigido al alcalde, en el cual se indica que existiría personal dentro de la dotación municipal que no cumpliría con las condiciones y/ o perfil adecuado conforme a la nueva planta y en atención a la restructuración del Municipio.

Adicionalmente destaca que si bien el Dictamen N°22.766 del año 2016 de la Contraloría General de la República resolvió, en el ámbito municipal, que la recontratación reiterada torna en permanente la mantención del vínculo, aquello no afecta las facultades que tiene la autoridad para decidir su no renovación, lo que también ha sido reconocido en otros dictámenes.

5) Que el artículo 20 de la Constitución Política concede, a quien por causa de actos u omisiones arbitrarios o ilegales sufra privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías taxativamente señalados, la acción cautelar de protección a fin de impetrar del órgano jurisdiccional se adopten de inmediato las medidas o providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado. De lo anterior se infiere que para su procedencia es requisito indispensable la existencia de un acto u omisión ilegal, es decir, contrario a derecho, en el sentido de vulnerar un precepto normativo obligatorio, o bien, arbitrario, esto es, producto del mero capricho de quien incurre en él, de modo que la arbitrariedad significa carencia de razonabilidad en el actuar u omitir. Asimismo, la arbitrariedad o ilegalidad del acto contra el cual se recurre debe aparecer de manifiesto sin necesidad de que en esta sede pueda rendirse prueba o valorarse otras circunstancias que ameriten un examen de mayor amplitud o profundidad, pues la característica de brevedad e inmediatez del recurso lo impide, existiendo para ello, los procedimientos ordinarios que la ley franquea.

6) Que, si bien el artículo 3° letra c) de la Ley 18.834 sobre Estatuto Administrativo, define el cargo a contrata como uno de carácter transitorio, no es un hecho controvertido que la calidad de contrata del recurrente comenzó mediante Decreto Alcaldicio N° 393 de fecha 27 de noviembre de 2012, y se mantuvo sin solución de continuidad hasta el año 2018, prolongándose el vínculo entre las partes por más de dos periodos. Lo expuesto trae como consecuencia que al recurrente le asiste el antes citado principio de la confianza legítima que su contrata se renovará para el presente año, como ha acontecido en los anteriores, esto a menos que una calificación deficiente en el proceso normal en que se realiza o una sanción disciplinaria, por aplicación correcta del ordenamiento jurídico, determine su exclusión, cuestión que según los antecedentes traídos a la vista no ha sucedido en el caso sub lite.

En efecto, como se sabe, y como lo ha señalado la mejor doctrina, la regla clásica cambió y se entiende que un órgano administrativo no puede, sin cumplir los requisitos legales pertinentes, emitir una resolución opuesta y contradictoria respecto de otra anterior que reconoce derechos subjetivos. De esta manera, la irrevocabilidad de los actos administrativos que reconocen o declaran derechos es la proyección administrativa de la doctrina general de que nadie puede ir válidamente en contra sus propios actos.

En consecuencia, a juicio de estos sentenciadores, la motivación expuesta carece de una explicación que alcance los estándares de fundamentación exigidos por nuestro ordenamiento jurídico para los actos administrativos de aquella naturaleza, la cual debe ser al menos razonable y guardar relación con la medida tomada. En efecto, en ninguna parte del acto impugnado se señala por qué el recurrente no cumpliría con las condiciones y/o perfil adecuado conforme a la nueva planta, o especifica el motivo de la imposibilidad de reubicarlos en otras dependencias.

Por lo argumentado, estos sentenciadores estiman que la ilicitud y arbitrariedad del acto denunciado afecta la igualdad ante la ley garantizada, libertad de trabajo y propiedad en favor del recurrente, reconocidos en los numerales ya citados del artículo 19 de nuestra Carta Fundamental, motivo por el cual la acción de protección intentada debe ser acogida.

Por estas consideraciones y de conformidad, además, con lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre la materia, SE ACOGE el recurso de protección presentado en favor de don nombre reservado y, en consecuencia, se deja sin efecto el Decreto Alcaldicio N°1403, de 29 de noviembre de 2018, debiendo reincorporarse al actor a sus funciones y procederse al pago de todas las remuneraciones devengadas desde que fuera separado de ellas.

Acordada con el voto en contra del Ministro (I) don Álvaro Saavedra Sepúlveda, quien estuvo por rechazar la presente acción cautelar de excepción, en virtud de los siguientes fundamentos:

I.-) Que para analizar el conflicto de relevancia jurídica planteado por la presente acción constitucional, resulta menester consignar que el Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, estatuido en el artículo 20 de nuestra Carta Magna, constituye- a no dudarlo- jurídicamente una acción destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes e indubitados que en la disposición constitucional en referencia se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben adoptar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que prive, perturbe o amenace ese atributo.

II.-) Que, los artículos 6° y 7° de la Carta Magna, ubicado en el Capítulo “Bases de la Institucionalidad”, prescriben, respectivamente, “Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella (Principio de supremacía constitucional y de jerarquía normativa). Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo. La infracción de esta norma generará las responsabilidades que determine la ley ( Principio de responsabilidad y control)” y “Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley. Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes (Principio de vinculación positiva a la juridicidad). Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale (Principio de responsabilidad y control)”, respectivamente.

III.-) Que de lo estatuido en los artículos 1° y 2° de la Ley N°18.883, que establece el “ Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales”, se infiere que las persona vinculadas con dichas entidades, pueden serlo en distintas categorías, a saber: a) Planta de Personal, quienes se encuentran gobernados por un régimen estatutario; b) Empleo a Contrata, que es aquel de carácter transitorio que se contempla en la dotación de una institución y c) Personal que se gobierna por el Código del Trabajo. Finalmente, el artículo 5° del referido cuerpo legal, previene “ Para los efectos de Estatuto el significado legal de los términos que a continuación se indican será el siguiente: b)Planta de Personal, es el conjunto de cargos permanentes asignados por ley a cada municipalidad, que se conformará de acuerdo a lo establecido en el artículo 7° ; f) Empleo a contrata; es aquel de carácter transitorio que se contempla en la dotación de una municipalidad” Desde ya, cabe consignar que- conforme al artículo 20 del Código Civil- cuando la ley ha definido especialmente algunas palabras, deberá preferirse dicha acepción , al sentido técnico o natural y obvio de las mismas.

IV.-) Que, la resolución impugnada es un acto administrativo al tenor de lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley N°19.880- aplicable a la recurrida en virtud del artículo 2° de la citada ley- que reza “Concepto de Acto Administrativo. Las decisiones que adopte la Administración se expresarán por medio de actos administrativos. Para efectos de esta ley se entenderá por acto administrativo las decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública. Los actos administrativos tomarán la forma de decretos supremos y resoluciones”. Así las cosas, no se debe preterir que cuando la ley ha definido ciertas palabras, tal acepción debe prevalecer por sobre el sentido técnico o natural y obvio de las mismas, como ya reseñó. A mayor abundamiento, conforme al inciso 6° del citado artículo 3°, a partir de la dictación del cuerpo legal en comento, los actos administrativos pueden ser declaraciones de juicio, constancia o conocimiento, produzcan o no efectos jurídicos de acuerdo al concepto mismo de acto administrativo o si son declaraciones de voluntad, desde que ahora son actos administrativos de todas maneras e incluso una mera constancia pasa a ser una decisión administrativa.

V.-) Que, no obstante lo anterior, no se debe preterir la circunstancia de que el acto denunciado como arbitrario por el recurrente, es por definición un acto administrativo, en los términos que estatuye artículo 3° de la Ley N°19.880, cuya legalidad – conforme al inciso final- se presume legalmente, lo cual no obsta a que en el mismo se deban observar los estándares de motivación o fundamentación suficientes que lo justifiquen e impedir así su eventual ineficacia jurídica administrativa, sin perjuicio de observar que los antecedentes allegados a la presente acción cautelar constitucional resultan del todo insuficientes para desvirtuar la presunción de legalidad de que se encuentra dotado el acto administrativo recurrido.

VI.-) Que, hechas las precisiones anteriores, necesario es consignar que el artículo 43 inciso 1° de la Ley N°18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, previene que “ El personal gozará de estabilidad en el empleo y sólo podrá cesar en él por renuncia voluntaria debidamente aceptada, por jubilación , o por otra causal legal basada en su desempeño deficiente, en el incumplimiento de sus obligaciones, en la pérdida de requisitos para ejercer la función, en el término del período legal o en la supresión del empleo. Lo anterior es sin perjuicio de lo establecido en el artículo 47”. A su turno, el artículo 2° incisos 2° y 3° de la Ley N°18.883, prescribe “ Sin perjuicio de lo señalado en el período anterior ( relativo a los cargos de planta), la dotación de las municipalidades podrá comprender cargos a contrata, los que tendrán el carácter de transitorio. Los empleos a contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y lo empleados que los sirvan cesaran en sus funciones en esa fecha, por el sólo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido dispuesta la prórroga con treinta días de anticipación, a lo menos”.

VII.-) Que, de las normas transcritas, se advierte con meridiana claridad que la vinculación de la parte recurrente con la recurrida, se encontraba sujeta a una modalidad, en general, y a un plazo extintivo o resolutorio, en particular, extinguiéndose la vinculación en referencia por el sólo ministerio de la ley a la llegada del plazo, resultando ilegal e innecesaria la comunicación al recurrente en virtud de la cual la autoridad decide no proceder a la renovación de su empleo a contrata, desde que lo que legal y válidamente debe comunicarse a un empleado a contrata, con treinta días de anticipación a lo menos, es la decisión de la administración de renovar el vínculo por un nuevo período, más no su cese, pues él ésta determinado al inicio de la vinculación a contrata, expirando la misma con la llegada del plazo. Razonar en sentido inverso, no importa sino adicionar a la no renovación de un empleo a contrata, un requisito no contemplado en la ley, encontrándose vedado a cualquier órgano de la administración el validar o legitimar dicha exigencia, so pena de incurrir en infracción al citado artículo 7 de la Carta Política, en general, y al inciso 2°, en particular.

VIII.-) Que, solo a mayor abundamiento respecto de este capítulo, en la administración no sólo los empleos a contrata están sujetos desde el inicio de la vinculación con la administración a un plazo extintivo o resolutorio, desde que existen cargos de planta en la administración del Estado, esto es, con carácter permanente, que se encuentran sujetos a un plazo extintivo o resolutorio para su finalización, con total prescindencia de otras consideraciones como por ejemplo la extensión de la relación, como lo son el Presidente de la República; Diputados y Senadores; Jueces; Fiscal Nacional del Ministerio Público; Fiscales Regionales de Ministerio Público; Ministros del Tribunal Constitucional; Consejeros del Consejo Directivo del Servicio Electoral; Ministros del Tribunal Calificador de Elecciones; Contralor General de la República; Comandantes en Jefe del Ejército, de la Armada, Fuerza Aérea y General Director de Carabineros, según lo previenen los artículos 25 inciso 2°; 47 inciso 2°; 49 inciso 2°; 80 inciso 2°; 85 inciso 2°; 86 inciso 3°; 92 inciso 2°; 94 bis inciso 2°; 95 inciso 4°; 98 inciso 2° y 104 de la Constitución Política de la República de 1980, respectivamente.

IX.-) Que, sin perjuicio de lo anterior, la motivación o fundamentación como elemento del acto administrativo, se encuentra consagrado en el artículo 8 inciso 2° de la Carta Política, que estatuye “ Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que se utilicen”. A su turno, el artículo 11 inciso 2° de la Ley N°19.880, prescribe “Los hechos y los fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio., así como aquellos que resuelven recursos administrativos” y, finalmente, el artículo 41 inciso 4° del texto legal en referencia , previene, en lo pertinente, que “ Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada”

X.-) Que, así las cosas, la motivación es uno de los elementos esenciales del acto administrativo, pues a través de ella se externalizan los fundamentos que ha tenido en consideración la administración para dictarlo, con el objeto así de dar exacto, íntegro y oportuno cumplimiento al principio de legalidad que gobierna el actuar ministerial de la administración.. En este escenario, la Ley N°19.880 ya referida, consagra en su normativa los principios de transparencia y publicidad, en cuanto permite y promueve el conocimiento y contenido y razones de las decisiones de los órganos de la administración del Estado destinatarios del compendio de norma de normas citado, calidad que, en la especie, se consulta en la recurrida.

XI.-) Que, si bien es cierto que respecto del ejercicio de las potestades discrecionales de que es titular la recurrida, no resulta procedente que el Poder Judicial sustituya la decisión de la administración verificando una nueva ponderación de los antecedentes sobre los cuales se edificó la decisión impugnada y, consecuencialmente, disponer la renovación de un empleo a contrata para lo cual esta Corte carece de facultades, pretiriendo- de paso- la existencia de un plazo extintivo o resolutorio de carácter legal, también lo es, la circunstancia de que ello no excluye en caso alguno el control jurisdiccional respecto de la actos administrativos dictados al amparo del ejercicio de potestades discrecionales, XII.-) Que, de lo reflexionado en los considerandos que preceden, se advierte en forma prístina que la autoridad municipal no se encuentra legal y válidamente obligada mantener en su empleo a contrata al recurrente; sin embargo, cuando la administración decide ejercer una potestad discrecional consagrada en la ley debe, en el acto administrativo que así lo decide, señalar e individualizar las razones que justifican la no renovación y, por ende, la no renovacion en estudio, no siendo necesario para la validez del acto administrativo que aquellas sean compartidas por el recurrente. Sostener lo contrario importa aceptar que el ejercicio de una facultad – como lo es la de no renovar un empleo a contrata- se encuentra sujeta a factores ajenos y subjetivos a la eficiente e idónea administración de los medios y de la función pública, deber al cual toda autoridad, por expreso mandato del artículo 5° de la Ley General N°18.575 de Bases de la Administración del Estado, no puede ni debe legal y válidamente sustraerse. Corrobora lo anterior, el claro propósito de la Ley N°19.880 de promover la transparencia de las actuaciones de la administración fiscal, estatuyendo normas procesales mínimas que permitan al administrado el conocimiento y comprensión del contenido y fundamentos de las decisiones que se adopten a su respecto, entre las cuales se encuentra la contenida en el citado artículo 41 inciso 4° del texto legal en comento, que establece que toda decisión adoptada por la administración en virtud del ejercicio de sus competencias legales, reglamentarias o sectoriales, debe ser suficientemente motivada.

XIII.-) Que, los antecedentes reunidos en la presente acción constitucional, apreciados conforme a las reglas de la sana crítica, permiten concluir que el acto recurrido, además de ser legal, no es tampoco arbitrario como lo sostiene el recurrente, desde que el mismo se encuentra suficientemente motivado y fundado desde una óptica de la administración municipal, con total prescindencia de que el recurrente no comparta las razones sobre las cuales la autoridad municipal edificó su decisión.

Redacción de la sentencia por el abogado integrante don Diego Palomo Vélez. De la disidencia su autor.

Regístrese, comuníquese y archívese, en su oportunidad.

Rol 3547-2018/ Protección.

Se deja constancia que no firma el Ministro (I) don Álvaro Saavedra Sepúlveda, por haber terminado la suplencia.