nombre reservado con CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, REGIÓN DEL MAULE

Talca, veintidós de enero de dos mil veintitrés. - VISTO Y CONSIDERANDO:

PRIMERO. Que comparece MIGUEL ANTONIO SUAZO FUENTES, en representación de nombre reservado y deduce recurso de protección en contra de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, representada para estos efectos por don nombre reservado, Contralor General de la República o quien lo subrogue, por la acción arbitraria e ilegal cometida por delegación de funciones, por el Contralor Regional del Maule, don Carlos Rodrigo Basaez Valdebenito, al dictar el oficio N° E379372/2023, de fecha de 10 de agosto de 2023, por constituir una privación, perturbación y amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías constitucionales que se dirán.

Señala que con fecha 28 de junio de 2022 se notifica a su representada de la formulación de cargos en reapertura de investigación sumaria instruida en virtud de decreto alcaldicio Nº236-2021 de fecha 16 de noviembre de 2021, que le imputa "haber incurrido en ausencias injustificadas durante cuatro (4) días del mes de septiembre de 2021, desde el miércoles 08 al lunes 13, provocando el descuento en sus remuneraciones al tenor de lo dispuesto en el artículo 69 de la ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, según consta en decreto exento N° 2.409/2021, de 13 de octubre de 2021, permitiendo acreditar su participación en los hechos".

Con fecha 4 de julio de 2022 se formularon los descargos, los que en síntesis aducen que se trata de una funcionaria con más de 20 años de experiencia y trayectoria, donde su labor ha sido intachable, con un fuerte compromiso y vocación de servicio público, cumpliendo eficientemente con todas las tareas encomendadas por sus superiores.

Indica que su representada, dada su afectación emocional grave, con fecha 30 de agosto de 2021 concurre hasta el IST de la zona Sur Curicó, donde se le otorga atención médica por un profesional de la institución y se le extiende una nueva licencia médica electrónica por 15 días. Posteriormente, este organismo le informa que ya no es posible seguir otorgándole su cobertura regulada por la ley Nº16.744, dándola de alta y derivándola al sistema de salud común, resolución que se repone y reconsidera ante la SUSESO.

Indica que, a pesar del conocimiento que tenía esta entidad investigadora y su empleador de su reposo médico por trastorno adaptativo mixto de ansiedad y depresión, esta entidad sumariante notificó a su representanta investigación disciplinaria, cargo y destitución, instruida por su empleador, la Ilustre Municipalidad de nombre reservado, lo que agudizo aún más su estado de salud, extendiéndose su reposo y tratamiento médico, presentando un trastorno del dormir, tristeza, baja motivación, miedo, ansiedad.

Aduce que es inverosímil que su representada haya incurrido en tal falta o infracción imputada, puesto que después de la atención que alude, la licencia debió ser remitida por el médico tratante vía interconexión a su empleador, instrumento que abarca precisamente los días que supuestamente ha estado ausente sin justificación, y que abarcan los días comprendidos entre el 8 y 13 de septiembre de 2021. Indica que su representada desconoce si está licencia médica fue efectivamente remitida a su empleador y recepcionada por éste y que, de no ser así, se ignoran los motivos de su omisión.

Invoca un actuar de buena fe, ya que pudo ser perfectamente imposible entender equivocadamente que estaba con reposo médico cuando no era efectivo, o bien para prever esta supuesta omisión de no existir licencia médica, poder realizar gestión tendiente a remediar tal situación y justificar los días de ausencia. Reitera que siempre entendió que estaba con reposo médico y que su empleador jamás se comunicó con ella para solicitar alguna explicación por su ausencia, que le hubiese permitido remediar esta situación.

En este mismo orden de ideas, afirma que habiéndose aplicado ya una sanción en su contra, como es el descuento de sus remuneraciones de octubre 2021 por los días ausentes sin justificar, estos cargos se vuelven arbitrarios e improcedentes y carentes de causa. Contraviniendo, además, el principio general del derecho como es el “non bis in ídem”.

Agrega que durante todos los años que ha prestado servicios su representada, ha sido testigo de inasistencia de funcionarios y colegas a sus labores habituales, y que frente a problemas de justificación, se les ha permitiendo tomar conocimiento oportuno de tal situación y con ello remediar la situación, sin ser objeto de investigaciones y/o sanciones disciplinarias, deferencia que no se ha tenido con ella, lo que denota una cierta fascinación por determinar su responsabilidad administrativa y eventual discriminación por su estado de salud.

Invoca el principio de un proceso racional y justo, la confianza legitima entre la administración y el administrado y la certeza jurídica.

Aduce además en sus descargos que no se cumplen los requisitos mínimos de precisión y claridad, señalando que resulta fundamental que en un procedimiento sancionatorio exista una determinación precisa, clara, individualizada y concreta de los hechos que se asocian al comportamiento que se reprocha, afirmando que en ninguna parte de la formulación de cargos sale especificado el contenido del decreto exento Nº 2.409/2021, al que hace referencia.

Añade que lo mismo es exigible respecto de la calificación de la gravedad de la infracción, ya que no expresar el más mínimo fundamento de dicha decisión en la formulación de cargos convierte el ejercicio de la potestad discrecional de la que goza esta entidad Pública, en un actuar abiertamente arbitrario, lo que se encuentra proscrito en nuestro sistema jurídico. Así, entiende que la sola imputación de un hecho infraccional no permite ponderar ni fundamentar la gravedad atribuida a su representada.

Alega, la falta de intencionalidad e imposibilidad de evitar el hecho reprochado y la existencia de una cooperación eficaz con la investigación en todos sus aspectos, lo que unido a una irreprochable conducta anterior, la hacen merecedora de una sanción menor.

Relata que interpuso reclamo de ilegalidad ante Contraloría Regional del Maule, en contra del Decreto Alcaldicio Nº11061/2022, de 28 de septiembre de 2022, el que fue rechazado por la recurrida mediante Decreto Exento E379372/2023, dictado con fecha 10 de agosto de 2023, el que transcribe y que, en definitiva se basa en los mismos argumentos ya esgrimidos.

Entiende, asimismo infringidos los artículos 120 y 125 de la ley Nº 18.883, el dictamen 57.176 de 2006, y los dictámenes 3.631/1991, 6147/1992 y 34.260/2015, ya que previamente a la aplicación de una medida disciplinaria, debe requerirse el pronunciamiento de la Comisión Médica de Medicina Preventiva e Invalidez correspondiente, sobre el estado de salud del inculpado, lo que no ocurrió, puesto que no es posible sancionar administrativamente a un funcionario de quien la autoridad competente haya declarado que padece de una enfermedad mental o trastorno depresivo.

Afirma que el ser sometida a investigación sumaria y luego destituida encontrándose con licencia médica, atenta contra su integridad física y psíquica provocada y agravada por el acto ilegal, arbitrario y desproporcionado de destituir a mi representada sin derecho a seguir percibiendo remuneraciones, infringiendo el art. 19 Nº 1 de la Constitución Política de la República de Chile.

Denuncia que lo resuelto importa una evidente infracción a la Ley Nº 18.883 y ley Nº 19.880 y varios de los principios contenidos en dicha ley, haciendo alusiones específicas al principio de no contradicción, principio de transparencia y publicidad y principio de proporcionalidad.

Concluye que la Contraloría General de la República actúa en forma arbitraria e ilegal y desproporcionada, desde el momento en que, por medio del dictamen antedicho, rechaza el reclamo de ilegalidad y con ello ratifica la destitución de mi representada. Asimismo, se arrogó facultades jurisdiccionales y sin respetar la Constitución Política de la República, determinó que la destitución era PROCEDENTE, sin un juicio previo, y contraviniendo flagrantemente el inciso tercero del artículo 6 de la Ley 10.336 que fija el texto refundido de la Ley de organización y atribuciones de la Contraloría General de la República.

En su concepto, lo relatado implica una vulneración de las garantías del artículo 19 de la Constitución Política de la República, siendo esta consideración arbitraria y atentatoria contra la igualdad ante la ley, puesto que, su representada contaba con numerosos certificados e informe médicos en el que daba cuenta de encontrarse en un estado depresivo agudo, además en reposo médico por 15 días, razonamiento que va contra los principios antes citados. Además, se conculca el deber de explicitar las razones y fundamentos que motivan la dictación de una determinada resolución es un elemento básico e indispensable de un debido proceso (artículo 19 N° 3 de la Constitución), además de lo consagrado en el artículo 19 N° 1 de la Constitución política de la República que asegura el derecho a la integridad psíquica de la persona, y el artículo 19 Nº24 de la Carta Fundamental, puesto que dicha norma constitucional, dice, ampara también el derecho de propiedad sobre la carrera funcionaria y, en ese mismo sentido, resulta que conforme se ha relatado precedentemente, puesto que se ha vulnerado el artículo 83 del ley Nº 18.834. Lo mismo alude respecto de sus remuneraciones que obtenía en el ejercicio del cargo para el que había sido nombrada.

Solicita, en definitiva, que se deje sin efecto el aludido dictamen en todas sus partes, y todo acto administrativo que tienda a determinar procedente la destitución de mi representada Rut nombre reservado, con la Ilustre Municipalidad de nombre reservado, pues aquello no se ha efectuado conforme a derecho, ordenando además que se reincorpore a la brevedad a sus funciones a mi representada, en las mismas condiciones, cargo, función, remuneraciones y lugar, todo con expresa condenación en costas.

SEGUNDO. Que en respuesta al requerimiento de esta Corte, la Contraloría General de la República evacua su informe, y luego de reseñar los hechos, da cuenta de que la petición de la actora dice relación con una actuación de competencia de la Municipalidad de nombre reservado, esto es, que se deje sin efecto el acto que decretó la destitución de la recurrente al término de la investigación sumaria y se proceda a su reincorporación, y no de este Organismo de Control.

Agrega que el pretendido agravio alegado no tiene su origen en el ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales de esta Entidad Fiscalizadora, ya que, según se expresó, ésta no instruyó ni tramitó el proceso disciplinario ni adoptó la decisión de aplicar la sanción de destitución de la señora nombre reservado, limitándose -con posterioridad a tal decisión y a su expresa solicitud-, a determinar, mediante la resolución N° E379372 de 10 de agosto de 2023, de la Sede Regional de Control del Maule, que rechazó su reclamo de ilegalidad, que conforme con la normativa y jurisprudencia administrativa aplicables en la materia no se advirtieron las irregularidades reclamadas por la recurrente.

Confirma lo señalado el hecho de que, aún en el evento improbable de que se acogiera su recurso de protección y se dejara sin efecto la resolución N° E379372, de la Contraloría Regional del Maule, lo solicitado por la actora no podría ser cumplido por este Órgano de Control, por cuanto en definitiva lo que aquella pide es ser reincorporada en la Municipalidad de nombre reservado en las mismas condiciones, cargo, función, remuneraciones y lugar previo a su desvinculación, dejando sin efecto su destitución, lo que únicamente podría ser efectuado por esa entidad edilicia.

Señala que conforme al artículo 54 de la ley N° 19.880, una vez interpuesta por un interesado una reclamación ante la Administración no podrá el mismo reclamante deducir igual pretensión ante los Tribunales de Justicia, mientras aquélla no haya sido resuelta o no haya transcurrido el plazo para que deba entenderse desestimado. Luego, el inciso segundo de ese artículo dispone que, planteada una reclamación ante la Administración se interrumpirá el plazo para ejercer la acción jurisdiccional. Como se indicó, en la especie la actora presentó ante este Órgano de Control el reclamo contemplado en el artículo 156 del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales respecto del decreto alcaldicio de la Municipalidad de nombre reservado que resolvió aplicarle la sanción de destitución, lo que produjo la interrupción del plazo para interponer la presente acción cautelar en contra de dicha determinación. Enseguida, el precitado artículo 54 de la ley N° 19.880, continúa indicando, que el plazo para reclamar judicialmente volverá a contarse desde la fecha en que se notifique el acto que la resuelve o, en su caso, desde que la reclamación se entienda desestimada por el transcurso del plazo.

En consecuencia, agotada la vía administrativa con la notificación de la resolución N° E379372, de 10 de agosto de 2023, de la Contraloría Regional del Maule, que desestimó su reclamo de ilegalidad, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 54 de la ley 19.880, se reanudó el plazo para ejercer la acción jurisdiccional, no en contra de esta Entidad de Control, sino en contra de la Municipalidad de nombre reservado, quien fue la que emitió el acto que causa el presunto agravio que reclama la actora. De este modo, en el supuesto de ser procedente la impugnación de dicha determinación administrativa por la vía del recurso de protección, éste debió dirigirse en contra de la Municipalidad de nombre reservado y no respecto de este Órgano Contralor, toda vez que el supuesto agravio alegado en estos autos no tiene su origen en la actividad de control y, por ende, revisora que desarrolla este Ente Fiscalizador en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, sino que en el decreto alcaldicio Nº 11.061, de 2022, por medio del cual ese municipio decretó la destitución de la señora nombre reservado como sanción al término de un procedimiento disciplinario instruido en su contra.

Agrega que el recurso de protección no es un medio idóneo para impugnar un procedimiento reglado, como es el caso de la investigación sumaria, ya que las normas que regulan su tramitación contienen todos los elementos necesarios para configurar un debido proceso y asegurar una adecuada defensa del sumariado, estableciendo, entre otros aspectos, las autoridades llamadas a conocerlos; los plazos dentro de los cuales deben realizarse las actuaciones; las formalidades de las notificaciones que deben efectuarse a los servidores; la formulación de cargos y su debido emplazamiento; la amplia admisibilidad de medios de prueba de que estos puedan hacer uso; la práctica de diligencias probatorias solicitadas por los afectados, si lo estiman pertinente, y los medios de defensa de que aquéllos pueden hacer uso, tales como la presentación de descargos y la interposición de los recursos que procedan en contra de las sanciones que eventualmente se les apliquen. En el mismo contexto, la presente acción de protección no constituye una nueva instancia de apreciación de los cargos formulados en el procedimiento disciplinario ni una nueva valoración de los antecedentes acompañados en él. En efecto, esta acción constitucional no se ha creado para solucionar conflictos que se encuentren sometidos a normas y procedimientos perfectamente establecidos y entregados al conocimiento de organismos competentes, que actúan dentro del marco de sus atribuciones legales y, consecuentemente, bajo el imperio del derecho, resultando improcedente interponer este recurso en contra de las determinaciones que se adopten por los funcionarios o la superioridad correspondiente, ya que ello implicaría desconocer el procedimiento fijado por el ordenamiento jurídico para determinar la responsabilidad administrativa del funcionario público respectivo.

Sin perjuicio de lo indicado reitera que la Contraloría Regional del Maule, al emitir la resolución N° E379372, de 2023, ha ejercido las competencias que le han sido otorgadas a esta Entidad Fiscalizadora por los artículos 98 de la Constitución Política de la República y 156 de la ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, funciones que han sido debidamente delegadas por el Contralor General de la República a los Contralores Regionales por medio de la resolución N° 1.002, de 2011, de esta procedencia.

Para el evento que se considere del caso analizar el fondo del problema planteado, estima conveniente formular precisar que de conformidad con el artículo 58, literal d), de la ley Nº 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, los funcionarios municipales tienen la obligación de cumplir su jornada de trabajo. A su turno, el artículo 69 del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, establece expresamente que los atrasos y ausencias reiterados, sin causa justificada, serán sancionados con destitución, previa investigación sumaria. En concordancia con lo anterior, el artículo 123 de ese cuerpo normativo, dispone de forma categórica que la medida disciplinaria de destitución procederá sólo en los casos allí señalados, entre los que se encuentra, precisamente, el hecho de “Ausentarse de la municipalidad por más de tres días consecutivos, sin causa justificada”. En ese sentido, cabe precisar que las ausencias pueden considerarse justificadas sólo cuando el servidor ha hecho uso de feriados, licencias y permisos administrativos, o bien, en el evento en que no hubiera podido cumplir su jornada laboral, ya sea por caso fortuito o fuerza mayor. En lo que respecta a las licencias médicas, se ha señalado que éstas constituyen un principio de justificación de las ausencias para efectos disciplinarios, sin perjuicio de que, en tales casos, pueda hacerse efectiva la responsabilidad administrativa del empleado por su negligencia al haber presentado fuera de plazo las licencias médicas que acreditaban la enfermedad que le impidió concurrir a desempeñar sus labores. En el presente caso, de acuerdo con el mérito del proceso sumarial, no se advirtió la justificación de las inasistencias de la actora, ya que si bien la peticionaria presentó licencias médicas, todas éstas son previas al periodo comprendido entre los días 8 y 13 de septiembre de 2021, que es precisamente aquel que fue objeto del proceso disciplinario, no existiendo en el expediente sumarial licencia médica alguna que justifique el incumplimiento de la jornada laboral durante esos días, situación que no sólo fue constatada mediante informe del Departamento de Personal del Municipio, sino también por el IST y COMPIN, sin que la recurrente haya acreditado posteriormente ante el municipio como tampoco ante la Contraloría Regional del Maule la existencia de tal documento.

En concordancia con lo expuesto, según se señaló en la resolución impugnada de la Sede Regional de Control, en lo que concerniente a la alegación acerca de que sus inasistencias estarían justificadas mediante las respectivas licencias médicas, de acuerdo con el mérito del proceso sumarial, no se advirtió la veracidad de aquello. Precisado lo anterior, corresponde indicar que cuando la ley asigna una medida disciplinaria específica para una determinada infracción, como acontece respecto de los atrasos reiterados, según las disposiciones antes citadas, la autoridad administrativa se encuentra en el imperativo legal de disponerla. De esta forma, la conducta reprochada en el cargo de la especie, esto es, haber incurrido en inasistencias injustificadas en el período que se indica, por sí sola permite a la autoridad edilicia adoptar la máxima sanción disciplinaria que contempla el ordenamiento jurídico, ya que importa una infracción al mencionado artículo 69 de la ley Nº 18.883, precepto legal que para este caso dispone expresa y precisamente la destitución.

Advierte que en la especie se realizaron todas las diligencias tendientes a establecer la veracidad y existencia del hecho ordenado investigar, procurándose también las instancias legales a fin de asegurar la debida defensa de la inculpada, acreditándose la responsabilidad administrativa de la señora nombre reservado de acuerdo con los cargos que se le formularon, los cuales no pudo desacreditar, respetándose, en definitiva, la garantía de un justo y racional procedimiento. Así, realizado el estudio del expediente sumarial, se pudo constatar que las infracciones reprochadas a la actora se tuvieron por acreditadas, considerando para tales efectos, su propia declaración y prueba documental, por lo que su responsabilidad administrativa, de acuerdo al cargo que se le formuló se encuentra demostrada, habiéndosele procurado, además, las instancias legales a fin de asegurar su debida defensa, lo que consta de sus descargos, a fojas 109 y siguientes, las diversas presentaciones realizadas en el curso del procedimiento, y en el recurso de reposición interpuesto ante la Municipalidad de nombre reservado respecto al decreto alcaldicio Nº 11.061, de 28 de septiembre de 2022, que fue rechazado, por el decreto exento Nº 799, de 17 de marzo de 2023.

En definitiva, y en el entendido de que no existe una actuación ilegal o arbitraria por parte de esta Entidad Fiscalizadora que haya podido vulnerar las garantías invocadas por la actora, solicita que el recurso de protección interpuesto en estos autos sea rechazado.

TERCERO. Que el recurso de protección interpuesto constituye una acción constitucional que, en su variante prevista en el artículo 20 inciso 1° de la Constitución Política de la República, tiene por objeto restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado, cuando por causa de actos u omisiones arbitrarios o ilegales sufriere privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías indicados expresamente en dicho precepto constitucional y que se traduce en la adopción inmediata de las providencias que se juzguen necesarias para dicho objeto, por parte de la Corte de Apelaciones respectiva, sin perjuicio de los demás derechos que se puedan hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes.

CUARTO. Que de los antecedentes allegados a la causa, aparece de manifiesto que la resolución contra la cual se reclama, es en realidad aquella que ha ordenado la destitución de la recurrente, la cual no ha sido dictada por la Contraloría General de la República, limitándose la recurrida, a petición de la propia recurrente, a verificar la legalidad del acto administrativo sometido a su conocimiento en virtud de lo dispuesto en los artículos 98 de la Constitución Política de la República y 156 de la ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, funciones que han sido debidamente delegadas por el Contralor General de la República a los Contralores Regionales por medio de la resolución N° 1.002, de 2011.

QUINTO. Que en dicho examen, no advirtió la recurrida que la Municipalidad de nombre reservado hubiere realizado acto alguno contrario a derecho o a los principios que inspiran nuestro ordenamiento jurídico y, en particular, al derecho administrativo, por lo que procedió a declarar que la resolución decreto Nº 11.061, de 2022, que había ordenado la destitución de nombre reservado se ajusta a la legalidad, lo que se materializó a través del oficio N° E379372/2023, de fecha de 10 de agosto de 2023, en contra del cual se recurre.

En efecto, la Municipalidad de nombre reservado ha aplicado la correspondiente sanción de destitución, al carecer la recurrente de medios que justificaran sus inasistencias, siendo además de su exclusiva responsabilidad verificar la existencia efectiva de la licencia médica a la que alude, todo lo cual se condice con lo dispuesto en el artículo 69 de la ley Nº 18.883.

SEXTO. Que de lo expresado anteriormente, existe claridad en cuanto a que la Contraloría General de la República ha actuado en virtud de sus facultades, apegándose estrictamente a lo señalado por el legislador en cuanto a su rol fiscalizador, no constando ilegalidad ni arbitrariedad alguna en su proceder.

SÉPTIMO. Que del precepto constitucional aludido se desprende que para la procedencia de esta acción constitucional es menester la existencia de un acto u omisión imputable a un tercero, el que por una parte debe ser arbitrario o ilegal y, por la otra, producir una privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de uno o más de los derechos o garantías señalados en forma taxativa por la Carta Fundamental, sin perjuicio de satisfacer los requisitos de forma y plazo contemplados en el Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales dictado por la Excma. Corte Suprema, requisitos que no se estiman satisfechos en la especie.

OCTAVO. Que, en consecuencia, no corresponde a esta Corte adoptar ninguna medida a fin de restablecer el imperio del derecho, toda vez que no concurre ninguno de los presupuestos necesarios para acoger el recurso impetrado.

En consideración de lo razonado y atendido además lo dispuesto en los artículos, 69, 123 y 156 de la ley Nº 18.883, 19 y 20 y 98 de la Constitución Política de la República, el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema, sobre tramitación y fallo del recurso de protección, y las demás normas legales pertinentes, SE RECHAZA, con costas, el recurso de protección deducido por MIGUEL ANTONIO SUAZO FUENTES, en representación de nombre reservado, en contra de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

Redactado por la abogada integrante Daniela Jarufe Contreras.

Regístrese y archívese, en su oportunidad.

Rol N° 1826-2023/Protección.

Se deja constancia que no firman los Ministros don Hernán González García y doña Marisol Ponce Toloza, sin perjuicio de haber concurrido a la vista y acuerdo de la causa, por encontrarse con permiso en conformidad al artículo 347 del Código Orgánico de Tribunales.