nombre reservado con ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES PLANVITAL S.A

Talca, quince de enero de dos mil veinticinco.

VISTOS Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que a folio 1 comparece doña nombre reservado, venezolana, médico cirujano, interponiendo acción de protección contra AFP PlanVital S.A., representado legalmente por doña nombre reservado, gerente general, con domicilio en domicilio reservado, Región Metropolitana de Santiago, por el rechazo de su solicitud de devolución de fondos previsionales basada en la Ley N°18.156.

En síntesis expresa que desde el año 2015 trabaja en el Hospital Base de Linares, y que el 27 de junio de 2024 solicitó a la recurrida la devolución de sus fondos previsionales de conformidad a la Ley N°18.156, cumpliendo con todos los requisitos establecidos al efecto, a saber: título profesional debidamente legalizado, constancia de afiliación al sistema de seguridad social venezolano, y un anexo de contrato donde expresa su voluntad de mantener la afiliación al sistema previsional de su país de origen.

Asevera que tal entidad rechazó su solicitud el 7 de agosto de 2024 argumentando que, según el Compendio de Normas del Sistema de Pensiones, no pueden acceder a esta devolución quienes sean contratados por organismos públicos mediante decreto de nombramiento y estén sometidos a estatutos especiales no regidos por el Código del Trabajo.

Sostiene que este rechazo es ilegal y arbitrario, vulnerando sus derechos constitucionales a la igualdad ante la ley y el derecho de propiedad.

Fundamenta su posición en jurisprudencia consistente de la Corte Suprema, citando varios fallos dictados en el lapso 2020-2023, en que se ha establecido repetidamente que la calidad de funcionario público no es impedimento para acceder a este beneficio, y que una interpretación restrictiva de la ley no se justifica, pues su propósito fue precisamente permitir la devolución de fondos a extranjeros que, aun pudiendo estar exentos, realizaron cotizaciones en Chile, por lo que no debe interpretarse restrictivamente ni limitarse solo a trabajadores regidos por el Código del Trabajo.

Alega que han sido vulnerados sus derechos constitucionales de igualdad ante la ley y derecho de propiedad. Estos derechos están consagrados en los numerales 2 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Como petición concreta, solicita que se declare ilegal y arbitrario el actuar de la recurrida, se ordene la devolución de sus fondos previsionales en un plazo de cinco días hábiles, y se adopten las medidas necesarias para restablecer el imperio del derecho.

SEGUNDO: Que a folio 5, la abogada doña María Isabel Flores Varela, en representación de Administradora de Fondos de Pensiones PlanVital S.A., informa solicitando su rechazo de la acción de protección por las siguientes razones fundamentales.

Expresa que la actora solicitó el 28 de junio de 2024 la devolución de sus fondos al amparo de la Ley N°18.156, acompañando diversos documentos como su título profesional, constancia de afiliación al sistema venezolano de seguridad social y resoluciones de nombramiento del Hospital Base de Linares.

Describe que su representada rechazó la solicitud porque, según el Compendio de Normas del Sistema de Pensiones, no pueden acceder a esta devolución el personal contratado por organismos públicos mediante decreto de nombramiento, sometidos a estatutos especiales y no sujetos al Código del Trabajo, como lo es precisamente la recurrente, médico contratada bajo la Ley N°19.664 en un hospital público.

Argumenta que no existe arbitrariedad ni ilegalidad en el actuar de su representada, por cuanto ella está obligada a cumplir la normativa de la Superintendencia de Pensiones, que a su respecto tiene carácter vinculante según el DFL N°101 de 1980 y la Ley N°20.255. Además, sostiene que la Ley N°18.156 es una excepción al régimen general de cotizaciones obligatorias y debe interpretarse restrictivamente, tal como lo dijo la Superintendencia en Oficio N°11737 del 1 de julio de 2024 en que confirmó que esta ley “solo rige para trabajadores del sector privado”.

Sostiene que no se ha verificado vulneración alguna de derechos constitucionales de la actora, pues su parte actuó conforme a la normativa vigente y aplicó los mismos criterios a todos los casos similares, y que el recurso de protección no sería la vía idónea para resolver esta controversia y, en definitiva, solicita su rechazo, con costas.

TERCERO: Que a folio 22, don nombre reservado, por la SUPERINTENDENCIA DE PENSIONES, evacúa informe expresando que la recurrente no registra reclamo alguno ante dicha institución respecto de los hechos que motivan la presente acción constitucional.

En síntesis, expresa que la exención de cotizar y la devolución de fondos previsionales constituye un régimen de excepción, aplicable únicamente a trabajadores dependientes extranjeros que tengan la calidad de técnicos o profesionales, siempre que cumplan copulativamente con los requisitos establecidos en el artículo 1° de la Ley N° 18.156.

Agrega que conforme a la jurisprudencia administrativa emanada su repartición, específicamente en el Oficio N° 1.610 de 2016, se ha dictaminado que la Ley N° 18.156 no resulta aplicable al personal contratado por Organismos Públicos mediante decreto de nombramiento, sometidos a estatutos especiales y no regidos por las normas generales sobre contratación establecidas en el Código del Trabajo, criterio que fue posteriormente incorporado al Compendio de Normas del Sistema de Pensiones.

Describe que, para arribar a la conclusión anterior, la Superintendencia tuvo en especial consideración la jurisprudencia administrativa emanada de la Dirección del Trabajo, como, asimismo, los dictámenes de la Contraloría General de la República.

En efecto, la Dirección del Trabajo mediante Oficio N°2164 de 25 de mayo de 1994, emitió un pronunciamiento sobre esta materia, resolviendo que la Ley N°18.156 es aplicable a los profesionales extranjeros que laboran en las corporaciones de derecho privado sin fines de lucro, que administran y operan la atención primaria de salud municipal regidos por la Ley N°19.378.

Al respecto, la Dirección del Trabajo indicó lo siguiente: “De acuerdo con la norma especial en estudio, el trabajador extranjero quedará comprendido en la exención previsional a que se refiere la ley 18.156, si en su caso concurren los requisitos copulativos exigidos para ello por esa normativa, beneficio que en tales circunstancias pueden gozar igualmente los profesionales extranjeros que laboran en las corporaciones municipales de derecho privado sin fines de lucro, que operan y administran la atención primaria de salud municipal, a quienes por consiguiente, también les es aplicable la citada ley 18.156.

Sin perjuicio de lo anterior, en todo caso cabe consignar que en dictamen N° 6598/298, de 28.11.96, la Dirección del Trabajo ha resuelto que " La naturaleza de funcionarios públicos que se reconoce al personal que labora en las Corporaciones de Derecho Privado, que administran y operan la atención primaria de salud municipal, no tiene el alcance propio de los servidores de organismos públicos.”.

Agrega que dicho pronunciamiento se funda en el dictamen N°29730, de 21.09.95, de la Contraloría General de la República, mediante el cual el organismo contralor resolvió que las Corporaciones constituidas por las municipalidades para administrar establecimientos de salud en los términos que prevé el artículo 12 del D.F.L. N°1.3063, de 1980, del Ministerio del Interior, como las instituciones privadas sin fines de lucro a las que se haya entregado dicha administración de acuerdo con el mismo precepto, son entidades de derecho privado por lo que “no puede atribuirse a dicho personal el carácter de funcionario público propiamente tal, puesto que esa condición sólo es atribuible al trabajador que preste sus servicios para un organismo público”.

Asimismo, indica que la Dirección del Trabajo, respecto de ese mismo pronunciamiento la Contraloría resolvió, que dicha conclusión no puede verse alterada por el hecho de que el personal de que se trata, disponga de una carrera funcionaria, pueda organizarse de acuerdo con las normas del sector público y se apliquen supletoriamente las normas del Estatuto de Los Funcionarios Municipales, por cuanto “todas esas circunstancias no tienen la virtud de cambiar la calidad jurídica de derecho privado que caracteriza a las Corporaciones constituidas por las Municipalidades y las instituciones que administran y operan establecimientos de salud”, en los términos que prevé el citado artículo 12 del D.F.L. 1-3063, de 1980, del Ministerio del Interior.

Del mismo modo, pide tener presente que dicho Órgano de Control, a través de su Oficio N°12247N17, de fecha 11 de abril de 2017, ha ratificado su criterio respecto de esta materia, en cuanto a que estos empleados no tienen la calidad de empleados públicos, puntualizando que en armonía con lo manifestado en el dictamen N°40.992, de 2016, de ese origen, “que el hecho que el trabajador de una corporación municipal sea un empleado regido por la referida Ley N° 19.378, no permite entender que el legislador haya pretendido asignarle la calidad de funcionario público, porque tal conclusión resultaría inconciliable con la naturaleza jurídica de personas de derecho privado que revisten las entidades administradoras que se formaron como corporaciones según lo previsto en el citado artículo 12 del DFL N° 1-3.063, de 1980.”.

Seguidamente, señala que de conformidad al N°7 del artículo 47 de la Ley N°20.255, el N°3 del artículo 94 del D.L. N°3.500, de 1980, y el literal i) del artículo 3° del D.F.L.N°101, de 1980, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, le corresponde a la Superintendencia la interpretación administrativa de las normas del Sistema de Pensiones, de manera tal que en ejercicio de dicha facultad legal, es que este organismo ha emitido la jurisprudencia administrativa para la correcta aplicación de las disposiciones de la Ley N°18.156, y por ende de la concesión de los beneficios excepcionales que otorga dicho cuerpo legal.

En lo referente a la alegación de vulneración del derecho de propiedad sobre los fondos previsionales, advierte que dicha garantía no puede concebirse de manera aislada o independiente de la naturaleza del bien sobre el que recae, debiendo considerarse que los fondos de pensiones constituyen parte del sistema de previsión social y, por ende, se encuentran sujetos a las regulaciones propias del Derecho de Seguridad Social.

Agrega que no cuenta con antecedentes sobre la situación previsional reclamada por la recurrente que permitan concluir que ésta cumple con las exigencias de la Ley N° 18.156 que le permitirían acceder a la devolución de fondos previsionales.

CUARTO: En el caso sub-lite, el acto impugnado, señalado como arbitrario e ilegal, corresponde a la negativa de la recurrida a restituir al recurrente los fondos acumulados en la cuenta de capitalización individual de la actora. Dichos fondos corresponden a las cotizaciones previsionales obligatorias realizadas conforme a las disposiciones del Decreto Ley N° 3.500, derivadas de su desempeño como profesional facultativa en el Hospital Base de Linares desde el año 2015.

QUINTO: Que, en lo referente a la legalidad de la actuación objeto de análisis, resulta necesario tener presente lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley N° 18.156:

“Las empresas que celebren contratos de trabajo con personal técnico extranjero y este personal, estarán exentos, para los efectos de esos contratos, del cumplimiento de las leyes de previsión que rigen para los trabajadores, no estando obligados, en consecuencia, a efectuar imposiciones de ninguna naturaleza en organismos de previsión chilenos, siempre que reúnan las siguientes condiciones:

a) Que el trabajador se encuentre afiliado a un régimen de previsión o de seguridad social fuera de Chile, cualquiera sea su naturaleza jurídica, que le otorgue prestaciones, a lo menos, en caso de enfermedad, invalidez, vejez y muerte, y b) Que el contrato de trabajo respectivo exprese su voluntad de mantener la afiliación referida.

La exención que establece el inciso anterior no comprenderá los riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales previstos en la Ley N° 16.744.”

En concordancia con la disposición precedentemente transcrita, el artículo 7° del mismo cuerpo legal prescribe:

“En el caso que trabajadores extranjeros registraren cotizaciones en una Administradora de Fondos de Pensiones, podrán solicitar la devolución de los fondos previsionales que hubieren depositado, siempre que se dé cumplimiento a los requisitos establecidos en el artículo 1° de esta ley.”

SEXTO: Que el artículo 1° de la Ley N° 18.156, establece requisitos de carácter copulativo para la procedencia de la exención previsional, cuya concurrencia resulta indispensable para su aplicación, los que en la especie no se verifican según se desarrollará.

En lo que atañe al primer requisito, la norma en comento exige que la relación laboral se constituya con una “empresa”, concepto jurídico que no resulta aplicable al caso sub-lite, toda vez que la recurrente presta servicios para una repartición pública, institución que, por su naturaleza jurídica y régimen normativo propio del derecho administrativo, no puede ser comprendida dentro de dicho concepto legal.

En lo referente al segundo requisito, la disposición exige la existencia de un “contrato de trabajo”, el cual, conforme lo preceptúa el artículo 7° del Código Laboral, constituye una convención por la cual el empleador y el trabajador se obligan recíprocamente, este último a prestar servicios personales bajo dependencia y subordinación del primero, y aquél a pagar por estos servicios una remuneración determinada.

Sin embargo, en la especie la vinculación jurídica de la recurrente con la Administración se ha materializado mediante la modalidad de contrata, instituto jurídico regulado por el Estatuto Administrativo que difiere sustancialmente del contrato de trabajo, toda vez que la relación funcionaria de la recurrente, respecto de la cual se han efectuado las cotizaciones previsionales cuya devolución se pretende, se ha formalizado mediante los correspondientes decretos de nombramiento.

Que, corolario de lo expuesto, la ausencia de los requisitos copulativos exigidos por la Ley torna jurídicamente improcedente la aplicación de la exención previsional invocada y, consecuencialmente, resulta improcedente acceder a la devolución de cotizaciones pretendida en estos autos.

SÉPTIMO: Que, en lo concerniente al beneficio establecido en el artículo 1° de la Ley N° 18.156, resulta imperativo considerar que este constituye una excepción al régimen general de cotizaciones previsionales obligatorias contemplado en el Decreto Ley N° 3.500 de 1980.

Atendida tal naturaleza excepcional y en virtud de los principios generales de hermenéutica jurídica consagrados en el artículo 19 y siguientes del Código Civil, la referida disposición ha de interpretarse estrictamente, es decir, aplicándose a las hipótesis expresamente previstas por el legislador, sin que sea jurídicamente admisible extender sus efectos, ora por vía interpretativa, ora analógica, a casos no contemplados de manera específica en su tenor literal.

OCTAVO: Que, con fecha 10 de noviembre de 2023, la Superintendencia de Pensiones, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 94 N° 3 del Decreto Ley N° 3.500, de 1980, y el artículo 47 N° 6 de la Ley N° 20.255, procedió a modificar el Compendio de Normas del Sistema de Pensiones, incorporando al Título XI “Exención de pago de cotizaciones previsionales a técnicos extranjeros y las empresas que los contraten. Devolución de fondos previsionales”, del Libro II, el siguiente numeral 6, cuyo tenor es el siguiente:

“No tendrán acceso a la devolución de fondos en virtud de la Ley N° 18.156 el personal contratado por Organismos Públicos mediante un decreto de nombramiento, sometidos a estatutos especiales y no sujeto a las normas generales sobre contratación establecidas en el Código del Trabajo.”

NOVENO: Que la conclusión precedentemente expuesta encuentra, además, su fundamento en la ordenación al bien común que caracteriza al sistema de seguridad social chileno, cuya regulación positiva contenida en el Decreto Ley N° 3.500 de 1980, y en el Pilar Solidario creado en 2008 mediante la Ley 20.255, se orienta a garantizar que todo trabajador, mediante el ahorro obligatorio y sistemático durante su vida laboral activa, pueda acceder a prestaciones que le permitan una subsistencia digna al momento de cesar en su actividad productiva, sea por vejez, invalidez u otra contingencia social análoga.

En este orden de ideas, el carácter tutelar de la legislación previsional impone a estos sentenciadores un especial deber de cautela al momento de admitir excepciones que autoricen la sustracción de trabajadores del régimen general de cotizaciones obligatorias, máxime cuando dichas erogaciones constituyen la fuente primordial de financiamiento de las prestaciones que el sistema está llamado a otorgar. Lo anterior cobra particular relevancia si se considera que una interpretación extensiva de las normas que consagran tales excepciones podría comprometer la suficiencia de los recursos necesarios para satisfacer las necesidades básicas del trabajador y su grupo familiar durante la etapa pasiva.

Por ello, una aplicación laxa en esta materia importaría introducir, por vía cautelar, una discriminación arbitraria respecto de las demás personas que prestan servicios en el país, las cuales se encuentran compelidas a efectuar cotizaciones previsionales, situación que contravendría tanto el principio de igualdad ante la ley, como los fundamentos mismos del sistema de seguridad social, basado en no solo en el ahorro individual, sino que también desde el año 2008, en la solidaridad intergeneracional y la universalidad de la cobertura.

DÉCIMO: Que conviene contextualizar históricamente la Ley N° 18.156, publicada en el Diario Oficial el 25 de agosto de 1982, que se dictó en un período en que Chile enfrentaba la apremiante necesidad de atraer personal técnico extranjero altamente calificado para fomentar el desarrollo de diversos sectores productivos en el ámbito privado. Tal finalidad legislativa ha sido reconocida por la jurisprudencia administrativa de la Superintendencia de Pensiones, particularmente en el Ordinario N° 30.477 del 30 de diciembre de 2011, reproducido posteriormente en el Dictamen N° 1539/17 del 28 de marzo de 2012.

UNDÉCIMO: Que, en lo relativo a la alegada vulneración del derecho de propiedad, debe tenerse presente que en el Sistema de Pensiones establecido por el Decreto Ley N° 3.500, cada afiliado es dueño de los fondos que ingresan a su cuenta de capitalización individual y que el conjunto de éstos constituye un patrimonio independiente y diferente del patrimonio de la sociedad administradora de esos fondos.

Tal dominio no puede concebirse de manera desvinculada a la naturaleza y finalidad del bien sobre el cual recae, esto es, los fondos de pensiones, los cuales constituyen la materialización del derecho fundamental a la seguridad social, garantizado en el artículo 19 numeral 18 de la Constitución Política de la República.

El carácter previsional señalado determina que el ejercicio del derecho de propiedad sobre dichos fondos esté sujeto a las limitaciones y regulaciones establecidas por el legislador, precisamente para garantizar el cumplimiento de su finalidad esencialmente benéfica. Esto se ajusta a la reserva legal de las limitaciones al dominio, consagrada en el artículo 19, numeral 24, de la Carta Fundamental, que garantiza el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales e incorporales, estableciendo que únicamente la ley puede determinar las limitaciones y obligaciones derivadas de su función social.

Consecuentemente, la negativa de la recurrida a acceder a la devolución de los fondos previsionales, fundada en el incumplimiento de los requisitos copulativos establecidos en la Ley N° 18.156, no constituye una vulneración a la propiedad de la recurrente, sino la válida aplicación de las regulaciones dispuestas para cautelar la integridad del sistema previsional y el cumplimiento de sus fines de protección social.

DUODÉCIMO: Que, analizados los antecedentes expuestos, esta Corte advierte que el actuar de la recurrida no solo se ha ajustado estrictamente a la ley, sino a la normativa sectorial vigente, toda vez que la modificación introducida al Compendio de Normas del Sistema de Pensiones por la Superintendencia de Pensiones, en ejercicio de sus facultades legales, estableció expresamente que el personal contratado por organismos públicos mediante decreto de nombramiento y sometido a estatutos especiales, como es el caso de la recurrente en su calidad de médico cirujano regida por la Ley N° 19.664, se encuentra excluido del beneficio de devolución de fondos previsionales contemplado en la Ley N° 18.156.

En este sentido, y siendo la Superintendencia de Pensiones el organismo técnico legalmente facultado para interpretar la normativa previsional conforme a lo dispuesto en el D.F.L. N° 101 de 1980 y la Ley N° 20.255, sus dictámenes resultan vinculantes para las Administradoras de Fondos de Pensiones, las que están compelidas en acatar tales directrices en el ejercicio de sus funciones.

Por consiguiente, al rechazar la solicitud de devolución de fondos previsionales formulada por la recurrente, la recurrida ha actuado en cumplimiento del marco normativo que rige la materia, no pudiendo reprochársele arbitrariedad o ilegalidad alguna en su proceder.

Por estas razones y de conformidad, además, con lo que disponen el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema que regula esta clase de asuntos, SE RECHAZA la acción de protección, sin costas, por estimar que la actora tuvo motivo plausible para accionar.

Redacción del abogado integrante Rodrigo Eduardo de la Vega Parra.

Regístrese y archívese, en su oportunidad.

Rol 1857-2024/Protección Se deja constancia que no firma el abogado integrante don Rodrigo de la Vega Parra, sin perjuicio de haber concurrido a la vista y acuerdo de la causa, por encontrarse ausente.