Protección contra Tesorería General de la República

Foja: 34 Treinta y Cuatro Talca, once de agosto de dos mil dieciséis.

Visto y considerando:

PRIMERO: Que, son partes en el presente recurso de protección como recurrente doña nombre reservado, domiciliada en domicilio reservado, representada por don nombre reservado, abogado, y como recurrido, la Tesorería General de la República, representada por don nombre reservado, con domicilio en domicilio reservado.

SEGUNDO: Que, a fojas 2 la recurrente expresa que acciona de protección en contra de la Tesorería General de la República, a fin de que se deje sin efecto la retención de impuestos, y se disponga la devolución del dinero retenido en forma urgente, dada la precariedad de su situación económica y social.

Fundamentándolo señala:

Que todo se origina a raíz de la resolución del servicio público con fecha 13 de mayo de 2.016, en orden a retener dineros provenientes de la devolución de impuestos, originados de la emisión de boletas con ocasión de los trabajos a honorarios realizados, actividad que desarrolla sin contar con un contrato de trabajo ni vínculo laboral, lo que en la práctica significa estar al margen de las normas de protección social, y cuyos impuestos han sido correctamente pagados y declarados ante el Servicio de Impuestos Internos. Dichos ingresos son los únicos de los que dispone para sobrevivir la recurrente y su familia, cuyos montos fueron retenidos, aparentemente para ser destinados al pago de deudas educacionales.

Que en atención a lo dispuesto en el N°. 1 del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, el plazo para la presentación del recurso es de 30 días corridos, contados desde la ejecución del acto o a la ocurrencia de la omisión o, según la naturaleza de éstos, desde que se haya tenido noticias o conocimiento cierto de los mismos.

Que la garantía constitucional protegida es la establecida en el artículo 19 N°. 24 de la Constitución Política de la República, la cual consagra: “El derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales e incorporales”, continúa señalando que “sólo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usa, gozar y disponer de ella, y las limitaciones y obligaciones que derivan de su función social.”.

Que la recurrida ha actuado privándole de dicha garantía y actuando en su perjuicio y el de su familia, como si se tratara de una verdadera expropiación, omitiendo todo procedimiento judicial, infringiendo el debido proceso.

Que conforme al artículo 20 de la Carta Magna, la acción de protección procede en contra de actos u omisiones. La decisión de la Tesorería General de la República se encuentra dentro de las categorías de actos, al tratarse de una conducta que se concreta en la actualidad a través de una manifestación de voluntad.

Señala que para la procedencia del recurso se requiere la vulneración de los derechos establecidos en el artículo 19 de la Constitución Política de la República. Los derechos afectados que legítimamente tiene derecho a ejercer su representado es el derecho de propiedad, encontrándose éste vulnerado de manera actual, seria, precisa y concreta, en cuanto le ha privado de la devolución de impuestos, que legalmente es de su propiedad, por una decisión arbitraria e inconstitucional.

TERCERO: Que, a fojas 15 informa don nombre reservado, abogado, en representación de la Tesorería General de la República, señalando que la recurrente doña nombre reservado, no obstante reconoce ser deudora de algún sistema de financiamiento de educación superior, ha interpuesto la acción constitucional suponiendo un acto arbitrario e ilegal de la autoridad recurrida, que vulneraría su derecho de propiedad, garantizado en el artículo 19 numeral 24, de la Constitución Política de la República.

Que el acto arbitrario o ilegal radicaría en haber retenido la devolución de excedentes de pagos provisionales mensuales que arrojaron sus declaraciones de impuesto a la renta correspondientes al año tributario 2.016.

Que las declaraciones de impuesto a la renta, año tributario 2.016, presentadas por la recurrente, arrojó un remanente de pagos provisionales a favor de ella, cantidad que la Tesorería General debía restituir en el mes de mayo del presente año. Sin embargo, tal devolución no se verificó puesto que los Administradores de Fondos Solidarios de Crédito Universitario e Instituciones Financieras, solicitaron a Tesorerías que en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley N°. 19.989 y artículo 17 de la Ley N°. 20.027, respectivamente, retuviera de la devolución anual de impuestos a la renta que correspondiere a los deudores del Crédito Solidario Universitario y/o Crédito con Aval del Estado, entre los cuales se encuentra la recurrente, los montos de dicho crédito que se encontraren impagos según lo informado por la entidad acreedora e imputar dicho monto al pago de la mencionada deuda.

Que el Servicio de Tesorerías, en cumplimiento de los mandatos legales, y a lo informado por las entidades acreedoras, procedió a retener la totalidad de las devoluciones de renta de la contribuyente citada, y remitió las cantidades retenidas a esas entidades acreedoras.

Que los excedentes de renta de la recurrente fue compensado, en virtud de la facultad concedida a la Tesorería General de la República por el artículo 6° de su Estatuto Orgánico, contenido en el D.F.L. N° 1 de 1994 del Ministerio de Hacienda.

Que se ha constatado que a la recurrente se le retuvo su devolución de impuesto a la renta, en consideración a que registraba deuda por concepto de crédito solidario universitario, pues si bien es cierto presentó declaración de impuesto a la renta, no solicitó devolución, por lo que no operó ninguna compensación o retención.

Que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley N°. 19.989, la Tesorería General de la República está facultada para retener de la devolución de impuesto a la renta que le correspondiera anualmente a los deudores de Crédito Solidario Universitario, regulado por la Ley N°. 19.287 y sus modificaciones, los montos de dicho crédito que se encontraren impagos según lo informado por la entidad acreedora, en la forma que establezca el reglamento, e imputar dicho monto al pago de la mencionada deuda.

Que el artículo 17 de la Ley N°. 20.027, contiene una norma similar a la indicada en el párrafo anterior, puesto que faculta a Tesorería para retener los excedentes de impuesto a la renta a los deudores del Crédito con Aval del Estado, hasta los montos que se encontraren impagos, según lo informado por la entidad crediticia acreedora, imputando dicha retención al pago de la mencionada deuda.

Que para la procedencia de la acción intentada, resulta fundamental comprobar la existencia de un acto ilegal o arbitrario emanado de la recurrida, del cual se siga inmediata y directa privación, perturbación o amenaza de sus derechos constitucionales.

Que la Tesorería en cumplimiento de un deber legal, procedió a retener la devolución de impuesto a la renta de la recurrente correspondiente al año tributario 2.016, de acuerdo a lo informado por las respectivas entidades acreedoras, de lo cual se colige que el presunto acto que la recurrente califica de ilegal o arbitrario no es imputable a la Tesorería, por consiguiente, no concurre una de las condiciones de procedencia de la acción de protección, este es, que el acto impugnado emane del recurrido.

Que el recurso interpuesto adolece del fundamental requisito de la legitimación pasiva, y se hace jurídicamente imposible que la Iltma. Corte de Apelaciones restablezca el imperio del derecho a través del Tesorero General de la República, recurrido que no ha hecho más que atenerse al mismo, razón por la cual, la actuación calificada como arbitraria e ilegal debe desestimarse, ya que no ha existido ninguna como tal de parte de la Tesorería.

Que la deudora del Crédito Solidario, mediante la acción constitucional pide que se deje sin efecto la retención de sus devoluciones de impuesto a la renta, considerando que a su entender la medida de retención sería improcedente, al haberse violado la garantía constitucional antes indicada.

Que omite señalar que el artículo 1° de la Ley N°. 19.989 facultó en términos amplios a la Tesorería General de la República, para retener de la devolución anual de impuestos a la renta que correspondiere a los deudores del Crédito Solidario Universitario regulado en la Ley N°. 19.287, que creó el Fondo Solidario de Crédito Universitario, de dominio y administración de cada una de las Instituciones de Educación Superior, que reciben aporte fiscal, los montos de dicho crédito que se encontraren impagos, según lo informado por la respectiva entidad acreedora e imputar dicho monto al pago de la referida obligación.

Que para llevar a efecto la retención debe observarse lo dispuesto en el Reglamento de la Ley, contenido en el Decreto Supremo N° 297 del Ministerio de Educación, publicado en el Diario Oficial el 19 de noviembre de 2.009, que fija el procedimiento para retención de la devolución de impuesto a la renta por parte de la Tesorería General. En su artículo 1° señala que: “ese reglamento rige la forma en que las Instituciones Administradoras del Fondo Solidario Universitario, informan a la Tesorería General las deudas que existan con éstas; los procedimientos de retención de las devoluciones de impuestos; la imputación de las retenciones de impuestos a las deudas informadas por los respectivos administradores y el ejercicio de derechos por parte de los deudores afectados.”.

Que el artículo 4° señala que los “Administradores deben antes del 1° de febrero del año respectivo, elaborar una nómina de deudas vencidas y no pagadas”. Enseguida, el artículo 5° indica que “los Administradores deben notificar a los deudores respectivos que serán sujetos de la retención”. El artículo 6° señala que “los deudores que figuren en la nómina una vez notificados tienen un plazo de 10 días para solicitar al Administrador que aclare la situación del deudor en aquellos casos que considere que haya operado algún modo de extinguir obligaciones, o bien que el monto que se consigna como adeudado no está correcto, agregando que la interposición de la aclaración no obsta al ejercicio de las acciones y recursos que disponga la ley”. El artículo 8° dispone que el “Administrador tiene un plazo de 10 días para resolver”. El artículo 12 señala que “una vez finalizado el proceso de reclamo, los administradores deben remitir las nóminas al Ministerio de Educación antes del 30 de marzo del respectivo año, organismo que debe verificar que las nóminas contengan las menciones que indica el artículo 4°, que haya sido practicada la notificación ordenada por el artículo 5°, que en caso de que haya sido interpuesta la solicitud de aclaración ésta haya sido resuelta”. Para ello el Ministerio tiene un plazo de 10 días.

Que en caso de cumplirse con los requisitos señalados, el Ministerio emite un certificado de conformidad, el que es remitido al Administrador del Fondo respectivo, y a la Tesorería General. Además el Ministerio debe remitir electrónicamente a la Tesorería las nóminas de deudas impagas, para que con el mérito de éstas, y del certificado proceda a la retención.

Que durante el procedimiento, la deudora interpelada tiene la oportunidad de ejercer sus reclamaciones en contra del Fondo respectivo (su acreedor).

Que la Tesorería General de la República, no es acreedora original ni actual. Ni la ley, ni acto alguno la ha transformado en una acreedora. El acreedor sigue siendo el Fondo de Crédito Universitario Solidario de cada universidad.

Que el Servicio de Tesorerías al efectuar la retención de la devolución de renta de los contribuyentes, y remitirla a los respectivos Administradores de los Fondos Solidarios de Crédito Universitario, ha actuado en el ejercicio de una facultad legal, que le ha sido concedida respecto de todos los deudores del crédito.

Que la eventual vulneración al derecho de propiedad de la recurrente, es menester señalar que no existe violación a dicho derecho, por cuanto la solicitud de devolución de impuestos de un contribuyente, a través de una declaración de impuesto a la renta, no es un derecho absoluto que se materializa con la sola presentación de la declaración, sino que se trata de un derecho eventual o condicionado, que sólo se hace efectivo si se cumplen todos los presupuestos legales que la hacen procedente, entre los cuales que no exista una causa legal de retención.

Que una de las causas por las cuales legalmente se puede alterar la garantía, es precisamente, el cumplimiento de obligaciones legítimamente contraídas.

Que es la propia ley la que regula la privación de dicho bien, y su imputación a un fin determinado, constituyéndose en una modalidad de pago de una obligación morosa.

Que en el procedimiento de retención la Tesorería actúa como mero recaudador, pues la deuda no es con el Fisco, sino más bien, como la norma legal lo indica, es el Fondo Solidario de Crédito Universitario.

Que la recurrente ha tenido la oportunidad de presentar sus descargos y de hacer valer sus medios de defensa ante el Administrador del Fondo, en la forma dispuesta en el reglamento de la ley, específicamente, en su artículo 6° que señala que “los deudores una vez notificados que se llevará a efecto la retención tienen un plazo de 10 días, para solicitar que el Administrador del respectivo Fondo aclare la situación del deudor, en aquellos casos en que éste considere que ha operado un modo de extinguir obligaciones, o el monto que se consigna como adeudado no es correcto y, por ende, que no se concrete la retención.”.

Que la acción constitucional de protección como la que nos ocupa, no es una novedad para Tesorería y las Universidades Chilenas, pues ya se ha planteado y resuelto en otros casos, en los que ex alumnos pretenden, por esta vía, desconocer la modalidad de pago establecida en la Ley N°.19.989.

Que respecto a las retenciones por deudas de Crédito con Aval del Estado, la Ley N° 20.027 y su Reglamento, contenido en el Decreto N° 266 de 2.009 del Ministerio de Educación, regulan un sistema de financiamiento de estudios de educación superior, para alumnos de aquellas instituciones educacionales que cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 3° de la citada ley, que cuenta con la garantía de las instituciones de educación superior y del Estado. Para estos efectos, la Comisión Administradora del Sistema de Créditos para Estudios Superiores, lleva a cabo anualmente un proceso de licitación pública para el servicio de financiamiento y administración de estos créditos a través de instituciones financieras.

Que el objetivo de esta normativa es generar la institucionalidad necesaria para apoyar de manera permanente, y sustentable el acceso al financiamiento de estudiantes, que teniendo las condiciones académicas requeridas, no pueden obtener avales privados para financiar sus estudios.

Que las instituciones educacionales participantes deben garantizar el riesgo académico de sus estudiantes; el sector financiero debe aportar sus recursos; el Estado debe aportar las garantías que reduzcan el riesgo de los créditos y, por último, los estudiantes deben asumir el cumplimiento de las obligaciones financieras contraídas.

Que las devoluciones de pagos provisionales mensuales que arrojaron las declaraciones de impuesto a la renta, presentada por la recurrente, efectivamente, tal como lo indica en el recurso interpuesto no se verificaron, puesto que la Comisión Administradora del Sistema de Créditos para Estudios Superiores solicitó a Tesorería, que en cumplimento a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley N°. 20.027, y su reglamento, contenido en el Decreto N°. 266 de 2.009 del Ministerio de Educación, retuviera de la declaración anual de impuestos a la renta, que correspondiere a los deudores del Crédito con Aval del Estado regulado por ley, entre los cuales se encuentra la recurrente, los montos de dicho crédito que se encontraren impagos, según lo informado por las respectivas instituciones financieras, e imputar dicho monto a pago de la mencionada deuda.

Que de lo expuesto se colige que la Tesorería no ha cometido ilegalidad ni arbitrariedad alguna, por cuanto actuó en virtud de una habilitación legal, contemplada en el precitado artículo.

Que en relación a la eventual infracción del derecho de propiedad del recurrente, cabe indicar que para que exista un derecho de propiedad, la adquisición del objeto sobre en que éste recae debe producirse conforme a la ley, que es la norma jurídica que regula los modos de adquirir, conforme al artículo 19 N°. 24 de la Constitución, por tanto, sólo puede existir una devolución de impuestos cuando se cumplen las condiciones que la misma ley ha señalado para su concreción, entre las cuales, se reitera que no exista una causa legal de retención.

Que la obligación de pago de los Créditos con Aval del Estado por parte de los alumnos, nace en un plazo de 18 meses contados desde que han sido informados como egresados, o al mes subsiguiente desde que son declarados desertores, momento en el cual la institución financiera debe generarles un cuadro de pago, iniciándose el período del servicio normal de financiamiento.

Que si el alumno incurre en mora en el pago de su crédito, las instituciones financieras en su calidad de administradoras de los créditos, deben efectuar las gestiones de cobranza de los mismos, conforme lo disponen las Bases de Licitación correspondiente a la adjudicación del servicio de administración y financiamiento de los créditos, tanto para aquéllos financiados por las instituciones financieras como para los que son vendidos y cedidos al Fisco.

Que las gestiones de cobranza forman parte de los requisitos que éstas deben cumplir para efectos de proceder al cobro de la Garantía Estatal, y de la Garantía por deserción académica, según lo dispuesto en las respectivas Bases de Licitación, excepto para los créditos adquiridos por el Fisco y que corresponden a deudores egresados, caso en el cual la Garantía Estatal se extingue por confusión entre acreedor y garante.

Que cumplidos los requisitos por las instituciones financieras, éstas pueden solicitar a la Comisión Administradora del Sistema de Créditos para Estudios Superiores, que certifique dicha circunstancia y remita un oficio a los garantes para que éstos procedan a pago de las garantías.

Que pagada la garantía por el Fisco, la Comisión Administradora del Sistema de Créditos para Estudios Superiores, remite los respectivos formularios de cobro por concepto de deuda de Crédito con Aval del Estado a Tesorería, deuda que se registra en la cuenta única tributaria de la recurrente como una deuda fiscal.

Que conforme a lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 2° del D.F.L. N° 1 de 1.994 del Ministerio de Hacienda, que contiene el Estatuto Orgánico del Servicio de Tesorerías, le corresponde efectuar el pago de las obligaciones fiscales, y en general, las de las entidades del sector público, que las leyes le encomienden, contando con la facultad de compensar deudas de los contribuyentes con créditos de éstos contra el Fisco, en los términos dispuestos en el artículo 51 de dicho cuerpo normativo.

Que el Fisco adeudaba cantidades de dinero por concepto de excedentes de pagos provisionales mensuales que arrojaron sus declaraciones de impuesto a la renta, año tributable 2.016. Por su parte, la recurrente era deudora del Fisco de igual suma de que da cuenta el respectivo formulario N° 34, por concepto de deuda de Crédito con Aval del Estado.

Que en la especie, concurrieron todos los requisitos para que operara la compensación, esto es, deudas recíprocas en dinero, cuya liquidez emana de su propia naturaleza, y en cuanto al requisito referido a la exigibilidad de ambas deudas, cabe consignar que durante el período en que se hizo exigible el crédito de la recurrente en contra del Fisco, su deuda era plenamente exigibles, el giro en cuestión estaba en Tesorería en condiciones de ser pagada, modalidad de la exigibilidad requerida por el artículo 6° del D.F.L. N°. 1 de 1.994 del Ministerio de Hacienda, y por ende, en relación a la deuda recíproca operó por el solo ministerio de la ley, una compensación aún sin el conocimiento de la deudora.

Termina solicitando no dar lugar al recurso por inadmisible, y en subsidio, rechazarlo por no ser arbitraria o ilegal la actuación recurrida.

CUARTO: Que, el recurso de protección ha sido instituido por el constituyente como una acción destinada a evitar las posibles consecuencias dañosas derivadas de actos u omisiones arbitrarios o ilegales, que produzcan privación, perturbación o aún amenazas en el goce de alguna o algunas de las garantías expresamente señaladas en la Constitución Política de la República, a fin de restablecer el imperio del derecho y otorgar la debida protección a quien pueda resultar afectado.

QUINTO: Que, acorde a lo señalado, corresponde determinar si ha habido una acción u omisión ilegal arbitraria de parte de la recurrida y, establecido aquello, si tal actuación u omisión ha producido en la recurrente una perturbación, privación o aún amenaza, en el legítimo ejercicio de alguna de las garantías constitucionales protegidas por medio del recurso de protección, en el artículo 20 de la Carta Fundamental, particularmente aquellas que el propio recurrente indica como vulnerados en su libelo.

SEXTO: Que, el hecho que la recurrente tilda de ilegal y arbitrario, y que conculca la garantía constitucional que invoca, lo hace consistir en el obrar de la recurrida en orden a retener devolución de excedentes de pagos provisionales mensuales que arrojaron sus declaraciones de impuesto a la renta correspondiente al año tributable 2.016.

SÉPTIMO: Que, de lo que se ha expuesto precedentemente, aparece que la actuación que se reprocha, de manera errada a la recurrida, y que pueden entenderse efectuadas al órgano público Tesorería General de la República, no reviste el carácter de ilegalidad y arbitrariedad que se le atribuye y, por lo mismo, no ha podido vulnerar la garantía constitucional invocada en el recurso.

OCTAVO: Que, haciéndose cargo de la alegación de la recurrida acerca de la legitimación pasiva, corresponde acogerla, por cuanto en la dictación de la resolución de fecha 13 de mayo de 2.016 en contra de la que se recurre, ésta sólo dio cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 1° de la Ley N°. 19.989, su Reglamento contenido en el Decreto Supremo N°. 297 de 2.009 del Ministerio de Educación, artículo 17 de la Ley N°. 20.027, y su Reglamento incluso en el Decreto Supremo N°. 266 de 2.009 del Ministerio de Educación, solicitado por los Administradores de Fondos Solidarios de Crédito Universitario y Comisión Administradora del Sistema de Créditos para Estudios Superiores.

NOVENO: Que, de lo anteriormente expuesto, aparece que la retención mencionada fue decisión de las entidades acreedoras, de modo que, conforme a todo lo que se ha venido reflexionando, es dable concluir que el hecho que sirve de sustento al recurso no ha provenido del obrar de la recurrida, por lo que el intentado en estos antecedentes no podrá ser acogido por carecer el recurrido de legitimación pasiva, ya que no es quien habría cometido los actos arbitrarios o ilegales, y por ese solo hecho, sin entrar a analizar el fondo del arbitrio, debe desestimarse el deducido por doña nombre reservado.

Por las anteriores consideraciones, y visto lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se rechaza con costas, el interpuesto a fojas 2 por doña nombre reservado, representada convencionalmente por don nombre reservado, en contra de la Tesorería General de la República, representada por don nombre reservado.

Redacción del Fiscal Judicial don nombre reservado.

Regístrese y en su oportunidad, archívese.

Rol N°. 1.815-2.016 /Civil.

Se deja constancia que no firma el Abogado Integrante don Iván Obando Camino, no obstante haber concurrido a la vista y acuerdo, por encontrarse ausente.