Protección contra Instituto de Desarrollo Agropecuario

Talca, diez de abril de dos mil veintitrés.

VISTO Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, comparece doña nombre reservado, Ingeniera Agrónoma, ex funcionaria del Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuaria (Indap) de Talca, domiciliada en domicilio reservado, quien deduci recurso de protección en contra del Instituto de Desarrollo Agropecuario (Indap), representado por don nombre reservado, Rut RUT reservado, domiciliado en domicilio reservado, nombre reservado y la Contraloría General de la República, que a través de la Contraloría Regional Metropolitana de nombre reservado, representada por don nombre reservado, Rut RUT reservado, ambos con domicilio en nombre reservado, por el acto ilegal y arbitrario consistente en la privación de su legítimo derecho de acceder a una bonificación adicional de incentivo al retiro para los funcionarias y funcionarios de los servicios públicos que la Ley Nº 20.948, bajo los requisitos que señala, les concede, entre otros, al personal comprendido en la definición de exiliado, rebajando las exigencias de años de servicio a 15 años. En efecto, el inciso 2º del artículo 3 de la Ley 20.948, dispone que: “Tratándose del personal comprendido en la definición de exiliado contenida en la letra a) del artículo 2 de la ley Nº 18.994, que haya sido registrado como tal por la Oficina Nacional de Retorno, la exigencia de años de servicio establecida en el inciso primero del artículo 1 se rebajará a quince años, continuos o discontinuos”.

Señala que la interpretación errada del contenido y alcance de la norma transcrita precedentemente, en especial de la oración de “que haya sido registrado como tal por la Oficina Nacional de Retorno”, es decir, registrado en cuanto exiliado(a), será la causa mediata del incumplimiento de pago de la bonificación adicional por parte del Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), institución en la que me desempeñé en la Unidad de Desarrollo y Gestión, de la Dirección Regional de Talca, de la Región del Maule, durante 17 años y 11 meses. Después de su renuncia voluntaria a contar del 1º de junio de 2021, para acogerse, de manera expresa, a los beneficios de la leyes Nº 19.882 y 20.948, el Director Nacional de INDAP, don Carlos Redondo Lavanderos, ofició al Ministro del Interior, primeramente, y luego a la Subsecretaria de Derechos Humanos, para tratar de obtener una solución a la injusticia que se generaba al no acceder directamente al pago de la bonificación adicional de la Ley 20.948. Al no obtener la respuesta esperada, recurrió a la Contraloría General de la República, la que a través de la Contraloría Regional Metropolitana de nombre reservado, respondió endilgando la responsabilidad a la trabajadora recurrente de la negación y privación de un legítimo derecho, aduciendo que “atendido a que la señora nombre reservado no acreditó encontrarse registrada como retornada, en la entonces Oficina Nacional Retorno, no le asiste el derecho a percibir la bonificación adicional que concede el artículo 1 º de la ley Nº 20.948, al no verificarse los requisitos establecidos para ello”, constituyendo la interpretación del órgano Contralor no sólo una injusticia atroz, sino también una privación ilegal y arbitraria de un derecho que la ley concedió a los funcionarios públicos a objeto de incentivar el retiro como es la referida bonificación adicional, vulnerándose gravemente el legítimo ejercicio protegido constitucionalmente como es el derecho a la igualdad, a la prohibición de cualquiera discriminación y del derecho de propiedad sobre bienes incorporales establecidos en los numerales 2° y 24° del artículo 19 de la Constitución Política de la República, según se expondrá. El Dictamen de la Contraloría Regional Metropolitana de nombre reservado, Nº E281821/2022, de fecha 28 de noviembre de 2022, dirigido al Señor Director Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario, me fue notificada por Carta Certificada por don nombre reservado, Director Regional (S), de la Dirección Regional Talca, de esta institución pública, vía Correos de Chile, Guía Electrónica de 05/12/2022, documentos que acompaña.

Relata que para acceder a los beneficios de la Ley 19.882 y a la bonificación adicional del inciso segundo del artículo 3º de la Ley 20.948, al igual que todos los demás funcionarios públicos, titulares de estos derechos laborales y sociales, tuvo que renunciar, formal y voluntariamente, al Instituto de Desarrollo Agropecuario, (INDAP) a contar del 1º de junio de 2021, como consta en la carta dirigida al Director Nacional de la época, don Carlos Recondo Lavanderos, quien aceptó su renuncia voluntaria según Resolución Exenta RA Nº166/786/2021, RM Región Metropolitana, de 30 de junio de 2021. Ambos documentos se acompañan en un Otrosí, más la Resolución Exenta Nº 0070-205667/2021de 08/06/2022, suscrita por el Director Nacional Carlos Eduardo Redondo Lavanderos, que considera acreditado el cumplimiento de los requisitos para acceder a los beneficios establecidos en el Título II de la Ley 19.882. Sin embargo, a pesar de la voluntad aparente de pagar la bonificación adicional de retiro que establece la Ley 20.948, INDAP se ha entrampado en el deber de pago de esa bonificación condicionándolo a la obtención de un documento que acredite mi calidad de retornada y que emane de la Oficina Nacional de Retorno “o a quien se delegue”. Las calidades de exiliada y retornada de esta recurrente son material y jurídicamente irredargüibles, así lo acreditan, entre otros, certificaciones de la Fundación de la Vicaría de la Solidaridad y de la Fundación de Ayuda Social de las Iglesias Cristianas (FASIC) e, incluso, su propio Pasaporte otorgado el año 1976, que conserva, documentos que acompaña. Pero, se ha actuado como si esas realidades y calidades, profundamente dolorosas para un ser humano por las historias que llevan aparejadas, no existiesen si no se presenta un documento de la Oficina Nacional de Retorno que así lo diga.

Agrega que el Director Nacional de INDAP ha requerido, a raíz de su renuncia voluntaria a contar del 1º de junio del año 2021, la colaboración del Ministro del Interior y, luego, a la Subsecretaria de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia para resolver este incordio. El asunto o materia que definen los Oficios es una invocación, sino una súplica del Director Nacional de INDAP a las altas autoridades del Ejecutivo que creía que estaban dotada de atribuciones para resolver un simple “problema”: “SOLICITA CERTIFICADO DE LA OFICINA NACIONAL DE RETORNO O A QUIEN SE DELEGUE”, o, “SOLICITA CERTITIFCADO DE RETORNADO PARA FUNCIONARIA DE INDAP”.

(a.1) Oficio Nº 0070-200447/2021, de 07 de mayo de 2021, dirigido por nombre reservado al Ministro del Interior don nombre reservado, bajo la Materia: “SOLICITA CERTIFICADO DE LA OFICINA NACIONAL DE RETORNO O A QUIEN SE DELEGUE”, en el que se expresa literalmente: “Junto con saludar, me permito solicitar a usted a través de la oficina de Exonerados Políticos, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, o a quien usted delegue, la revisión del caso de doña nombre reservado, Rut RUT reservado, funcionaria de INDAP, quien nos indica que posee la calidad de retornada puesto que, de acuerdo a la ley 18.994 Artículo 2 letra a) señala que “Para los efectos de esta ley, se consideran exiliados las personas …y también, los miembros del grupo familiar de todos ellos, que tengan o hayan tenido residencia en el extranjero por tres años o más”, condición que la funcionaria cumple, dado que en su oportunidad, tuvo que salir del país por reunificación familiar, de acuerdo a los antecedentes presentados y que se acompañan el presente Oficio.

Cabe indicar que la funcionaria está postulando a las leyes de incentivo al retiro, específicamente a la ley 20.948 de bonificación adicional, la que en su artículo 3º inciso segundo dispone que: ”Tratándose del personal comprendido en la definición de exiliado contenida en la letra a) del artículo 2 de la ley Nº 18.994, que haya sido registrado como tal por la Oficina Nacional de Retorno, la exigencia de años de servicio establecida en el inciso primero del artículo 1 se rebajará a quince años, continuos o discontinuos”, por lo que no podemos proceder como institución con este reconocimiento, si no contamos con el respectivo respaldo de la Oficina de Exonerados Políticos.

Por lo anteriormente expuesto, es que solicitamos el análisis de su caso, y de cumplir las condiciones la emisión del certificado de retornada, para que de esta forma pueda facilitar su postulación a las leyes de incentivo al retiro”.

(a.2) Por Oficio ORD.Nº17.949/2021, de fecha de 1 de septiembre de 2021, doña nombre reservado, Jefa de la Oficina de Exonerados Políticos, le contesta al Sr nombre reservado, Director Nacional de INDAP: “Junto con saludarle y en relación a la consulta dirigida Al Ministerio del Interior y Seguridad pública don nombre reservado, donde solicita a través de la Oficina de Exonerados Políticos la revisión del caso de doña nombre reservado RUT RUT reservado, quien les indica que posee la calidad de retornada, al respecto le informo lo siguiente:

Revisados nuestros registros, podemos confirmar que la Señora nombre reservado, no figura en el sistema de registro de personas que han solicitado adquirir la calidad de exonerado político y optar a algún beneficio previsional derivado de tal calidad, por lo descrito en su solicitud le informo que el asunto que nos consulta no es materia de nuestra competencia, por lo que le sugerimos que dirija su solicitud o consulta directamente a la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia”.

(b.1) Por Oficio Nº 0070-202887/2021, de 10/09/2021, el Director Nacional de INDAP se dirigió a la Subsecretaria de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia, señora Lorena Recabarren Silva, en términos muy similares a lo ya transcrito en relación con el Oficio al Ministro del Interior. La MAT es: “SOLICITA CERTIFICADO DE RETORNADO PARA FUNCIONARIA DE INDAP” y dice: “Junto con saludar, nos dirigimos a usted para manifestar que en nuestra institución la funcionaria doña nombre reservado, Rut RUT reservado, solicita que se le reconozca la calidad de retornada puesto que, de acuerdo a la ley 18.994 Artículo 2 letra a) señala que “Para los efectos de esta ley, se consideran exiliados las personas …y también, los miembros del grupo familiar de todos ellos, que tengan o hayan tenido residencia en el extranjero por tres años o más”, condición que la funcionaria cumple, puesto que de acuerdo al extracto de la ley expuesta se considera “exiliada” dado que en su oportunidad tuvo que salir del país por reunificación familiar, de acuerdo a los antecedentes presentados y que se acompañan el presente Oficio.

Cabe indicar que la funcionaria está postulando a las leyes de incentivo al retiro, específicamente a la ley 20.948 de bonificación adicional, la que en su artículo 3º inciso segundo dispone que: ”Tratándose del personal comprendido en la definición de exiliado contenida en la letra a) del artículo 2 de la ley Nº 18.994, que haya sido registrado como tal por la Oficina Nacional de Retorno, la exigencia de años de servicio establecida en el inciso primero del artículo 1 se rebajará a quince años, continuos o discontinuos”, por lo que no podemos proceder como institución con este reconocimiento, el cual fue solicitado inicialmente a la Oficina de Exonerados Políticos, quienes respondieron a través del Oficio Ord. Nº 17.949/2021 de la Jefa de la Oficina de Exonerados Políticos, del Ministerio del Interior, quien nos indica que realicemos esta solicitud directamente a ustedes.

Por lo anteriormente expuesto, es que le solicitamos el análisis del caso planteado y de cumplir las condiciones puedan emitir un certificado de retornada, para que de esta forma pueda facilitar su postulación a las leyes de incentivo al retiro”.

(b.2) Por Oficio ORD.: Nº 742, de 16 de septiembre de 2021, la Subsecretaria de Derechos Humanos le responde al Director Nacional de INDAP, luego de describir las funciones del Ministerio de Justicia y de la Subsecretaria de Derechos Humanos, le señala:

“En consecuencia, y según el principio de legalidad consagrado en el artículo 7º inciso segundo de la Constitución Política de la República, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y la Subsecretaría de Derechos Humanos, solo pueden ejercer aquellas facultades que se encuentran dentro del marco de sus competencias.

Es así que, teniendo en consideración que “la Oficina Nacional del Retorno”, creada mediante la Ley Nº 18.884 y modificada por la Ley N1 19.248, establece en su artículo 11 lo siguiente: “La Oficina Nacional de Retorno funcionará hasta el 20 de septiembre de 1994. A partir de esa fecha se extinguirá por el solo ministerio de la ley”; en la actualidad, no existe una instancia a la cual pueda solicitar la emisión de un certificado que reconozca la calidad de retornado o retornada, y tampoco puede el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, a través de la Subsecretaría de Derechos Humanos, emitirlo, porque de hacerlo, no solo estaría contraviniendo la ley, sino también la Constitución, al arrogarse competencia que no son propias”.

(c.1) Del Dictamen de la Contraloría Regional Metropolitana de nombre reservado a Oficio del Director Nacional (S) de INDAP, de fecha 28 de noviembre de 2022, notificado a esta parte recurrente por Carta Express por Correos de Chile. Dado, en suma, la imposibilidad absoluta de obtener la certificación que se pretendía por Indap, como categóricamente lo afirma el Oficio de respuesta de la Subsecretaria Lorena Recabarren “en la actualidad, no existe una instancia a la cual pueda solicitar la emisión de un certificado que reconozca la calidad de retornado o retornada, se dirigió un oficio a la Contraloría General de la República, que esta parte recurrente no conoce. El órgano contralor, a través de la Contraloría Regional Metropolitana de nombre reservado, en Dictamen E281821/2022, fechado el 28 de noviembre de 2022, concluye que:

Luego, de acuerdo con los antecedentes tenidos a la vista, aparece que, mediante los certificados de 14 de marzo de 2019, emitido por la Fundación de Ayuda Social de las Iglesias Cristianas (FASIC) y de 3 de diciembre de esa misma anualidad, emitido por la Fundación Documentación y Archivo de la Vicaría de la solidaridad del Arzobispado de nombre reservado, se señaló su calidad de retornada desde la ex República Democrática Alemana, luego de su salida del país ocurrida el 1 de diciembre de 1976 y su posterior ingreso a contar del 15 de diciembre de 1983.

En consecuencia, atendido a que la señora nombre reservado no acreditó encontrarse como retornada, en la entonces Oficina Nacional de Retorno, no le asiste el derecho a percibir la bonificación adicional que concede el artículo 1º de la Ley 20.948, al no verificarse los requisitos establecidos para ello”.

Considera que dada esta flagrante denegación de derecho y abuso de poder, pues no hay duda alguna que el Contralor Regional, René Morales Rojas, reconoce expresamente la calidad de exiliada y retornada de esta recurrente, me endosa la responsabilidad por no obtener lo imposible, lo absolutamente imposible de obtener como es la obtención de una certificación de la Oficina Nacional de Retorno, que dejó de existir el 20 de septiembre de 1994. Pero, lo insólito no termina aquí. El párrafo final del Dictamen de la Contraloría Regional agrava el agravio: “No obstante lo señalado, resulta necesario hacer presente que, según consta en los registros contenidos en el Sistema de Información y Control del Personal de la Administración del Estado –SIAPER- que mantiene esta Entidad Fiscalizadora, la señora nombre reservado, reuniría 1 año y 5 meses de servicios prestados en calidad de honorarios, los cuales, en su conjunto, tampoco resultan suficientes para ser calculados dentro del cómputo de años de servicios que establece el artículo 1º de la ley Nº 20.948”.

Indica que si hubiese habido siquiera una duda sobre la titularidad del derecho que la ley le reconocía, en cuanto funcionaria pública que reunía la calidad de exiliada y de retornada al país y, ello en plena dictadura, si le asistía el derecho a acogerme a este beneficio hasta el año 2024, por qué iba a renunciar voluntariamente para acogerme a estos beneficios si para cumplir 20 años sólo le habrían faltado 1 año y 8 meses. Constituye un sarcasmo que junto con negarle un legítimo derecho se le ofenda en términos tales de que si hubiese esperado un poco tiempo más habría obtenido de todas las manera la bonificación adicional. Luego reproduce en su integridad el referido Dictamen de la Contraloría Regional Metropolitana, transcribiéndolo.

Expone las fuentes directas e inmediatas del derecho a una bonificación adicional, las normas relativas al exilio, señalando que se encuentra la Ley 20.948, de 3 de septiembre de 2016, otorga una bonificación adicional y otros beneficios de incentivo al retiro para los funcionarios y funcionarias de los servicios públicos y modifica el Título II, sobre Bonificación por Retiro, de la Ley Nº 19.882, de 23 de junio de 2003, que estableció una nueva política de personal para los funcionarios públicos. Tanto la bonificación adicional como aquellas que regula la ley 19.882, que favorece a los funcionarios de carrera y a contrata que hicieren dejación voluntaria de sus cargos y que cumplan con los demás requisitos establecidos en la ley.

(1) De los requisitos generales para el derecho a la bonificación adicional. Señala que la Ley 20.948, en su artículo 1º, establece que “para tener derecho a la bonificación adicional, los funcionarios deberán haber cumplido o cumplir 60 años de edad, si son mujeres, o 65 años de edad si son hombres, entre el 1 de julio de 2014 y el 31 de diciembre de 2024”, y “los funcionarios deberán renunciar voluntariamente a todos los cargos y al total de horas que sirvan dentro de los plazos que señalen esta ley y su reglamento”.

Hace presente que en relación a la edad del funcionario(a) y a la antigüedad en el servicio, el acceso a esta bonificación opera desde la publicación de la ley hasta el 31 de diciembre de 2024. Así lo dispone el artículo 5: “Podrán acceder a la bonificación adicional durante los años 2016, 2017 y 2018 hasta un máximo de 3.000, 2.800 y 3.300 beneficiarios, respectivamente, conforme los procedimientos que se disponen en los artículos transitorios. A contar del año 2019 y hasta el 31 de diciembre de 2024, dicha bonificación se otorgará sin tope de cupos anuales”.

(2) En cuanto al monto de la bonificación adicional, ella se encuentra determinada en el artículo 5 de la Ley 20.948, en montos variables, que fluctúan entre un total de 233 a 622 unidades tributarias mensuales, dependiendo de la Planta en que el funcionario(a) prestaba servicios como a la antigüedad en éste.

(3) De la institución obligada al pago. De acuerdo al Artículo 6, la bonificación adicional es de cargo fiscal y se paga por la institución empleadora, al mes siguiente de la fecha de cese de funciones o término del contrato de trabajo, según corresponda. La bonificación adicional no será imponible ni constituirá renta para ningún efecto legal y, en consecuencia, no estará afecta a descuento alguno. La institución obligada al pago, en el presente caso, es el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP)

(4) De las personas que tienen la calidad de exiliada y retornada según la ley, y en consecuencia del personal con derecho a la bonificación adicional, explica que quizás la ley 20.948 es la primera que define un beneficio de carácter laboral o post laboral respecto de aquellos funcionarios que hayan tenido la calidad de exiliado. Para esos efectos y en el presente caso, reviste especial importancia el inciso 2º del artículo 3 de la Ley 20.948, que dispone que: “Tratándose del personal comprendido en la definición de exiliado contenida en la letra a) del artículo 2 de la ley Nº 18.994, que haya sido registrado como tal por la Oficina Nacional de Retorno, la exigencia de años de servicio establecida en el inciso primero del artículo 1 se rebajará a quince años, continuos o discontinuos”.

Expone que para determinar la calidad de exiliado hay una remisión a la ley Nº 18.994, de 20 de agosto de 1990, esto es, una ley que se dicta al inicio del proceso de transición a la democracia, presidido por don nombre reservado, para enfrentar una situación política y socialmente relevante como aquellas de los chilenos(as) que se vieron obligados a abandonar su patria durante el período dictatorial. El referido literal a) del artículo 2 de la Ley 18.994, dispuso que: “La Oficina Nacional de Retorno tendrá los siguientes objetivos y atribuciones: “a) Estudiar, proponer e impulsar la aplicación de planes, programas y proyectos dirigidos a facilitar la reinserción social de los exiliados que tengan o hayan tenido la nacionalidad chilena, así como de los hijos nacidos en el extranjero de padre o madre exiliados que sean o hayan sido chilenos, que retornen o hayan retornado al territorio nacional. Para los efectos de esta ley, se consideran exiliados las personas condenadas a penas privativas de libertad que obtuvieron la conmutación de esas sanciones por la de extrañamiento, en virtud de lo dispuesto en el decreto supremo N° 504, de 1975, del Ministerio de Justicia; las expulsadas u obligadas a abandonar el territorio nacional por resolución administrativa; las que, luego de viajar normalmente al extranjero, fueron objeto de prohibición de reingresar a Chile; aquellas que buscaron refugio en alguna sede diplomática, siendo posteriormente transferidas al extranjero; quienes, en el extranjero, se acogieron a la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, de Naciones Unidas, u obtuvieron, en los países de acogida, refugio de carácter humanitario; las personas que se vieron forzadas a abandonar el país debido a la pérdida de su trabajo por motivos políticos y luego sufrieron la prohibición de ingresar al país, circunstancias debidamente acreditadas en la Oficina, y también, los miembros del grupo familiar de todos ellos, que tengan o hayan tenido residencia en el extranjero por tres años o más”.

Entiende que se plantean múltiples hipótesis respecto de aquellos que se vieron obligados a abandonar su patria:

(1) aquellos a que se les conmutó la pena de presidio por extrañamiento, según Decreto Supremo 504, de 1975;

(2) las expulsadas u obligadas a abandonar el territorio nacional por resolución administrativa;

(3) las que luego de viajar normalmente al extranjero, se les prohibió el reingreso al país;

(4) aquellos que buscaron refugio en alguna sede diplomática;

(5) quienes en el extranjero se acogieron a la Convención sobre Refugiados de NU y quienes en los países de acogida obtuvieron refugios de carácter humanitario;

(6) las personas que se vieron forzadas a abandonar el país debido a la pérdida de su trabajo por motivos políticos y luego sufrieron la prohibición de ingresar al país, circunstancias debidamente acreditadas en la Oficina; y, (7) una causal común a las 6 hipótesis precedentes, conocida genéricamente como de reunificación familiar: los miembros del grupo familiar de todos ellos, que tengan o hayan tenido residencia en el extranjero por tres años o más.

Indica que la lectura mínimamente atenta de estas hipótesis permite concluir que la única de ella que exigía que sea acreditada, en la Oficina, es aquella de los que se vieron forzado salir del país por pérdida de su trabajo por motivos políticos. Ahí hay un pequeño o gran matiz en relación a las hipótesis de migración forzada. En Chile no hubo exilio económico, no fueron éstas consideradas para efecto de una protección social o pública. Igualmente importante en relación a la citada norma legal (ley 18.944) que creó la Oficina Nacional de Retorno es que no distingue entre los chilenos retornados. En efecto, en relación a las atribuciones de esta Oficina Nacional de “estudiar, proponer e impulsar la aplicación de planes, programas y proyectos dirigidos a facilitar la reinserción social de los exiliados que tengan o hayan tenido la nacionalidad chilena[…] que retornen o hayan retornado al territorio nacional. Hay centenares, sino miles, de chilenos que retornaron aún bajo la dictadura. No se debe ni se puede olvidar que después de la Protesta Nacional de 11 de mayo de 1983, el régimen se vio obligado a dictar decretos autorizando el retorno de chilenos dictado por el Ministerio del Interior: “Deja sin efecto decretos que indica en parte que señala y autoriza el reingreso al país de personas que menciona”.

Añade que hay muchos retornados que por el tiempo de sus reingresos a la patria no tuvieron relación alguna con la Oficina Nacional de Retorno, creada el 20 de agosto de 1990 y disuelta por el solo ministerio de la ley en septiembre de 1994. Ella nunca tuvo funciones de acreditar determinadas calidades, sólo respecto de los chilenos que se vieron forzados de salir del país por haber perdido su derecho al trabajo por razones políticas se le instruyó acreditar este hecho, que son muy diferentes a las demás hipótesis sobre el status de exiliados. El desconocimiento de estos dos elementos, uno, que la acreditación del hecho de ser exiliado por persecución político respecto del derecho al trabajo y, dos, tienen la calidad de retornados aquellos exiliados que reingresaron al país en cualquier tiempo y no sólo aquellos que requirieron de los servicios de la Oficina Nacional de Retorno, han sido factores fundamentales e incidentes en la errada pretensión de la dirección nacional de INDAP en “SOLICITAR CERTIFICADO DE LA OFICINA NACIONAL DEL RETORNO O A QUIEN SE DELEGUE”.

Considera aberrante la pretensión de la Contraloría Regional Metropolitana en cuanto que sea un deber de la funcionaria pública, de la trabajadora aportar el registro de la Oficina Nacional de Retorno, la que no existe desde hace más de 18 años. En cuanto a su calidad de exiliada y retornada, relata que fue obligada por las circunstancias: Su padre, don nombre reservado, RUT RUT reservado, fue detenido junto a su hermano mayor, nombre reservado, de 22 años de edad, fueron detenidos y trasladados al Cuartel de la Policía de Investigaciones de la ciudad de Cauquenes. Encontrándose en ese lugar de detención, el 4 de octubre de 1973, su hermano Pablo, junto con otros tres jóvenes, fueron sacados por militares y llevados a un predio cercano a la ciudad de Cauquenes y fueron brutalmente ejecutados. Este trágico, doloroso e inolvidable hecho es el episodio inicial de la llamada Caravana de la Muerte, dirigida por el general nombre reservado Stark. A su padre, cargando con ese dolor indescriptible como es la muerte de un hijo, y de su hijo mayor y único varón, lo mantuvieron privados de libertad hasta 1º de diciembre de 1976. Con la colaboración de la Fundación de Ayuda Social de las Iglesias Cristianas (FASIC) y del Comité de Intergubernamental de las Migraciones –CIME-, se obtuvo la conmutación de la pena de presidio por la de extrañamiento, en virtud de lo dispuesto en el Decreto Supremo Nº 504 del Ministerio de Justicia.

Acota que ella era parte del grupo familiar que salió junto con su padre al exilio ese día 1º de diciembre de 1976, en dirección a la ex República Democrática de Alemania. Estudié Agronomía en Bulgaria, regresó luego a Alemania y, en definitiva, regresó, a Chile, 15 de diciembre de 1983, ingresando al país por el Aeropuerto de Pudahuel. Los restos de su hermano Pablo, estaban aquí, en Chile y en su tierra natal y consideraba necesario realizar una querella criminal por el asesinato de su hermano, situación que formalizó el año 1986. En su calidad de retornada recibió una beca Reinserción Laboral, por un año, que otorgaba el FASIC. Trabajé en el GEA, Grupo de Estudios Agro-Regionales, de la Academia de Humanismo Cristiano, creada por el Cardenal Raúl Silva Henríquez.

(6) Y, si siendo exiliada y retornada según la fuerza de la realidad y de la propia Ley Nº 18.994, ¿por qué, entonces, se le priva del legítimo derecho a la bonificación adicional?. Y, la respuesta es porque no habría acreditado de “que haya sido registrado como tal por la Oficina Nacional de Retorno”.

Considera que, frente a una deficiente redacción de la ley, el intérprete de INDAP y aquel del órgano Contralor, René Morales Rojas, han optado por la interpretación de que no produce efecto alguno, negando en los hechos el derecho del trabajador, transformando la ley sobre bonificación adicional, para esta funcionaria recurrente, en letra muerta, sin efecto alguno. Ello ha sido posible porque los intérpretes de la norma han carecido de todo rigor hermenéutico, de método de interpretación de texto, tanto de norma legal como de norma constitucional. Desde luego todo intérprete que se separa de la verdad llegará a conclusiones erradas. Indap y el Contralor Regional conocen los documentos emanados de la Fundación de la Vicaría de la Solidaridad y del Fasic y han tenido a la vista fotocopia fidedigna de su Pasaporte, documento que registra los timbres de partida al exilio (1 de diciembre de 1976) y de regreso del exilio (15 de diciembre de 1983). Inocentemente, tomó pasaje de regreso a Chile y aterricé en el Aeropuerto de Pudahuel y la Policía de Investigaciones de Chile estampó el timbre de ingreso. Sin embargo, en relación a su persona, en la investigación de los hechos sobre su retorno encontró dos antecedentes que le eran desconocidos y que le resultan algo insólito:

(i) El primero de ellos es del Centro de Documentación de la Vicaría de la solidaridad, Documento Nº 1.085, de 12/8/85, que contiene el Oficio ORD.NRO.:A-390, cuyo Objeto es: “Fija Normas para Interposición, Tramitación, y Fallo Contemplado en el Inciso Final de la Disposición 24 Transitoria se la Constitución Política, respecto de las Medidas adoptadas en conformidad a la Letra C) de la citada disposición constitucional”, de 03 de julio de 1985, con Instrucciones del Ministro del Interior, Ricardo García Rodríguez al Director General de Policía de Investigaciones de Chile, Fernando Paredes Pizarro, que contiene un extenso listado de las personas que no pueden regresar al país sin previa autorización del régimen y en la página 51 de ese documento aparecen los nombre de su padre de “nombre reservado” y el suyo, “nombre reservado”. ¡¡Y, esta recurrente estaba en Chile desde el 15 de diciembre de 1983!!.

(ii) El segundo documento procede del Archivo Secreto de Colonia Dignidad, donde, sin saberlo, aparece en una Ficha su nombre, con la siguiente leyenda: “nombre reservado

No puede ingresar a Chile (El Mercurio 11-9-84)

Autorizado el reingreso al país de nombre reservado”. (LUN 18-9-85)

Expone que La dictadura, estando ya viviendo en Chile, le negaba el reingreso, y sin haberlo solicitado, un año y 9 meses después del reingreso, autorizaba su reingreso. El Surrealismo como método de negación de la realidad y del derecho, donde está todo fuera del control racional.

Expresa como garantías y derechos constitucionales afectados por la acción impugnada, tutelados por el recurso de protección, el Dictamen del Contralor Regional Metropolitano de Santiago, René Morales Rojas, fechado el 28 de noviembre de 2022, requerido por el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), reúne las características de ser arbitrario e ilegal en términos tales de “eximir” a la institución pública obligada al pago de la bonificación adicional de la Ley 20.948, trasladando a la trabajadora recurrente la carga de aportar una prueba documental imposible de obtener atendida la disolución, por el solo ministerio de la ley, de la Oficina Nacional del Retorno, el 20 de septiembre de 1994, y ello a pesar de tratarse de hechos reales, indesmentibles y cuya autenticidad constan absolutamente, por ser público y notorios, como es el tener, por parte de la recurrente, la calidad de exiliada y retornada y en mérito de ello ser titular del derecho que el artículo 3º inciso 2º de la ley 20.948 les concede, en relación a la bonificación adicional de incentivo al retiro, con los efectos de privar los derechos y garantías constitucionales que se expondrán; actuaciones arbitrarias e ilegales.

Relata que si bien hay diferencias no menores en el actuar de los recurridos, en donde, respecto del INDAP, se percibe una voluntad o disposición de tratar de cumplir, aunque en forma estéril, con el mandato legal relativo a la bonificación adicional de la ley 20.948; el Contralor Regional, en cambio, negando verdades evidentes, se asila en la turbiedad formal de una norma que no analiza ni comprende para liberar del deber de pago al INDAP mientras la trabajadora recurrente no aporte una prueba documental imposible de obtener por las razones ya dicha. Pero, además, es ilegal, porque el análisis de la remisión que hace la ley 20.948 a la Ley 18.994 sobre las hipótesis legales relativa a los exiliados es falsa la pretensión de que sólo tienen esta calidad sólo aquellos que la Oficina Nacional del Retorno haya reconocido como tal. Falso, no es así, sólo se refiere a las personas que se vieron forzadas a abandonar el país debido a la pérdida de trabajo por motivos políticos, circunstancias que debían acreditarse en o por la referida Oficina. La Ley 18.994 no le otorgó atribuciones para definir calidades jurídicas de esta naturaleza a esa Oficina. Al disolverse la Oficina Nacional de Retorno por el solo ministerio de la ley el 20 de septiembre de 1994, no se previó su continuidad legal por otra entidad ni se sabe ni se conoce dónde se encuentra la documentación acumulada en cuanto entidad pública.

Estima que la recta interpretación de normas legales debe reconocer el principio de la supremacía constitucional, por una parte. Y, por otra, entre éstas prevalecen aquellas que se refieren a los derechos humanos pues no debe ni puede ser vana la afirmación de que “el ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana” (art. 5º, inciso 2º). Ningún órgano del Estado, incluido la Contraloría General, el Consejo de Defensa del Estado, el Ministerio Público, los Tribunales, por señalar algunos, están exentos del deber de respetar y promover los derechos humanos garantizados por la Constitución así como los tratados internacional ratificados por Chile y que se encuentren vigentes. La dignidad en el ejercicio del cargo se expresa en las reflexiones que inspiran las decisiones que deben adoptar en el ejercicio de sus funciones. Si se sabe, si se siente y/o presiente que se están transgrediendo derechos y la dignidad de una persona debe ser motivo suficiente para analizar si está cumpliendo con el deber constitucional de respetar y promover los derechos humanos. En el presente caso, todos han actuado a sabiendas que la recurrente, nombre reservado, ha sido víctima, en su calidad de familiar directo, de las más brutales y despiadadas violaciones a los derechos humanos. La negación de este derecho a la bonificación adicional de carácter laboral y post laboral no puede ser una vulneración más, en circunstancias que todo saben que ha sido exiliada y (valerosamente) retornada. Las actuaciones y Resolución impugnada afecta a garantías y derechos constitucionales consagrados en el artículo 19 de la Constitución, especialmente protegidos por el recurso de protección, los que expone:

A.- En primer término, se afecta de igualdad ante la ley, consagrado como garantía constitucional en el artículo 19 Nº 2: "La igualdad ante la ley. En Chile no hay persona ni grupo privilegiados. En Chile no hay esclavo y el que pisa su territorio queda libre. Hombres y mujeres son iguales ante la ley". “Ni la ley ni autoridad alguna podrá establecer diferencias arbitrarias”; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Política de Naciones Unidas, Artículo 3º: “Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de todos los derechos civiles y políticos enunciados en el presente Pacto”. La Convención Americana sobre Derechos Humanos, Artículo 24. Igualdad ante la ley. “Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección”.

Señala que el profesor de Derecho Constitucional, nombre reservado, sostiene que la “igualdad ante la ley es el sometimiento de toda las personas a un mismo estatuto jurídico fundamental para el ejercicio de sus derechos y para el cumplimiento de sus deberes”, agregando que “el elemento de la esencia de esta garantía es la inadmisibilidad de discriminaciones arbitrarias”, entendiendo por tal “toda diferenciación o distinción, realizada por el legislador o por cualquiera autoridad pública, que aparezca como contraria a la ética elemental o a un proceso normal de análisis intelectual; en otros términos, que no tenga justificación racional o razonable”. (Los Derechos Constitucionales, Tomo II, pág.125, Ed. Jurídica, 2ª edición).

B.- En segundo término, se ha violado el derecho de propiedad, consagrado en el Artículo 19 Nº 24 de la Constitución Política, que asegura a toda persona: “El derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales e incorporales”. La jurisprudencia judicial ha reconocido que los derechos de que goza un trabajador, constituyen una especie de propiedad sobre un bien incorporal, derecho que se encuentra reconocido y garantizado por el artículo 19 Nº 24 de la Constitución, de manera que sólo pueden ser privado de su goce en la forma que la ley establece. Recuerda los principios interpretativos que resultan relevante para el caso expuesto en el presente recurso como es el que dice relación a la Jurisprudencia de la Corte Suprema, nombre reservado: “Otras tantas veces la judicatura ha entendido que el juez, para determinar el sentido de la ley, debe privilegiar una interpretación de la ley en la cual la norma produce un efecto: “La ley debe ser interpretada en el sentido de su función, esto es, de acuerdo con el fin que le incumbe realizar. Es por esto que debe desecharse toda interpretación que haga irrealizable el derecho”.

Pide, se declare que las actuaciones de los recurridos, y en especial el Dictamen de la Contraloría Regional Nº E281821/2022, de 28 de noviembre de 2022, requerido por INDAP, que dictaminó que “EX FUNCIONARIA DEL INSTITUTO DE DESARROLLO AGROPECUARIO QUE INDICA NO TIENE DERECHO A ACCEDER A LA BONIFICACIÓN ADICIONAL QUE CONCEDE LA LEY Nº 20.948, POR NO HABERSE VERIFICADO LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS PARA ELLO”, privando así a la recurrente, en forma arbitraria e ilegal, del legítimo goce del derecho a una bonificación adicional de incentivo al retiro que concede a los funcionarios públicos el artículo 1º y 3º inciso 2º de la Ley 20.948, vulneran los derechos y garantías establecidos en el artículo 19, número 2º y 24º de la Constitución Política del Estado, y, en definitiva, se adopten de inmediato las providencias necesarias para restablecer el imperio del derecho en términos de que reconociéndose plenamente la calidad de exiliada y retornada de la recurrente se ordene adoptar todas las medidas que permitan el efectivo goce de la bonificación adicional contemplado en la citada ley Nº 20.949, con costas.

SEGUNDO: Que, a folio 13, evacúa el informe por la recurrida, don René Morales Rojas, Contralor Regional, indicando lo siguiente:

Alega falta de legitimación pasiva e imposibilidad de que el oficio recurrido genere afectación a la actora. La recurrente solicita expresamente que esa Iltma. Corte de Apelaciones de Talca adopte de inmediato “las providencias que juzgue necesarias para reestablecer el imperio del derecho en términos de que reconociéndose plenamente la calidad de exiliada y retornada de la recurrente se ordene adoptar todas las medidas que permitan el efectivo goce de la bonificación adicional…”. Así las cosas, si bien la acción de autos se dirige expresamente contra el oficio N° E281821, de 2022, de la Contraloría Regional Metropolitana de nombre reservado, de lo requerido se advierte que lo pretendido es, finalmente, que a la recurrente se le reconozca la calidad de “exiliada y retornada” y que se le pague la bonificación adicional reclamada de la ley N° 20.948.

Manifiesta, en dicho contexto, que esa Contraloría Regional Metropolitana de nombre reservado, ante la solicitud de pronunciamiento del INDAP, se limitó a analizar y resolver con apego a la ley la situación en concreto, verificando que el instrumento necesario para acreditar la calidad de exiliada de la recurrente no existe, concluyendo la imposibilidad de acceder a su pretensión, ya que ello implicaría actuar contra una disposición expresa de la ley. Destaca que a esa entidad fiscalizadora le corresponde velar por la correcta aplicación e interpretación de las leyes y reglamentos que se vinculan con el funcionamiento de los órganos públicos sometidos a su fiscalización. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6°, 7° y 98 de la Carta Fundamental, y los artículos 1°, 5°, 6°, 9° y 16 de la ley N° 10.336, que fija su Organización y Atribuciones. Luego, en ningún caso, esa Contraloría General de la República, podría ir en contra del texto expreso de la ley, toda vez que ello constituiría una vulneración al denominado “principio de juridicidad”, consagrado en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República y en virtud del cual los Órganos de la Administración en el ejercicio de sus atribuciones deben sujetarse estrictamente al marco fijado por el ordenamiento jurídico en relación con la respectiva materia y ceñirse al ámbito de las competencias que le son propias, no pudiendo imponer menores o mayores exigencias que las prevista en las leyes y reglamentos atingentes.

Agrega que, en caso de que se deje sin efecto el oficio N° E281821, de 2022, ello no implicaría que la recurrente tendría derecho a la bonificación reclamada, toda vez que conforme al inciso sexto del artículo 8° de la aludida ley N° 20.948, el pago de la bonificación siguiente al de la total tramitación del acto administrativo que la conceda, el cual podría ser denegado en caso de no cumplirse a cabalidad con los requisitos allí exigidos. De lo anteriormente expuesto, no se advierte de qué manera la intervención de esta I Contraloría Regional Metropolitana de nombre reservado, en el sentido de verificar que el instrumento necesario para acreditar la calidad de exiliada de la recurrente no existe, la haya privado, perturbado o amenazado en el legítimo ejercicio de sus derechos, correspondiendo que ese Iltmo. Tribunal desestime el recurso de protección de autos deducido en contra de esta Institución Fiscalizadora, por falta de legitimación pasiva.

En cuanto al fondo, señala que el asunto sometido a conocimiento de esa Iltma. Corte de Apelaciones es ajeno a la naturaleza cautelar del recurso de protección. De la lectura del libelo de autos, y en especial de su petitorio, se desprende que lo que la actora pretende es el pago de una cantidad de dinero, lo que demuestra que se trata de un asunto correspondiente a un juicio ordinario. Al respecto, señala que dicha situación no corresponde que sea dilucidada por medio de la presente acción cautelar, ya que ésta no constituye una instancia de declaración de derechos, sino que de protección de aquellos que, siendo preexistentes e indubitados, se encuentren afectados por alguna acción u omisión ilegal o arbitraria y, por ende, en situación de ser amparados, requisitos copulativos que han sido exigidos por la reiterada jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia. En ese sentido, la Corte de Apelaciones de nombre reservado ha sostenido en sentencia de 3 de febrero de 2020, en causa rol N° 88.450-2019 -confirmada con fecha 30 de marzo de 2020 por la Excma. Corte Suprema-, en su considerando noveno, “Que de la atenta lectura de la norma antes señalada se advierte que la misma tiene por objeto destruir una acción procesal, remedio jurídico que por cierto, no puede afectar a una acción de carácter eminentemente cautelar como la que emana de la acción constitucional de protección, en donde, claramente, no se discuten derechos, sino su restablecimiento, motivo por el cual, esta Corte omite pronunciamiento sobre dicha defensa, por exceder del marco de competencia entregada por el legislador a este Tribunal”. Lo expuesto, deja en evidencia que el asunto planteado es ajeno a la naturaleza cautelar del recurso de protección.

También estima que hay ausencia de ilegalidad o arbitrariedad en la actuación reclamada. El oficio cuya impugnación se solicita no puede ser ilegal, toda vez que esta Entidad de Control se limitó a ejercer las competencias que le han sido asignadas en virtud de lo dispuesto en los artículos 98 de la Constitución Política de la República, y 1°, 5°, 6° y 9° de la ley N° 10.336, por lo que la actuación recurrida se ha emitido de acuerdo a la habilitación que las mencionadas normas han otorgado a esta Contraloría General de la República, con estricto apego y respeto al ordenamiento jurídico que rige la materia, funciones que han sido debidamente delegadas por el Contralor General de la República a los Contralores Regionales por medio de la Resolución N° 1.002, de 2011. En efecto, con arreglo al artículo 98 de la Constitución Política de la República, a la Contraloría General de la República le corresponde, entre otras funciones, ejercer el control de legalidad de los actos de la Administración; fiscalizar el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes; y desempeñar las demás funciones que le encomiende la ley orgánica constitucional respectiva, lo que también se encuentra previsto en el artículo 1° de la ley N° 10.336. Por su parte, en virtud del artículo 5°, inciso segundo, de la citada ley N° 10.336, el Contralor General dispondrá por medio de resoluciones acerca de los asuntos que son de su competencia y que él determine en forma definitiva, agregando su inciso tercero, que en los casos en que informe a petición de parte o de jefaturas de Servicio o de otras autoridades, lo hará por medio de dictámenes. Seguidamente, de acuerdo al artículo 6° del citado texto legal, corresponderá exclusivamente al Contralor informar, en general -y en lo que interesa-, sobre los asuntos que se relacionen con el funcionamiento de los Servicios Públicos sometidos a su fiscalización. Del mismo modo, le corresponderá informar sobre cualquier otro asunto que se relacione o pueda relacionarse con la inversión o compromiso de los fondos públicos, siempre que se susciten dudas para la correcta aplicación de las leyes respectivas. En tanto, el artículo 9°, inciso quinto, de la referida ley N° 10.336, dispone que sin perjuicio de la facultad que le concede el inciso 1° del mismo artículo, es obligación del Contralor emitir por escrito su informe, a petición de cualquier Jefe de Oficina o de Servicio, acerca de todo asunto relacionado con los presupuestos; con la administración, recaudación, inversión o destinación de fondos, rentas o cualesquiera bienes de los indicados en el inciso primero del artículo 7°; con la organización y funcionamiento de los Servicios Públicos; con las atribuciones y deberes de los empleados públicos, o con cualquiera otra materia en que la ley le dé intervención a la Contraloría. Luego, su artículo 16, inciso primero, prescribe que los Servicios, Instituciones Fiscales, Semifiscales, Organismos Autónomos, Empresas del Estado y en general todos los Servicios Públicos creados por ley, quedarán sometidos a la fiscalización de la Contraloría General de la República, sin perjuicio del control que ejercen las demás instituciones allí señaladas. En consecuencia, la actuación recurrida de esa entidad de fiscalización se ajusta plenamente al marco normativo que la regula.

Agrega que tampoco la situación contra la cual se recurre constituye una acción u omisión arbitraria, puesto que es el resultado de un estudio acabado de los antecedentes en torno a la situación planteada, de la aplicación de la normativa vigente sobre la materia y en el ejercicio de una actuación legítima del Órgano Contralor llevada a cabo en uso de sus facultades y dentro del marco jurídico que reglamenta sus atribuciones, dando lugar a un pronunciamiento motivado en derecho por parte de este Ente de Control. Así, el hecho de que la actora no comparta la decisión de este ente fiscalizador, opinión que además es concordante con la interpretación que hace el INDAP del caso de la especie y con la opinión de los servicios requeridos de informe por esta Contraloría General, no transforma en ningún caso en arbitrario o ilegal el acto que impugnado.

Explica, sobre la bonificación adicional reclamada de la ley N° 20.948, que el artículo 1° de la ley N° 20.948, otorga una bonificación adicional por una sola vez, a los funcionarios que indica, en la medida que, al momento de efectuar la postulación al incentivo al retiro previsto en el Título II de la ley N° 19.882 tengan veinte o más años de servicio, continuos o discontinuos, en la Administración Central del Estado o en sus antecesores legales, y cumplan con los demás requisitos señalados en esa normativa. Luego, el inciso final del artículo 2° de esa normativa prevé la posibilidad de que los funcionarios puedan completar la antigüedad requerida para efectos del artículo 1, con hasta diez años servidos en calidad de honorarios, sujetos a jornada ordinaria de trabajo de cuarenta y cuatro horas semanales, prestados con anterioridad al 1 de enero de 2015, en servicios que integran la Administración Central del Estado. Enseguida, de acuerdo con lo prescrito en el inciso primero artículo 3° de la normativa en comento, también podrán acceder a la bonificación adicional los funcionarios que, cumpliendo los demás requisitos a que se refiere el artículo 1, tengan a la fecha de postulación entre dieciocho años y menos de veinte años de servicio, continuos o discontinuos, en la Administración Central del Estado o en sus antecesores legales. Agrega esa preceptiva, en su inciso segundo, que tratándose del personal comprendido en la definición de exiliado contenida en la letra a) del artículo 2 de la ley N° 18.994, que haya sido registrado como tal por la Oficina Nacional de Retorno, la exigencia de años de servicio establecida en el inciso primero del artículo 1° se rebajará a quince años, continuos o discontinuos. Relata que el artículo 1° de la ley N° 18.994 creó la Oficina Nacional de Retorno, como servicio público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, sujeta a la supervigilancia del Presidente de la República. A su vez, de acuerdo con lo señalado en el artículo 11 de ese texto legal, dicha entidad funcionaría hasta el 20 de septiembre de 1994, y que a contar de esa fecha se extinguiría por el solo ministerio de la ley. Seguidamente, el artículo 2°, letra a) de la ley N° 18.994, precisa que, para los efectos de dicha ley, se considerarán exiliados:

1.- Las personas condenadas a penas privativas de libertad que obtuvieron la conmutación de esas sanciones por la de extrañamiento, en virtud de lo dispuesto en el decreto supremo N° 504, de 1975, del Ministerio de Justicia, las expulsadas u obligadas a abandonar el territorio nacional por resolución administrativa; las que, luego de viajar normalmente al extranjero, fueron objeto de prohibición de reingresar a Chile;

2.- Aquellas que buscaron refugio en alguna sede diplomática, siendo posteriormente transferidas al extranjero;

3.- Quienes, en el extranjero, se acogieron a la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, de Naciones Unidas, u obtuvieron, en los países de acogida, refugio de carácter humanitario;

4.- Las personas que se vieron forzadas a abandonar el país debido a la pérdida de su trabajo por motivos políticos y luego sufrieron la prohibición de ingresar al país, circunstancias debidamente acreditadas en la Oficina;

5.- Los miembros del grupo familiar de todos ellos, que tengan o hayan tenido residencia en el extranjero por tres años o más.

Manifiesta que los únicos exiliados que debían acreditar dicha circunstancia ante la Oficina Nacional de Retorno eran aquellos que se vieron forzados a abandonar el país debido a la pérdida de su trabajo, situación que no corresponde a la de la actora toda vez que ella adquirió la calidad de exiliada por ser del grupo familiar de un exiliado y haber residido en el extranjero por tres años o más. Sobre el particular, señala que esa Entidad de Control no desconoce que la recurrente haya debido hacer abandono del país ni que no se encuentre en alguna de las hipótesis contempladas en el citado literal a) del artículo 2° de la ley N° 18.994. Sin embargo, de la lectura del referido inciso segundo del artículo 3° de la ley N° 20.948, no basta tener la calidad de exiliado al tenor de lo dispuesto en el artículo 2° en comento, sino que además la persona debe haber sido registrada como tal por la Oficina Nacional de Retorno. Al respecto, recuerda que de conformidad con el inciso primero del artículo 19° del Código Civil, cuando el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu.

En efecto, el hecho de que esta Contraloría General de la República vaya en contra del texto expreso del señalado inciso segundo del artículo 3° de la ley N° 20.948 vulneraría el denominado “principio de juridicidad”, consagrado en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República y en virtud del cual los Órganos de la Administración en el ejercicio de sus atribuciones deben sujetarse estrictamente al marco fijado por el ordenamiento jurídico en relación con la respectiva materia y ceñirse al ámbito de las competencias que le son propias, no pudiendo imponer menores o mayores exigencias que las prevista en las leyes y reglamentos atingentes. Además de lo expuesto, debe también recordarse que tal como se señaló al comienzo del presente informe, la aplicación normativa efectuada por parte de esta I Contraloría Regional Metropolitana de nombre reservado en el oficio recurrido es concordante con lo informado por los tres servicios en dicha oportunidad requeridos de informe, y por el propio INDAP, en su presentación que dio origen al oficio N° E281821, de 2022. En efecto, manifiesta el INDAP en el penúltimo párrafo de su oficio N° 70-203509/2021, en lo que interesa, que “la exfuncionaria solicita que se le reconozca la calidad de retornada (…) condición que la exfuncionria cumple (…) sin embargo, no se puede acreditar mediante certificado de la Oficina Nacional de Retorno”. A su turno, la Subsecretaría del Interior indica en su oficio N° 29.472, de 2021, que de la lectura de la ley N° 20.948 se advierte que “el beneficio de rebaja de años contemplado, únicamente califica para aquellas personas que, copulativamente, (i) califiquen dentro de la definición de la letra a) del artículo 2 de la ley N° 18.994, y que (ii) hayan sido registrados como tal por la Oficina Nacional de Retorno”. Por su parte, y en similar tenor, la Dirección de Presupuestos afirma en su oficio N° 4147 de 2021 que “en virtud de lo señalado precedentemente, para que doña nombre reservado pueda acceder a la bonificación adicional de la ley N° 20.948 deberá acreditar su calidad de exiliada mediante certificado emitido por la Oficina Nacional de Retorno y cumplir los demás requisitos legales”. A su vez, la Subsecretaría de Derechos Humanos expone en su oficio N° 971 de 2021 que “La Ley N° 20.948 señala expresamente en su artículo 3 que el beneficio de rebaja de años de servicio solo aplica para aquellas personas que (i) califiquen dentro de la definición de la letra a) del artículo 2 de la ley N° 18.994, y que (ii) hayan sido registrados como tal por la Oficina Nacional de Retorno, siendo ambos requisitos copulativos (…). En consecuencia (…) esta Subsecretaría de Derechos Humanos, del análisis de los antecedentes acompañados y de la interpretación armónica de las leyes anteriormente citadas, no es posible la concesión de los beneficios de la Ley N° 20.984 por no cumplirse los requisitos copulativos que en ella se exigen”.

Explica que esa Contraloría Regional Metropolitana de nombre reservado, ante la solicitud de pronunciamiento del INDAP, se limitó a analizar la situación en concreto, verificando que el instrumento necesario para acreditar la calidad de exiliada de la recurrente no existe, concluyendo en consecuencia, la imposibilidad de acceder a su pretensión, ya que ello implicaría actuar contra una disposición expresa de la ley.

Respecto de los Derechos constitucionales supuestamente vulnerados, precisa:

1.- Derecho contemplado en el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política de la República. Si bien la actora señala como vulnerado el derecho a la igualdad ante la ley, no proporciona elementos de juicio destinados a demostrar cómo el mencionado oficio N° E281821, de 2022, pudo vulnerarlo, limitándose a reproducir una definición de don nombre reservado de la garantía invocada. Así las cosas, la actora no explica cómo esa Contraloría Regional Metropolitana de nombre reservado habría tratado su situación de una manera distinta a la de otras personas en iguales circunstancias, por lo que debe descartarse totalmente que se haya vulnerado la garantía de igualdad ante la ley que consagra el numeral 2° del artículo 19 de la Carta Fundamental.

Dice, a modo de ejemplo, que ante una situación similar a la de la recurrente, esa Contraloría manifestó, en síntesis, en su dictamen N° 18.120, de 2017, que para acceder a la rebaja de veinte a quince años de servicios continuos o discontinuos en la Administración del Estado para acceder a la bonificación adicional reclamada, al tenor de lo dispuesto en el artículo 3° inciso segundo de la ley N° 20.948, se requiere estar registrado en la Oficina Nacional de Retorno. A su turno, mediante dictamen N° 30.945, de 2018, esta Entidad de Fiscalización señaló, en lo que interesa, que el exfuncionario público que indica tendría derecho a la bonificación adicional de la ley N° 20.948 toda vez que, en su calidad de exiliado con más de 15 años de desempeño interrumpido en la Administración del Estado, se encontraba registrado como “exiliado” en la Oficina Nacional de Retorno. Lo anterior, en la medida que cumpliera con los demás requisitos legales establecidos al efecto. En consecuencia, ese Órgano de Control no ha vulnerado la igualdad ante la ley respecto de la señora nombre reservado.

2.- Derecho contemplado en el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política de la República. Al respecto, la actora nuevamente no explica de qué manera el oficio N° E281821, de 2022, constituye una vulneración de su derecho de propiedad, limitándose a consignar que en la interpretación de normas jurídicas debe privilegiarse aquella que produzca algún efecto.

Expone sobre el particular, que la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia ha puntualizado, en lo relativo a esa garantía, que no es posible concebir su privación, perturbación o amenaza tratándose de derechos y deberes que vinculan a los servidores públicos con los organismos de la Administración. La función pública proviene de una relación jurídica de naturaleza estatutaria y, en consecuencia, el cargo a través del cual se desempeña participa de tal carácter y constituye una clase de representación del Estado que no es posible incluir en el campo del derecho privado en el que la propiedad se inserta, y respecto del cual se establece la respectiva garantía constitucional. De esa manera, no se divisa cómo a través de la emisión del oficio impugnado se habría vulnerado el derecho de propiedad de la actora, así como tampoco, se comprende cómo aquel podría amenazar, privar o perturbar el legítimo ejercicio de la garantía consagrada en el artículo 19 N° 24 de la Carta Fundamental, en circunstancias que, por su intermedio, solamente ejerció sus facultades de emitir un pronunciamiento, cumpliendo con el mandato exigido en la normativa legal y constitucional vigente. Consecuentemente, debe descartarse de plano cualquier presunta vulneración al derecho fundamental previsto en el artículo 19, N° 24, de la Constitución Política de la República, antes mencionado.

Concluye, atendido los antecedentes y consideraciones expuestas, y teniendo presente las disposiciones constitucionales y legales mencionadas, así como las atribuciones de esa entidad fiscalizadora, que se debe desestimar en todas sus partes el recurso deducido en autos.

TERCERO: Que a folio 19 evacúa informe por la recurrida INDAP, el abogado Luis Alberto Peñailillo Millán, quien expresa que la recurrente presentó su renuncia voluntaria a contar del 1° de junio del año 2021, solicitando acogerse a los beneficios de las leyes N.° 19882 y 20948. La renuncia voluntaria fue aceptada mediante Resolución Exenta RA 166/786/2021, de 30 de junio de 2021, de la Dirección Nacional. Se desempeñó en la Dirección Regional del Maule, en la Unidad de Desarrollo y Gestión, durante 17 años y 11 meses, y solo percibió los beneficios de la bonificación por retiro del Título II de la Ley N.° 19882.

Indica, respecto de la bonificación adicional establecida en la Ley N.° 20948, solicitada por la recurrente, que el artículo 1° de la Ley N.° 20948, otorga una bonificación adicional por una sola vez, a los funcionarios que indica, en la medida que, al momento de efectuar la postulación al incentivo al retiro previsto en el Título II de la Ley N.° 19882 tengan veinte o más años de servicio, continuos o discontinuos, en la Administración Central del Estado o en sus antecesores legales, y cumplan con los demás requisitos señalados en esa normativa. El inciso final del artículo 2° de la misma ley establece la posibilidad de que los funcionarios puedan completar la antigüedad requerida para efectos del artículo 1°, con hasta diez años servidos en calidad de honorarios, sujetos a jornada ordinaria de trabajo de cuarenta y cuatro horas semanales, prestados con anterioridad al 1 de enero de 2015, en servicios que integran la Administración Central del Estado. De acuerdo al inciso primero artículo 3° de la citada ley, podrán acceder a la bonificación adicional los funcionarios que, cumpliendo los demás requisitos a que se refiere el artículo 1°, tengan a la fecha de postulación entre dieciocho años y menos de veinte años de servicio, continuos o discontinuos, en la Administración Central del Estado o en sus antecesores legales. En su inciso segundo, señala que, tratándose del personal comprendido en la definición de exiliado contenida en la letra a) del artículo 2 de la Ley N.° 18994, que haya sido registrado como tal por la Oficina Nacional de Retorno, la exigencia de años de servicio establecida en el inciso primero del artículo primero se rebajará a quince años, continuos o discontinuos.

Agrega que, el artículo 2°, letra a) de la Ley N.° 18994, establece que, para los efectos de dicha ley, se considerarán exiliados: 1.- Las personas condenadas a penas privativas de libertad que obtuvieron la conmutación de esas sanciones por la de extrañamiento, en virtud de lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 504, de 1975, del Ministerio de Justicia; las expulsadas u obligadas a abandonar el territorio nacional por resolución administrativa; las que, luego de viajar normalmente al extranjero, fueron objeto de prohibición de reingresar a Chile; 2.- Aquellas que buscaron refugio en alguna sede diplomática, siendo posteriormente transferidas al extranjero; 3.- Quienes, en el extranjero, se acogieron a la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, de Naciones Unidas, u obtuvieron, en los países de acogida, refugio de carácter humanitario; 4.- Las personas que se vieron forzadas a abandonar el país debido a la pérdida de su trabajo por motivos políticos y luego sufrieron la prohibición de ingresar al país, circunstancias debidamente acreditadas en la Oficina; 5.- Los miembros del grupo familiar de todos ellos, que tengan o hayan tenido residencia en el extranjero por tres años o más.

Señala que la recurrente no ha acreditado su calidad de exiliada ante la Oficina Nacional de Retorno. Ésta indica que se encuentra comprendida en el número 5 del artículo 2°, letra a) de la Ley N.° 18994, ya que habría adquirido la calidad de exiliada por ser del grupo familiar de un exiliado y haber residido en el extranjero por tres años o más. Sin embargo, sin desconocer los fundamentos que esgrime para ser considerada como exiliada, la exfuncionaria, para efectos del cumplimiento de los requisitos para acceder a la bonificación, de acuerdo al inciso segundo del artículo 3° de la Ley N.° 20948, debió haber estado registrada como exiliada en la Oficina Nacional de Retorno, situación que la recurrente no acreditó, es decir, no acreditó el cumplimiento de los dos requisitos copulativos exigidos por la propia ley: a) calificar dentro de la definición de la letra a) del artículo 2 de la Ley N.° 18994, y b) que haya sido registrada como tal por la Oficina Nacional de Retorno. Dado lo anterior, el servicio, no podía por impedimento legal, conceder y pagar una bonificación que redunda en el pago de recursos del fisco, sin el cumplimiento por parte de la beneficiaria de los requisitos para ello, actuación que, no puede estimarse contraria a derecho, ilegales o vulneratorias de las garantías constitucionales alegadas en el caso sublite.

Explica, respecto de la Oficina Nacional de Retorno, que el artículo 1° de la Ley N.° 18994, creó la Oficina Nacional de Retorno, como servicio público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, sujeta a la supervigilancia del Presidente de la República. El artículo 11° del mismo cuerpo legal, establece que la entidad funcionaría hasta el 20 de septiembre de 1994, extinguiéndose por el solo ministerio de la ley en la misma fecha.

Alega la extemporaneidad del recurso de protección deducido, ya que éste se funda en el Dictamen N.° E281821, de 28 de noviembre de 2022, de la I Contraloría Regional Metropolitana de nombre reservado, que concluyó que la recurrente no acreditó la calidad de exiliada, mediante la correspondiente inscripción en la Oficina Nacional de Retorno, razón por la cual, doña nombre reservado no cumple con los requisitos previstos en el inciso segundo del artículo 3° de la Ley N.° 20948 para acceder a la bonificación adicional. Sin embargo, la recurrente, debió presentar la acción cautelar al momento en que solicitó acceder al beneficio con fecha 31 de marzo de 2021, momento en que se le negó el pago por parte del servicio, requiriendo información a diversos órganos públicos, y a la propia Contraloría General de la República, para su procedencia. Es dable concluir, que la calidad de retornada de doña nombre reservado solo la podía dar y reconocer la Oficina Nacional de Retorno, contemplada en la Ley N.° 18894, la que expiró por el solo ministerio de la ley en el año 1994. Por lo anterior, los plazos en que se debió interponer la acción cautelar se encuentran excedidos, ya que el plazo para interponer el recurso de protección es de 30 días fatales y corridos desde la fecha del acto que le dio origen.

Estima que el recurso de protección e improcedente. La recurrente, a través de la acción cautelar, pretende obtener el pago de una bonificación, sin haberla discutido en un procedimiento declarativo que reconozca su derecho, para contar con un título ejecutivo para el pago, siendo improcedente, que se le reconozca por esta vía la calidad de retornada, sin ejercer las acciones procesales idóneas, ya que el recurso de protección, es una acción eminentemente cautelar, que excede las atribulaciones de la Corte para conocer el asunto sometido a su conocimiento.

Expresa, respecto de las garantías constitucionales supuestamente vulneradas, que la recurrente señala que las garantías y derechos constitucionales vulnerados, serían los siguientes:

a) Artículo 19 N.° 2, de la Constitución Política de la República: "La igualdad ante la ley. En Chile no hay persona ni grupo privilegiados. En Chile no hay esclavo y el que pisa su territorio queda libre. Hombres y mujeres son iguales ante la ley.

Ni la ley ni autoridad alguna podrá establecer diferencias arbitrarias”.

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Política de Naciones Unidas, Artículo 3º: “Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de todos los derechos civiles y políticos enunciados en el presente Pacto”.

Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 24. Igualdad ante la ley. “Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección”.

b) Artículo 19 N.° 24, de la Constitución Política de la República: “El derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales e incorporales”.

Considera, respecto de las supuestas vulneraciones al artículo 19 N.°2 de la Constitución Política de la República, la recurrente no explica como el Instituto de Desarrollo Agropecuario vulneró su derecho a la igualdad ante la ley, o que se ha tratado su situación de una manera distinta a la de otros funcionarios, ya que ese servicio, realizó todas las gestiones necesarias para poder acreditar o solicitar el reconocimiento del requisito que la recurrente no cumple, no pudiendo acreditar fehacientemente que las actuaciones de este servicio estuvieron destinadas deliberadamente a denegar el pago de la bonificación, sin un fundamento legal o mero capricho, descartando desde luego, de cualquiera vulneración a los derechos consagrados en el número 2° del artículo 19 de la Constitución Política de la República. Respecto de las supuestas vulneraciones al artículo 19 N.°24 de la Constitución Política de la República, la recurrente confunde el derecho de propiedad y las meras expectativas que tenía respecto del derecho pretendido, ya que autores nacionales y extranjeros han definido lo que se entiende por derechos adquiridos y meras expectativas, ya que estas últimas, no constituyen derecho. Para Merlin, derechos adquiridos son “aquellos que han entrado en nuestro patrimonio, que hacen parte de él y que no puede ya quitarnos aquel de quien lo tenemos” (M. Merlin, "Repertoire Universel el Raisonné el Jurisprudence", 5° edición, tomo 5°, pág. 537). Por lo anterior, doña nombre reservado, solo tenía una posibilidad de adquirir la mencionada bonificación, siempre y cuando, cumpliera los requisitos establecidos por ley, que copulativamente debía cumplir.

Señala que, existen otras actuaciones de órganos públicos, que rechazaron el reconocimiento de exiliada, arribando a la misma conclusión, de que la recurrente, no cumple los requisitos copulativos para acceder a la mencionada bonificación:

a) Oficio N.° 29472, de 2021, de la Subsecretaría del Interior, que de su la lectura indica que, la Ley N.° 20948, advierte que “el beneficio de rebaja de años contemplado, únicamente califica para aquellas personas que, copulativamente, (i) califiquen dentro de la definición de la letra a) del artículo 2 de la Ley N.° 18994, y que (ii) hayan sido registrados como tal por la Oficina Nacional de Retorno”.

b) Oficio N.° 4147, de 2021, de la Dirección de Presupuestos, que señala: “… para que doña nombre reservado pueda acceder a la bonificación adicional de la Ley N.° 20948, deberá acreditar su calidad de retornada mediante certificado emitido por la Oficina Nacional de Retorno y cumplir los demás requisitos legales”.

c) Oficio N.° 971, de 2021, de la Subsecretaría de Derechos Humanos, que señala: “… que el beneficio de rebaja de años de servicio solo aplica para aquellas personas que (i) califiquen dentro de la definición de la letra a) del artículo 2 de la Ley N.° 18994, y que (ii) hayan sido registrados como tal por la Oficina Nacional de Retorno, siendo ambos requisitos copulativos (…)”.

Refiere que el Instituto de Desarrollo Agropecuario, solicitó un pronunciamiento a la I Contraloría Regional Metropolitana de nombre reservado, que concluyó que resulta necesario haberse registrado como exiliado en la Oficina Nacional de Retorno, requisito que no cumpliría la recurrente. Por lo anterior, ha quedado suficientemente acreditado, que el Instituto de Desarrollo Agropecuario ha dado cumplimiento estricto al marco legal, y en ningún caso, ha vulnerado las garantías constitucionales señaladas en el libelo, que como se señaló latamente, la recurrente no cumple los requisitos para el otorgamiento de la bonificación adicional de la Ley N.° 20948, otorga una bonificación adicional y otros beneficios de incentivo al retiro para los funcionarios y funcionarias de los servicios públicos que se indican y modifica el Título II de la Ley N.° 19882.

Pide rechazar en todas sus partes el recurso de protección interpuesto por doña nombre reservado, ya individualizada, en contra del Instituto de Desarrollo Agropecuario, por vulneración a las garantías consagradas en los artículos 19 N.° 2 y 24, de la Constitución Política de la República.

CUARTO: Que la recurrente alega la vulneración de las garantías constitucionales del artículo 19 en sus numerales 2 y 24 de la Constitución Política de la República; es decir, el derecho a la Igualdad ante la Ley, y el derecho de propiedad.

QUINTO: Que de los antecedentes allegados al recurso aparece que la recurrente pide se declare que las actuaciones de los recurridos, y en especial el Dictamen de la Contraloría Regional Nº E281821/2022, de 28 de noviembre de 2022, requerido por INDAP, que dictaminó que “ex funcionaria del Instituto de Desarrollo Agropecuario que indica, no tiene derecho a acceder a la bonificación adicional que concede la ley nº 20.948, por no haberse verificado los requisitos establecidos para ello”. Es decir, lo recurrido es una resolución o dictamen concreto de la recurrida, el cual que determinó que “…no tiene derecho a acceder a la bonificación adicional que concede la ley nº 20.948, por no haberse verificado los requisitos establecidos para ello”.

En efecto, lo recurrido es un acto jurídico concreto, emanado de un órgano del Estado y por el cual se le niega el goce del derecho a una bonificación adicional de incentivo al retiro que concede a los funcionarios públicos por la Ley 20.948, lo cual, estima, vulnera los derechos y garantías establecidos en el artículo 19, número 2º y 24º de la Constitución Política del Estado.

SEXTO: Que en primer término, la recurrida Contraloría General de la República alega la falta de legitimación pasiva, puesto que estima que “…si bien la acción de autos se dirige expresamente contra el oficio N° E281821, de 2022, de la Contraloría Regional Metropolitana de nombre reservado, de lo requerido se advierte que lo pretendido es, finalmente, que a la recurrente se le reconozca la calidad de “exiliada y retornada” y que se le pague la bonificación adicional reclamada de la ley N° 20.948”; por lo que considera que el objeto del recurso es el reconocimiento de la calidad de exiliada y el pago de la bonificación que reseña.

En este sentido, y como bien invoca el propio recurrido, el artículo 19 del Código Civil, que se refiere a la interpretación de la ley, señalando que , cuando el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Bajo ese mismo parámetro expuesto por la recurrida, lo pedido por la recurrida, es declarar arbitraria e ilegal el dictamen de la Contraloría Regional Nº E281821/2022, de 28 de noviembre de 2022, requerido por INDAP, pidiendo expresamente que “se adopten de inmediato las providencias necesarias para restablecer el imperio del derecho en términos de que reconociéndose plenamente la calidad de exiliada y retornada de la recurrente se ordene adoptar todas las medidas que permitan el efectivo goce de la bonificación adicional contemplado en la citada ley Nº 20.949, con costas”. Por lo tanto lo señalado como vulneratorio de derechos fundamentales es el Dictamen emanado de la recurrida, y no otra resolución, constituyendo las peticiones expresas, las consecuencias jurídicas pedidas por ella para el caso de acoger el presente recurso, de manera tal que la presente alegación debe ser desestimada por falta de fundamentos.

SEPTIMO: Que por su parte la recurrida INDAP alegó la extemporaneidad del recurso, puesto éste, señala la recurrida, se “funda en el Dictamen N.° E281821, de 28 de noviembre de 2022, de la I Contraloría Regional Metropolitana de nombre reservado…”, pero considera que la recurrente, debió presentar la acción cautelar “al momento en que solicitó acceder al beneficio con fecha 31 de marzo de 2021, momento en que se le negó el pago por parte del servicio, requiriendo información a diversos órganos públicos, y a la propia Contraloría General de la República, para su procedencia”.

Que tal afirmación carece de todo fundamento, toda vez que la recurrente no hizo más que agotar las vías administrativas ordinarias para obtener la salvaguarda de sus derechos y, una vez agotadas éstas mediante el Dictamen N° E281821 ya reseñado, decidió recurrir a esta vía extraordinaria. En efecto, la parte agotó todas las vías administrativas para obtener un derecho que alega le pertenece, y el resultado siempre fue negativo, por ello la vía extraordinaria de esta acción constitucional cautelar de derechos fundamentales es la idónea, y la oportunidad en que se ha ejercido es total y perfectamente oportuna, debiendo rechazarse la alegación de extemporaneidad, por total falta de fundamentos.

OCTAVO: Que, dentro de las defensas que opuso la recurrente INDAP está la improcedencia del mismo, ya que la “recurrente, a través de la acción cautelar, pretende obtener el pago de una bonificación, sin haberla discutido en un procedimiento declarativo que reconozca su derecho, para contar con un título ejecutivo para el pago, siendo improcedente, que se le reconozca por esta vía la calidad de retornada, sin ejercer las acciones procesales idóneas…”.

Dicha afirmación es totalmente errada, toda vez que lo pedido por la recurrente es declarar que el Dictamen de la Contraloría Regional Nº E281821/2022, de 28 de noviembre de 2022, requerido por INDAP, que dictaminó que “EX FUNCIONARIA DEL INSTITUTO DE DESARROLLO AGROPECUARIO QUE INDICA NO TIENE DERECHO A ACCEDER A LA BONIFICACIÓN ADICIONAL QUE CONCEDE LA LEY Nº 20.948, POR NO HABERSE VERIFICADO LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS PARA ELLO”, priva a la recurrente, en forma arbitraria e ilegal, del legítimo goce del derecho a una bonificación adicional de incentivo al retiro que concede a los funcionarios públicos el artículo 1º y 3º inciso 2º de la Ley 20.948, vulneran los derechos y garantías establecidos en el artículo 19, número 2º y 24º de la Constitución Política del Estado, y que se adopten las providencias necesarias para restablecer el imperio del derecho en términos de que reconociéndose plenamente la calidad de exiliada y retornada de la recurrente se ordene adoptar todas las medidas que permitan el efectivo goce de la bonificación adicional contemplado en la citada ley Nº 20.949.

En efecto, lo pedido en esta acción constitucional de Protección es que se declare que el Dictamen ya aludido, es arbitrario e ilegal, y que por ello vulnera los derechos fundamentales alegados. Por otro lado, la negativa del reconocimiento del goce del bono es el efecto jurídico perverso que se produce con dicho dictamen, y es eso lo pedido enmendar; el Dictamen, lo otro no es más que la consecuencia jurídica de que dicho dictamen respete los derechos fundamentales de la recurrente, razones por las cuales deberá rechazarse la alegación en este sentido.

NOVENO: Que, respecto del fondo del recurso debe considerarse lo siguiente:

1°) Que en autos la recurrente ha reclamado la vulneración de derechos fundamentales con motivo de emitirse un Dictamen de Contraloría Regional que determinó que no tenía derecho a un reconocimiento legal que permitía un bono, el cual fue establecido para los exiliados y retornados, y lo denegó por cuanto no cumplía con los requisitos legales.

En este sentido, la recurrente, no tiene derecho al reconocimiento que señala la ley, y por lo tanto no tiene derecho al goce de la bonificación adicional contemplado en la Ley N° 20.949, lo cual, sin duda afecta su patrimonio. También, atendida la naturaleza del origen del bono en discusión, afecta la igualdad ante la ley y causa un daño a la esencia misma de la Ley 20.949, que en la norma respectiva, está dando cuenta de una acción reparatoria del Estado de Chile, genérica, a las víctimas de violaciones a los Derechos Humanos, obligación que emana del Artículo 5 inciso 2° de la Constitución Política de la República en relación a los artículos 2 y 63 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que se refieren a los deberes del Estado de adecuar la normativa interna para que se respeten los derechos fundamentales, y al reconocimiento de las medidas reparatorias, sean éstas restitutorias, rehabilitadoras, satisfactivas, de garantías de no repetición o de investigar, juzgar y sancionar.

Por lo tanto, no puede analizarse el presente recurso si no es bajo el contexto en que se genera la norma y ampara la Constitución Política de la República.

2°) Que, en efecto, la recurrente alega cumplir con el requisito de ser retornada luego del exilio forzado del que fue objeto su familia; señala que se encuentra comprendida en el número 5 del artículo 2°, letra a) de la Ley N.° 18994, y que en mérito de ello, habría adquirido la calidad de exiliada por ser del grupo familiar de un exiliado y haber residido en el extranjero por tres años o más.

En este sentido, la recurrida Contraloría no discute su calidad de exiliada retornada, y la recurrida INDAP señala que ella no acreditó tal calidad porque a su juicio, se debían reunir dos requisitos copulativos, de acuerdo al inciso segundo del artículo 3° de la Ley N.° 20948, i.- calificar dentro de la definición de la letra a) del artículo 2 de la Ley N.° 18994, y ii.- que haya sido registrada como tal por la Oficina Nacional de Retorno.

3°) Que en cuanto al primer requisito, la citada norma expresa, en lo concreto:

“Artículo 2°.- La Oficina Nacional de Retorno tendrá los siguientes objetivos y atribuciones:

a) Estudiar, proponer e impulsar la aplicación de planes, programas y proyectos dirigidos a facilitar la reinserción social de los exiliados que tengan o hayan tenido la nacionalidad chilena, así como de los hijos nacidos en el extranjero de padre o madre exiliados que sean o hayan sido chilenos, que retornen o hayan retornado al territorio nacional. Para los efectos de esta ley, se consideran exiliados (…); las personas que se vieron forzadas a abandonar el país debido a la pérdida de su trabajo por motivos políticos y luego sufrieron la prohibición de ingresar al país, circunstancias debidamente acreditadas en la Oficina, y también, los miembros del grupo familiar de todos ellos, que tengan o hayan tenido residencia en el extranjero por tres años o más;…”.

En este caso, existe un certificado de la Secretaria Ejecutiva de la Fundación de Documentación y Archivo de la Vicaría de la Solidaridad, doña nombre reservado, quien da fe que en “los archivos se consigna que la Srta. nombre reservado salió de Chile junto a su familia en diciembre de 1976, mediante Programa de Reunificación Familiar y retornó al país el 15 de diciembre de 1983”. Así mismo consta en los antecedentes del recurso, otro certificado emitido por la Fundación de Ayuda Social de las Iglesias Cristianas, Fasic, Organismo Ecuménico de Promoción y Defensa de los Derechos Humanos, donde su Secretario Ejecutivo, don nombre reservado da fe que la recurrente fue beneficiaria de una Beca de Reinserción Laboral otorgada por dicha institución en el año 1984, en su condición de retornada del exilio, y a la que postuló desde la ex República Democrática Alemana en octubre de 1983. Agrega dicha certificación, que la recurrente había viajado a la RDA junto a su grupo familiar, bajo el amparo del Comité Intergubernamental para las Migraciones (actual OIM), en diciembre de 1976, regresando en diciembre de 1983.

Del mismo modo, se acompañó copia del pasaporte de la recurrente que da cuenta que salió del aeropuerto de Pudahuel el 1 de diciembre de 1976, entrando a la RDA el 2 de diciembre de 1976; y registra entrada a Chile, por el mismo aeropuerto, el 15 de diciembre de 1983.

De estos antecedentes, los cuales no solo fueron allegados por la recurrente, sino que también por las recurridas, aparece con claridad de que doña nombre reservado, Rut RUT reservado, salió del país el día 1 de diciembre de 1976, llegó a la Alemania Democrática y regresó al país el 15 de diciembre de 1983; la recurrida Contraloría no lo discute, y la recurrida INDAP dice que no se acreditó, a pesar de los antecedentes a que se hizo referencia precedentemente.

4°) Que respecto de la falta de acreditación de la calidad de retornada política de la recurrente, los antecedentes allegados y no objetados ni cuestionados, dan cuenta de que la recurrente salió del país a Alemania Democrática el 1 de diciembre de 1976 y regresó al país el 15 de diciembre de 1983.

Constituye un hecho de público y notorio en nuestro país que las personas que salieron de Chile, después del 11 de septiembre de 1973 y partieron a países de la órbita de países socialistas, lo hicieron en calidad de exiliados o perseguidos políticos, hecho que en el caso concreto se refrenda, además, por los siguientes antecedentes:

a) No ha sido negado ni controvertido por los recurridos;

b) La recurrente viaja expresamente a Alemania Democrática, país que reconocidamente acogió a los exiliados y perseguidos políticos chilenos;

c) La recurrente es hermana de nombre reservado, detenido desaparecido, quien posteriormente fue encontrado ejecutado y enterrado clandestinamente en uno de los capítulos de la llamada Caravana de la muerte del General Arellano Stark, tal como lo relata la recurrente, y que constituye un hecho conocido en esta región por la gravedad y amplia difusión que tuvo con posterioridad al retorno de la democracia.

d) El abogado de la recurrida don nombre reservado, dijo en su alegato que la recurrente tiene la calidad de exiliada, y que ello no era un hecho discutido.

Todos esos antecedentes permiten concluir de manera inequívoca que la recurrente tiene la calidad de exiliada y retornada a que alude la ley.

5°) Que las recurridas han expresado que los requisitos para el goce del beneficio eran dos, y de carácter copulativo, siendo el segundo de ellos, el que haya sido registrada como tal (como retornada) por la Oficina Nacional de Retorno.

En primer término se debe aclarar que la exigencia de un requisito copulativo, cuando la ley expresamente no lo señala así, constituye el resultado de una interpretación de los organismos recurridos, interpretación que debe hacer no conforme a la ley, sino que debe hacer en clave de Derechos Humanos.

En efecto, y tal como se señaló en el motivo 1°) de este razonamiento, los crímenes de lesa humanidad o las violaciones a los derechos humanos cometidas por el Estado y sus agentes constituyen violación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto vinculante para el Estado de Chile en la cual se establece, en su Artículo 22, el “Derecho de Circulación y de Residencia”, precisando en su numeral 5, que “Nadie puede ser expulsado del territorio del Estado del cual es nacional, ni ser privado del derecho a ingresar en el mismo”. En efecto, la persona exiliada o que ha debido abandonar el país por persecución política o por peligro para su vida o integridad, es una persona que se considera, para todos los efectos, una víctima de violación de los derechos humanos .

Luego, si el exilio por decisión directa como en la expulsión, o forzado por las circunstancias, como la detención de la familia la desaparición y muerte de un hermano que configuran antecedentes serios y verosímiles para pensar que peligra la vida, seguridad o integridad personal, constituye una vulneración de derechos fundamentales, particularmente del Derecho a residir en su propio país y el Derecho a ingresar al mismo, como ocurre en el caso de autos, no puede ser restringido ni condiciones a requisitos formales. En efecto, la Comisión IDH, en su “Informe sobre la situación de los derechos humanos en Chile”, de 1985, señala que “…hay un derecho que, en principio, es absoluto, es el derecho a vivir en la patria, de tal modo incorporado al ser humano que la doctrina lo llama ´atributo de la personalidad´”

.

Consecuencialmente, si la recurrente estuvo exiliada, formal o materialmente, ella es una víctima de violación de los derechos humanos.

6°) Que, establecido que la recurrente fue exiliada y luego retornada, constituyéndose por ende en una víctima de violación de los derechos humanos, ella es acreedora de todas las medidas reparatorias, sean éstas restitutorias, rehabilitadoras, satisfactivas, de garantías de no repetición o de investigar, juzgar y sancionar que haya establecido el Estado de Chile para las víctimas.

De esta forma, el Estado de Chile, en el cumplimiento de sus compromisos y obligaciones internacionales, como de las sanciones impuestas por la Corte IDH, ha ido estableciendo una serie de medidas, en particular, reparatorias y restaurativas. Es así como se han dictado la Ley 19.123 (transferencias de dinero mediante las pensiones vitalicias), la Ley 19.980 (que entrega bonos), la Ley 19.123 (sobre desahucios), o el reconocimientos nuevos derechos concedidos en la Ley 19.992. Pero en conjunto a leyes como las citadas, también la legislación interna, ha ido estableciendo en leyes de diversa índole, normas concretas o puntuales que forman parte de la política general restaurativa y reparatoria que ha tenido que asumir el Estado de Chile, respecto de personas que han sido vulneradas en sus derechos fundamentales por el Estado y sus agentes, y que a través de dichas normas puntuales, en normas de otra temática, buscan compensar los perjuicios causados.

Es en esta condición que aparece la norma en comento, y que las recurridas señalan contiene dos requisitos copulativos.

7°) Que no está de más recordar que la existencia de normas sobre Derechos Humanos que deben ser aplicadas de manera irrestricta por parte de los Estados se debe a que en virtud de las violaciones a los derechos humanos que han sufrido las víctimas por parte de éstos (como lo es el caso de la recurrente respecto del Estado de Chile), se ha vulnerado y afectado gravemente la dignidad de la persona humana, y ello requiere de una reparación integral, la que debe ser efectiva y no meramente formal.

En el caso de la presente acción constitucional, consta de los antecedentes allegados el carácter de exiliada y retornada de la recurrente; además se configura, de acuerdo a la Convención Americana, jurisprudencia y doctrina de la Corte IDH y de la Comisión IDH, el carácter de víctima de violación de sus derechos humanos por parte del Estado de Chile, por lo que, consecuencialmente, ella es titular de los derechos que a título reparatorio y restaurativos, haya configurado el legislador chileno, tanto en las leyes propias sobre materia de derechos humanos, como en las normas concretas que se hayan incorporado en la legislación general, como es el caso de la interpretación de la norma que realiza de manera negativa para la recurrente, las recurridas.

En este sentido, la interpretación dada por Contraloría, pugna con cualquier examen de convencionalidad, toda vez que da una interpretación restrictiva respecto de un derecho reparativo reconocido a quienes han sido víctimas de vulneración de derechos fundamentales por parte del Estado de Chile, condición que la recurrente tiene por el sólo hecho de haber sufrido el exilio y que no puede ser coartado por no haberse registrado en una oficina que, y hace más de 29 años, NO EXISTE y que además no constituye el único medio de acreditación ni tampoco el más idóneo si se trata de reconocer derechos con ella. Dicha Oficina fue creada para efectos prácticos y temporales de objetivos concretos que no extinguen derechos fundamentales ni su goce. Ya de por sí la decisión de Contraloría atenta contra el carácter universal, progresivo, de interpretación favor persona, de ampliación de contenido progresivo y extensivo, pero nunca regresivo de los derechos fundamentales.

La negación o desconocimiento de lo expresado en este párrafo, en cuanto al carácter y naturaleza de los derechos humanos en nuestro ordenamiento; la dignidad del ser humano; y el derecho a la reparación integral de las víctimas, resulta inexcusable e injustificado para cualquier autoridad pública de un Estado de Derecho que respeta los Derechos fundamentales.

8°) Que, por todo lo anterior, el acto de las recurridas constituye un acto no solo ilegal, sino que, en virtud del bloque de constitucional, es un acto que atenta contra las normas y principios fundamentales que rigen nuestra comunidad política.

Pero además de ser contrario al Derecho, es totalmente arbitrario por cuanto exige una condición meramente formal de estar inscrito en un Registro, más aún cuando la ley que establece dicha exigencia es posterior a la vigencia y existencia de la ley que creó la Oficina Nacional de Retorno; no sólo se interpreta la norma estableciendo una condición imposible de cumplir, y con ello negando un derecho reparatorio del cual era titular, sino que se posiciona una exigencia meramente formal, para el goce de un derecho esencial.

Por todas estas consideraciones, y lo preceptuado en el artículo 19 N° 2 y 24 de la Constitución Política de la República, SE ACOGE la presente acción constitucional interpuesta por doña nombre reservado, en contra del Instituto de Desarrollo Agropecuario (Indap) y la Contraloría General de la República, ambos ya individualizados y, en consecuencia, se declara que las actuaciones de los recurridos, y en especial el Dictamen de la Contraloría Regional Nº E281821/2022, de 28 de noviembre de 2022, es arbitrario e ilegal, dejándose sin efecto, y debiendo la recurrida Contraloría General de la República emitir nuevo Dictamen, en el cual se reconozca la calidad de exiliada y retornada de la recurrente, y actuar en consecuencia con ello, para que a continuación, la recurrida INDAP actúe conforme a Derecho en relación bonificación adicional contemplado en la citada ley Nº 20.949.- alegada por la recurrente, no pudiendo exigirse el estar inscrita en Registro que hoy no existe como condición para acceder al beneficio alegado.

Que se condena a las recurridas al pago conjunto de las costas del recurso, las que se regulan en la suma de $2.000.000.- (dos millones de pesos).

Redactó el Ministro don Gerardo Bernales Rojas.

Regístrese y archívese, en su oportunidad.

Rol Corte N° 12927-2022 (Protección).

Se deja constancia que no firman el Ministro don Gerardo Bernales Rojas y el Abogado Integrante don Alexis Mondaca Miranda, no obstante haber concurrido a la vista y acuerdo, el primero por encontrarse con licencia médica y, el segundo, ausente.

� Así lo es desde el Caso 2088, Resolución N° 18/78, “nombre reservado vs. Argentina”, Aprobado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 18 de noviembre de 1978. Este caso, sirvió, entre otros, de precedente para La Resolución 24/82, que se refirió a los exiliados chilenos. Resolución del 8 de marzo de 1982.

� Capítulo 6, párrafo 5.