Protección contra DE N° 01299 del 2023

15 Talca, uno de octubre de dos mil veinticuatro.

Visto:

1°) Comparece en el presente recurso de protección, don nombre reservado, en representación de Arquitectura y Paisajismo Río Maule Ltda., ambos con domicilio en domicilio reservado, y como recurrida, la Municipalidad de San Clemente, representada por su Alcaldesa doña María Inés Sepúlveda Fuentes, ambos con domicilio en domicilio reservado, por haber incurrido según expresa, en actos ilegales y arbitrarios que afectan gravemente las garantías constitucionales descritas en el artículo 19 número 24 de la Constitución Política de la República.

Fundamentando expresamente señala:

I. ANTECEDENTES DE HECHO.

1.- Con fecha 28 de febrero de 2020, en virtud del Decreto Exento N°00602 de la Municipalidad de San Clemente, se adjudicó a la Sociedad Arquitectura y Paisajismo Río Maule Limitada, la licitación ID 4451-96-LR19, correspondiente a la contratación para “Servicio de mantención, conservación y mejoramiento de áreas verdes municipales del sector urbano y rural” de los años 2020 a 2024.

2.- Mediante Carta N° 54, de 25 de julio del 2022, se notifica a la recurrente del “inicio de procedimiento de multa” por las razones que indica.

Mediante Carta N° 72, de 03 de noviembre del 2022, se le notificó el “inicio de procedimiento de multa”, por las razones que señala.

3.- La empresa Arquitectura y Paisajismo Río Maule Ltda., emite los descargos en respuesta a la notificación de Cartas N° 54 y N° 72, quedando de esta forma circunscrito el contencioso entre la administración y la empresa.

4.- Con fecha 9 de agosto de 2022, mediante carta N° 57, se informa que se rechazan los descargos presentados en respuesta a Carta N° 54, correspondiendo por tanto el cobro de multa por incumplimiento a las labores señaladas en el plan de trabajo por un total de 20 UF. En la misma fecha, mediante carta N° 74, se informa que se rechazan los descargos presentados en respuesta a la Carta N° 72, correspondiendo por tanto el cobro de multa por incumplimiento a los puntos que expresa de las bases técnicas, por un total de 75 UF.

Que con fecha 23 de mayo de 2023, se le notifican a su representada dos actos administrativos que determinan formalmente la aplicación de las referidas multas:

a) el Decreto Exento N° 01299 de 8 de mayo de 2023 que hace suyos los razonamientos de la carta N°57 y que en su parte resolutiva aplica una multa de 20 UF al valor del día de los supuestos incumplimientos imputados a su representada; y b) el Decreto Exento N° 01256 de 5 de mayo de 2023 que hace suyos los razonamientos de la carta N° 74 y que en su parte resolutiva aplica una multa de 75 UF al valor del día de los supuestos incumplimientos imputados a su representada.

5.- Contra dichos actos administrativos su representada dedujo recurso de reposición señalando, en síntesis, que dichos actos administrativos carecían de imputación precisa y además adolecían de falta de fundamentación, sumado a la pérdida de eficacia de la aplicación de la Multa, procediendo por tanto la aplicación de las instituciones de Decaimiento Jurídico y en subsidio la prescripción de la infracción administrativa.

6.- Con fecha 14 de julio del año 2023, se dicta el Decreto Exento N° 1973 y Decreto Exento N° 1974, en los cuales se produce una paradojal situación en que la autoridad, no obstante reconocer los argumentos esgrimidos por esta parte en las reposiciones presentadas -con lo que le bastaba acoger la defensa planteada- decide iniciar un procedimiento de invalidación de los actos administrativos, dejando en consecuencia pendiente la resolución de los recursos de reposición hasta una vez afinado el procedimiento administrativo ordenado.

7.- Lo anterior, implica que, de manera unilateral y arbitraria, en el hecho la autoridad ha pretendido alterar el contenido del contencioso en medio del procedimiento, buscando sustituir los actos materia del reclamo por unos actos nuevos, supuestamente “sin vicios”.

En un primer punto, se dictó el Decreto Exento N° 1973 del 14 de julio de 2023, que fue notificado el 16 de agosto del año 2023, resolviendo iniciar un proceso invalidatorio en contra del DE N° 01299 del 2023. De este se originó el Decreto Exento N°518, de 9 de febrero de 2024, que resuelve invalidar totalmente el Decreto Exento N° 1299 de 8 de mayo de 2023, alterando el contenido del contencioso, de manera unilateral y arbitraria. A raíz de lo anterior, se originó el Decreto Exento N° 00876 de 12 de marzo de 2024, notificado el 26 de marzo del mismo año, el cual resuelve la aplicación de multa por un monto de 20 UF en contra de su representada.

Por otro lado, se dictó el Decreto Exento N°1974 del 14 de julio de 2023, que le fue notificado el 16 de agosto de 2023, que resuelve iniciar procedimiento invalidatorio del Decreto N°01256 del 2023. De este se originó el Decreto Exento N°00517, de 9 de febrero de 2024, que resuelve invalidar totalmente el Decreto Exento N° 01256 de 5 de mayo del año 2023, alterando el contenido del contencioso, de manera unilateral y arbitraria. A raíz de lo anterior, se originó el Decreto Exento N° 00877 de 12 de marzo de 2024, notificado el 26 de marzo del mismo año, el cual resuelve la aplicación de multa por un monto de 75 UF en contra de su representada.

II. DE LA INVALIDACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Y LA IMPROCEDENCIA DE LA DICTACIÓN DE NUEVOS ACTOS. CONFIANZA LEGÍTIMA. BUENA FE CONTRACTUAL.

A. DE LA INVALIDACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Y LA IMPROCEDENCIA DE LA DICTACIÓN DE NUEVOS ACTOS.

1.- La invalidación ha sido definida como una forma de extinción del acto administrativo (junto con la caducidad y la revocación), consistente en el retiro de aquel del mundo jurídico debido a que adolece de un vicio que lo hace contrario a Derecho, es decir, por infracción al principio de juridicidad establecido en los artículos 6° y 7º de la Constitución y 2° de la Ley 18.575, de Bases Generales de la Administración del Estado. La invalidación supone por ello una calificación jurídica de contraste entre el acto administrativo y las normas que prevé el ordenamiento para su dictación1.

La invalidación se caracteriza por ser una potestad reglada, toda vez que las condiciones para su ejercicio han sido expresamente configuradas por la ley.

En cuanto a sus efectos, se trata de una potestad que opera ex tunc, es decir, con efectos retroactivos desde el momento en que el acto administrativo antijurídico nace a la vida del derecho (ab initio), aunque dichos efectos se encuentran limitados a la existencia de situaciones jurídicas consolidadas de buena fe, generadas sobre la base de la confianza legítima de los particulares en la Administración2.

2.- Todo actuar de la administración tiene límites, más aún cuando la solución empleada para los errores procedimentales es la de invalidar actos administrativos firmes, por meros actos formales, para así sustentar el fondo de la decisión que es la aplicación de las multas que se pretende, cuando la decisión naturalmente era la de haber acogido el recurso de reposición empleado por esta parte y absolverla de las imputaciones realizadas al existir vicios procedimentales.

Acá la autoridad, ha perfeccionado su acto de autoridad y en vez de dejar sin efecto el procedimiento absolviéndonos de toda multa, decide usar una herramienta extraordinaria del derecho administrativo en el marco del contrato de prestación de servicios que existe entre las partes, buscando así y de manera totalmente ilegal y arbitraria retrotraer el procedimiento, permitiéndole a la recurrida convalidar su error, actuando como juez y parte, afectando sin lugar a duda la decisión final, dado que se compromete en el proceso más allá del interés objetivo en el caso, dictando los Decretos Exentos N° 876 y 877, los cuales y a través de las maniobras realizadas por la municipalidad reviven la controversia zanjada por la invalidación, sustituyendo los actos objetos de reclamos, quedando esta parte en la absoluta indefensión frente al poder decisorio, soberano, exclusivo y excluyente de la autoridad administrativa, afectando nuestro interés, desde que se han sustituido los actos objeto del reclamo.- 3.- La invalidación se justifica por la existencia de un acto administrativo ilegal su sentido amplio o contrario a derecho, conforme a la expresión que emplea el citado Art. 53 de la LBPA3. Por consiguiente, la regla general que se desprende del mencionado precepto es que una infracción a cualquier cuerpo normativo podría provocar la invalidación de un acto administrativo. Por ello, no necesariamente debe tratarse de una contravención a ley en su sentido estricto, sino que también es motivo suficiente para invalidar, por ejemplo, la constatación de una infracción a la Constitución o un reglamento administrativo4.

4.- La situación fáctica descrita, deriva en que el actuar de la recurrida trae consigo el quiebre del equilibro contractual que debe imperar entre las partes, actuando de manera arbitraria y abusando de su posición de mandante.

La civilística comparada y nacional ha reconocido el carácter de principio jurídico a la buena fe, al enriquecimiento sin causa y a la conservación del contrato, entendiéndolos como una regula iuris, esto es, un enunciado o máxima de la ciencia jurídica de un considerable grado de generalidad y que permite la sistematización del ordenamiento jurídico o de un sector de este.

Vinculado a lo anterior, la doctrina moderna señala que “surge la noción de justicia contractual, que constituye el fundamento del equilibrio prestacional, precisándose que esta debe alcanzarse desde la buena fe, destacándose la necesidad de reconocerla como un imperativo jurídico, delimitar sus contornos y manifestaciones y reconstruirla desde la justicia relacional. Etimológicamente el vocablo 'justicia' evoca la idea de equidad, equilibrio, igualdad, proporcionalidad y buena fe. Por consiguiente, al aludir a justicia contractual se quiere significar que el contrato debe ser equitativo, asegurando a las partes una relación igualitaria que se traduzca en la proporcionalidad de sus prestaciones. El equilibrio sería, por tanto, una de las manifestaciones de la justicia contractual, pero este no puede considerarse sinónimo de la equidad, buena fe o igualdad, toda vez que, a nuestro juicio, las dos primeras, debidamente coordinadas entre sí, permiten alcanzarlo, de modo que serían un medio para realizarla. Tales son la equidad y la buena fe.”5.

5.- Todo lo anterior da cuenta de un actuar arbitrario por parte del Municipio, abusando de su rol de mandante, yendo en perjuicio del Derecho Constitucional de propiedad de mi representada, disponiendo libremente la aplicación de invalidar actos administrativos, dictar actas nuevos y en consecuencia aplicar multas teniendo como respaldo todo su poder que le da el pertenecer a la maquinaria estatal, lo que a su vez quebranta el equilibrio contractual que debe existir entre las partes.

A de considerar lo dicho por la doctrina, en cuanto “los errores de la Administración sólo afectan a ella y jamás pueden afectar a destinatarios de sus actos y terceros, a menos que hayan puesto la ocasión de ellos induciendo a error a la autoridad que emite el acto (…) los destinatarios [y terceros] de “buena fe” que han adquirido derechos en razón de actos administrativos viciados por errores de la Administración que los emite, se encuentran protegidos y amparados en el derecho de propiedad que poseen respecto de los efectos “bienes incorporales” emanados de esos actos”.

B. LA CONFIANZA LEGÍTIMA DEL RECURRENTE.

1.- Bien se sabe que el principio de confianza legítima se deduce desde los principios constitucionales de Estado de Derecho (arts. 5, 6 y 7 CPR) y de seguridad jurídica (art. 19 N° 26 CPR). En virtud de él se entiende que existirá una permanencia en la regulación y aplicación del ordenamiento jurídico. Se encuentra muy vinculado a la doctrina iusprivatista de los actos propios, de alcance más bien procesal, y aplicable a las partes del pleito, sean estas públicas o privadas. Por su parte, el principio de protección de la confianza legítima supone el amparo que debe dar el juez al ciudadano frente a la Administración Pública, la que ha venido actuando de una determinada manera, en cuanto ésta lo seguirá haciendo de esa misma manera en lo sucesivo y bajo circunstancias (políticas, sociales, económicas) similares.

2.- El principio de protección de la confianza legítima preserva la legítima expectativa que tienen las personas de que la administración del Estado adopte decisiones que sean armónicas con los criterios manifestados con anterioridad, es decir, que actúe de manera persistente y coherente en el tiempo, en situaciones equivalentes, exigiendo a la administración ser fiel a sus propios actos8.

La Corte Suprema ha señalado que debe tener presente el “principio de confianza legítima, que es manifestación de la más amplia noción de seguridad jurídica y de certeza de la situación de cada ciudadano, en que se basan, entre otras las garantías que se consignan en los números 2, 3, 16 inciso tercero, 20 inciso segundo y 22 del Art. 19 de la Carta Política.”.

3.- Al respecto la aplicación del principio aludido sobre los actos que se está recurriendo es evidente. Esta parte, en aplicación a los criterios doctrinarios y jurisprudenciales, mantiene la legítima confianza en que, de haber existido errores procedimentales en el procedimiento sancionatorio, en base a nuestras propias alegaciones, pues no es que dichos actos no tuvieran motivación, si no que la que tenía era insuficiente para aplicarnos multa, cuestión esencialmente diferente y que por tanto habiendo decidido invalidar aquellos decretos contrarios a Derecho, no resulta procedente revivir la controversia con nuevos decretos, rectificando su error y modificando el objeto de la discusión. Ante la situación descrita, esta parte tiene y mantiene la legítima expectativa de que los Decretos N° 876 y 877, son contrarios a derecho e ilegales, entiende que los Decretos N° 518 y 517 son plenamente vigentes, encontrándose invalidados los Decretos Exentos N° 1299 y 1256.

Lo anterior, pues tal como señala la recurrida en la parte resolutiva de los Decretos Exentos N° 518 y 517, los actos administrativos N° 1299 y 1256, ya no tienen eficacia jurídica, y por dicho motivo se rechazaron los recursos de reposición presentados.

C. BUENA FE CONTRACTUAL 1.- Este principio fundamental informa todo nuestro ordenamiento jurídico, trascendiendo la idea de rectitud en la conducta, así como el deber de fidelidad en todo tipo de ámbito de la contratación e implica un estado psicológico de los contratantes, por el que se presume que la otra parte, al igual que ella, actúa con rectitud y honestidad.

2.- En esta dirección, el Principio de Buena Fe Contractual está consagrado en nuestro Código Civil, en el artículo 1546 señala:

“Art. 1546. Los contratos deben ejecutarse de buena fe y por consiguiente, obligan no sólo a lo que en ellos se expresa, sino que a todas las cosas que emanan de la naturaleza de la obligación, o que por la ley o la costumbre le pertenecen”.

3.- Como hemos dicho, la utilización de las facultades del derecho administrativo por parte de la autoridad ha sido absolutamente sobrepasados y afectan gravemente la ley y lo pactado por las partes.

Entonces, habiendo un abuso por parte de la I. Municipalidad de su rol de mandante, ha existido un quiebre al principio de la buena fe que debe opera entre las partes.

III. nombre reservado. DE LOS ACTOS QUE GENERAN AFECTACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES.

1.- Se ha establecido, que el Recurso de Protección provee un remedio rápido y eficaz a los derechos individuales en caso de abusos flagrantes o inminentes, ello, por cierto, sin perjuicio de la facultad de discutir el asunto a través de un juicio de lato conocimiento en sede ordinaria. (Así, R.D.J., t.85, sec.5ª, p.27 y t.83, sec.5ª, p.155).

Lo anterior implica que en sede de protección solo se busca poner pronto remedio a una situación que aparentemente es contraria al orden jurídico, otorgando la más rápida y efectiva protección al afectado. Por lo mismo se ha indicado que sus caracteres esenciales son su instrumentalidad y su provisionalidad y que, por ende, no produce cosa juzgada sustancial.

La doctrina SS. ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el punto. Lo mismo la jurisprudencia. - Ha dicho el profesor nombre reservado, “anuncio de un mal futuro, peligro de suceder algo desagradable o perjudicial (y que por cierto no está obligada a soportar), dicha amenaza habrá de revestir ciertos caracteres que la hagan procedente para que prospere favorablemente el RP: dentro de ello aparecería que fuere cierta y no ilusoria, lo que deberá probarse debidamente; el que fuere cierta conlleva el que fuere actual, contemporánea al momento de recurrirse de protección; que fuere precisa en su formulación y no vaga, de tal modo que el juez pueda determinar si es antijurídica o no en sus extremos y si agravia ella el derecho fundamental invocado; en fin, que sea concreta en sus resultados o efectos, de manera que constituya realmente una intimidación, habida cuenta de las circunstancias tanto subjetivas(esto es referente a la condición, estado, situación del afectado, como del sujeto que formula la amenaza) como objetivas (entidad del presagio de mal futuro, posibilidad de realizarse, probabilidad de efectuarse, etc.)” nombre reservado, EDUARDO. El Recurso de protección. Chile. Editorial Jurídica de Chile, P. 85. (1982)

Por su parte, ha dicho el Profesor Nogueira “La amenaza está constituida por las acciones u omisiones que impiden el goce pacífico del derecho ante la inminencia de la perturbación o privación del mismo.” El derecho de amparo o protección de los derechos humanos, fundamentales o esenciales: evolución y perspectivas. En: “Acciones Constitucionales de amparo y protección: realidad y prospectiva en Chile y América Latina”. Editorial Universidad de Talca, Talca, P. 47. (2000)

2.- En la especie, la violación es manifiesta, pues una vez inválidos los actos administrativos, el reclamado, revive la controversia, cambiando dichos actos por unos nuevos, supuestamente sin vicios, siendo estos los Decretos Exentos N° 877 y 876.

Estos actos son ilegales, porque son contrarios a la ley 19.880 y a la ley 18.575, además de los artículos 6 y 7 de la Constitución; y es, además, arbitrario, pues no es sino carente de razón.- Habiendo concordado en lo defectuoso de sus propias actuaciones e invalidándolas, dicta nuevos decretos, subsanando sus propios errores, reviviendo la controversia producto de maniobras burocráticas y del poder soberano el cual tiene la administración.

Lo hecho a sabiendas, pues incluso deslinda SS. en la prevaricación administrativa.- IV. DEL DERECHO FUNDAMENTAL VULNERADO. AFECTACIÓN AL DERECHO DE PROPIEDAD.

En la especie entendemos como concurrente la afectación del Derecho Constitucional establecido y resguardado en el artículo 19 N°24 de la Constitución Política de la República, esto es el derecho de propiedad.

Sólo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social. Esta comprende cuanto exijan los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental. Nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre que recae o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio, sino en virtud de ley general o especial que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o de interés nacional, calificada por el legislador.

La extensión del derecho de propiedad en la Constitución, consiste en que la protección jurídica de la propiedad no solo se extiende a la propiedad misma, tal como lo había entendido la tradición constitucional, sino también a los atributos o facultades esenciales del dominio, reconocidas por la doctrina civil. En efecto, el artículo 19 N° 24 establece que “nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre que recae o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio”.

En el caso en concreto se nos está privando de este elemental derecho constitucional desde el momento en que, la autoridad en actos arbitrarios e ilegales ha aplicado de manera inadecuada su potestad invalidatoria y finalmente aplicar dos sendas multas de 20 UF y 75 UF. El contrato suscrito en la especie entre las partes es un acto en sí generador de derechos personales, los que tienen a su vez un valor pecuniario que tiene reconocimiento constitucional a través de la norma en que fundamos el presente recurso de protección, que se manifiesta con Estados de Pago mensuales por los servicios que presta su representada a la recurrida, los que se verán seriamente alterados por el actuar de la administración debido a los actos que se recurren.

Finalmente solicita a la Corte que acoja el arbitrio en todas sus partes, declarando arbitrario e ilegal el actuar de la recurrida, y tomando todas y cada una de las medidas que se estimen necesarias y adecuadas para restablecer el imperio del Derecho, y amparar a su representada en el legítimo ejercicio de su derecho de propiedad en relación con los derechos personales que emanan del contrato aludido, declarando especialmente:

1.- Que, se deja sin efecto el Decreto Exento N° 876 del 12 de marzo de 2024, notificado el 26 de marzo del mismo año, que resuelve la aplicación de multa por un monto de 20 Unidades de Fomento en contra de su representada.

2.- Que, se deja sin efecto el Decreto Exento N° 877 del 12 de marzo de 2024, notificado el 26 de marzo del mismo año, el que resuelve la aplicación de multa por un monto de 75 Unidades de Fomento en contra de su representada.

3.- Que, se condena en costa a la recurrida.

2°) Informa don nombre reservado, abogado en representación de la Municipalidad de San Clemente, solicitando el rechazo del arbitrio en todas sus partes, por no existir actos ilegales o arbitrarios que vulneren derechos constitucionales.

Fundamentándolo expresa:

I.En cuanto a la invalidación planteada por el recurrente, es anterior e independiente al acto recurrido.

Al respecto es preciso señalar que aquellos procedimientos se dan de manera previa e independiente al acto recurrido en estos autos, por intermedio de los Decretos Exentos N°1977 y N°1974, ambos de fecha 14 de julio del año 2023, el cual da inicio al procedimiento invalidario, culminando dicho proceso por intermedio de los Decretos Exentos N°517 y N°518, ambos de 09 de febrero del año en curso.

Sin perjuicio de ello, debemos hacernos cargo de esta alegación deducida por la recurrente, negando lo planteado en su presentación, esto en razón de que los decretos son invocados con la única intención de generar una confusión en S.S.I, desde el procedimiento invalidatorio propiamente tal, pues estos solo se tratan de actos administrativos que instruyen procedimientos invalidatorios, no resolviendo el fondo del asunto, no vulnerando así ningún derecho del reclamante, muy por el contrario, sólo da cuenta del ejercicio de una facultad de esta administración, consistente en la revisión de oficio de los actos administrativos que emana, consagrada en el artículo 53 de la Ley 19.880, el cual establece en su inciso primero que “Invalidación. La autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto”, facultad que mi representada ha ejercido mediante actos administrativos distinto de los cuales se acciona en estos autos.

Así entonces y a fin de ilustrar mejor a S.S.I., en cómo se llega al establecimiento de las multas, es necesario referir la siguiente cronología:

1.- Con fecha 08 y 05 de mayo de 2023, mediante los Decretos Exentos N°1299 y N°1256 se aplica la sanción de multas a la empresa Arquitectura y Paisajismo Río Maule Limitada, por la cantidad de 20 y 75 UF respectivamente, esto a instancias de las obligaciones y facultades establecidas en bases administrativas y contrato que rigen el Servicio de mantención, conservación y mejoramiento de áreas verdes municipales del sector urbano y rural 2020-2024, comuna de San Clemente”.

2.- El 30 de mayo de 2023 la reclamante presentó recurso de reposición en contra de los mencionados Decretos Exentos N°1299 y N°1256, argumentando en términos generales la inexistencia de hechos que justifiquen una multa, perdida de eficacia de la aplicación de las multas, decaimiento de las mismas, prescripción de la infracción y vulneración a los principios administrativos.

3.- Que, con ocasión de la revisión del acto administrativo impugnado, la dirección de asesoría jurídica de la Municipalidad de San Clemente, habiendo constatado un vicio en el acto administrativo impugnado, resolvió iniciar procedimientos invalidatorios de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 19.880. Dicha decisión se expresó en los Decretos Exentos N°1973 y N°1974, ambos de fecha 14 de julio de 2023. Conjuntamente con instruir el inicio del procedimiento administrativo de invalidación del acto impugnado, se postergo la resolución del recurso de reposición presentado hasta que se encontrara completamente afinado el procedimiento invalidatorio.

4.- Que mediante Ordinarios N°2 y N°03, el director Jurídico de la Ilustre Municipalidad de San Clemente, citó a la reclamante para concederle el derecho a audiencia consagrado en el artículo 53 de la Ley 19.880, citación que fue efectuada para el día 17 de agosto de 2023, en ambos casos. Así las cosas, llegado el día citado, la reclamante no compareció, tal como consta en certificados de no comparecencia extendidos por el Director Jurídico, con fecha 06 de septiembre de 2023.

5.- Que, con fecha 09 de febrero de 2024, por intermedio de los decretos exentos N°518 y N°517, se resolvió invalidar los Decretos Exentos N°1299 y N°1256, quedando por lo tanto sin efectos las resoluciones que imponían las multas a la reclamante.

6.- Finalmente, con fecha 12 de marzo de 2024, se dictan los Decretos Exentos N°876 y N°877, el cual establece la multa, por las sumas de 20 y 75 UF respectivamente, sanciones debidamente aplicadas en conformidad a las bases administrativas y contrato suscrito entre la recurrente y la recurrida.

En este orden de ideas, es preciso señalar, como se ha mencionado con anterioridad, que dichos actos administrativos que dan inicio a los procedimientos invalidatorios, acogen en el fondo el reclamos de falta de fundamentación de los Decretos exentos N°1299 y N°1256, reclamos y alegaciones por cierto deducidas por la reclamante en aquella ocasión, por lo que en conformidad a las leyes vigentes se resolvió iniciar procedimiento de invalidación, por estimarse contrario a derecho el acto que estableció la multa primitiva.

Sobre el particular, cabe señalar que la potestad de revisión de los actos administrativos puede tener dos especies de fundamentos: uno de mérito, caso en el cual procede la revocación y un fundamento contravención a las normas jurídicas aplicables al caso, escenario en el cual procede la invalidación.

En el caso en comento, fue la propia administración, por medio de la Dirección Jurídica Municipal quien estimó que la multa contenida en los decretos exentos N°1299 y N°1256 no se encontraba ajustados a derecho, precisamente por su falta de motivación y a propósito de dicha constatación decidió iniciar de oficio un procedimiento de invalidación que finalmente decantó con la invalidación de los actos que aplicaban las multas a la reclamante.

Es del caso agregar que mi representada ha dado estricto cumplimiento a todos y cada uno de los requisitos de procedencia exigidos para los procedimientos invalidatorios, toda vez que se estaba en presencias de actos que resultaban vagos en su fundamentación, el procedimiento fue puesto en conocimiento del recurrente y fue citado a la audiencia respectiva (audiencia a la cual no asistió) y finalmente esta potestad invalidatoria se efectuó dentro del plazo conferido por nuestro legislador.

Así entonces queda de manifiesto que la centra su recurso de protección y argumentativa del mismo, en lo que a su juicio se trataría de una improcedencia en la invalidación de los actos anteriormente referido, alegaciones que claramente plantea con la intención de generar confusión en el razonamiento de S.S.I, pues en ningún caso refiere como estos vulnerarían una garantía constitucional, planteando finalmente su justificación del presente recurso respecto de una cuestión completamente distinta.

Finalmente y, en resumen, los actos singularizados más arriba, que dicen relación con las multas primitivas y luego aquellos que dicen relación con los procedimiento invalidatorio, son: un acto jurídicamente ineficaces, pues ya han sido dejados sin efecto y por otro lado actos meramente procedimentales, como lo son aquellos que dan inicio a los procedimiento administrativo de invalidación y que los resuelven respectivamente, no se vislumbra así vulneración alguna a los derechos consagrados en la Constitución Política de la República.

II. En cuanto al acto administrativo recurrido, Decretos Exentos N°876 y N°878, no afecta garantía fundamental alguna.

Señalar en primer término que la recurrente en su presentación señala que se le ha afectado su Derecho a la propiedad, señalando que en razón del contrato suscrito se le han generado derechos personales que a su vez se traducen en valores pecuniarios, el que se materializaría por intermedio de los estados de pago que mes a mes emite la empresa.

Por lo que respecto al fondo de su alegación, esto es la supuesta vulneración al derecho de propiedad, claramente no se observa de manera alguna y no se condice con lo planteado por la recurrente, más bien queda de manifiesto que busca dejar sin efecto actos administrativos anteriores, que son precisamente aquellos mediante los cuales ya ha accionado en causa distinta y contra los cuales el actor interpuso todos los recursos que le confiere la ley, el contrato y las bases administrativas de la licitación 4451-96-LR19, adjudicada por la empresa reclamante. Por lo que la contraparte, mediante esta vía pretende revivir una discusión jurídica y técnica que ya fue resuelta previamente, por lo que sería improcedente fallar sobre lo ya resuelto y cuya oportunidad procesal para impugnar ha caducado con suficiente anterioridad.

Sin perjuicio de lo anterior, el presente reclamo no evidencia cuál es el vicio o como se estaría afectado su derecho a la propiedad, pero esto solo asocia a los estados de pagos emitidos, cuestión que no genera aquel efecto, toda vez que este es querido a fin de poder efectuar los pago respectivos, los que incluso podrían ser observados por las unidades técnicas respectivas, constituyendo esta una exigencia legal incluso cuando un servicio determinado es entregado a un empresa distinta, así mi representada verifica entre otras cosas que la empresa esté dando cumplimiento a la normativa laboral respecto de sus trabajadore, ejerciéndose de esta manera entre otras cosas el derecho al información, siento este estado de pago requerido por las bases administrativas a fin de poder cursar los mismos.

Igualmente, importante resulta que los actos administrativos recurridos cuentan con la debida fundamentación, conteniendo toda la información necesaria para su acertada inteligencia, desarrollando una exposición clara y precisa de los incumplimientos contractuales que se tuvo en consideración para la emisión de dicho acto administrativo.

De esta manera, en caso alguno, nos encontramos en una situación de indefensión o vulneración, ya que, de todos los actos citados, la reclamante ha tenido conocimiento, y por tanto ha tenido la posibilidad de recurrir contra cada uno de ellos, y efectivamente así lo ha realizado, situación diferente es que la reclamante no esté de acuerdo con dichas conclusiones, o estas no se adecúen a sus pretensiones jurídicas.

Así entonces se debe hacer presente que las multas corresponden a la aplicación de una cláusula contractual suscrita entre las partes, la que a su vez se remite a las bases administrativas, las que son plenamente conocidas por la parte recurrente. Lo anterior guarda plena coherencia con lo sostenido por la mayoría de la doctrina y jurisprudencia nacional. Así, la E. Corte suprema, en sentencia de causa Rol Nº11.527-2019, ha sostenido que “… la Municipalidad al sancionar a la reclamante con la multa que impugna, no se encuentra ejerciendo su “potestad sancionadora” en los términos que explicita el recurrente y que emana de la normativa general del Derecho Administrativo, por el contrario, en la especie, la reclamada ejecuta una cláusula del contrato de prestación de servicios que suscribió con el recurrente.” “…Por tanto, no se está frente al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, sino ante el cumplimiento de un contrato que constituye “una ley para las partes”. Igual razonamiento ha tenido la Corte Suprema, señalando en causas de similares hechos que el término anticipado de un contrato administrativo no es una manifestación de la potestad sancionadora, sino que obedece a una estipulación contractual que opera como cláusula penal a favor de la Administración (causa Rol Nº125.529-2020).

Finalmente, es preciso señalar que estamos ante un claro ejemplo del uso y abuso de una nombre reservado que se ha ido manipulando hasta desvirtuarla con el fin de discutir diversos objetivos que debieran ser discutidos por otras vías, como la civil, no teniendo concordancia con los contemplados por la Constitución y el Auto Acordado que regula el recurso de protección, lo que debe ser advertido por esta Corte, debiendo rechazar la acción interpuesta por el recurrente.

Finalmente solicita tener por evacuado el informe y el rechazo del recurso, con expresa condenación en costas.

Y considerando:

Primero: Que, la nombre reservado ha sido establecida a favor de quien por causas de actos u omisiones arbitrarias o ilegales sufra privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio del derecho y garantía consagrado en la disposición citada en el fundamento del recurso, facultando para ocurrir por sí o por cualquiera persona a nombre del afectado a la Corte de Apelaciones respectiva, con el objeto de que se le proporcione un rápido resguardo, cuando por un acto arbitrario o ilegal se afecte algunas de las garantías establecidas en el artículo 20 de la Carta Fundamental, acción cautelar compatible con otros derechos que pueda hacerse valer ante la autoridad u otros tribunales correspondientes.

Segundo: Que, acorde a lo señalado, corresponde determinar si ha habido una acción u omisión ilegal o arbitraria de parte de la recurrida y, establecido aquello, si tal actuación u omisión ha producido en el recurrente una perturbación, privación o aún amenaza, en el legítimo ejercicio de alguna de las garantías constitucionales protegidas por medio del recurso de protección en el artículo 20 de la Carta Fundamental, particularmente aquellas que el propio recurrente indica como vulnerada, esto es, la señalada en el número 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Tercero: Que, de lo expuesto por la recurrente y recurrida y de los antecedentes documentales allegados, respecto de lo cual no existe discrepancia, apreciados conforme a la regla de la sana crítica, es posible tener por acreditados los siguientes hechos:

1.- Con fecha 28 de febrero de 2020, en virtud del Decreto Exento N°00602 de la Municipalidad de San Clemente, se adjudicó a la Sociedad Arquitectura y Paisajismo Río Maule Limitada, la licitación ID 4451-96-LR19, correspondiente a la contratación para “Servicio de mantención, conservación y mejoramiento de áreas verdes municipales del sector urbano y rural” de los años 2020 a 2024.

2.- Mediante Carta N° 54, de 25 de julio del 2022, se notifica a la recurrente del “inicio de procedimiento de multa” por las razones que indica.

Por Carta N° 72, de 3 de noviembre del 2022, se le notificó el “inicio de procedimiento de multa”, por las razones que señala.

3.- La empresa Arquitectura y Paisajismo Río Maule Ltda., emite los descargos en respuesta a la notificación de Cartas N° 54 y N° 72, quedando de esta forma circunscrito el contencioso entre la administración y la empresa.

4.- Con fecha 9 de agosto de 2022, mediante carta N° 57, se informa que se rechazan los descargos presentados en respuesta a Carta N° 54, correspondiendo por tanto el cobro de multa por incumplimiento a las labores señaladas en el plan de trabajo por un total de 20 UF. En la misma fecha, mediante carta N° 74, se informa rechazo a los descargos presentados en respuesta a la Carta N° 72, correspondiendo por tanto el cobro de multa por incumplimiento a los puntos que expresa de las bases técnicas, por un total de 75 UF.

Que con fecha 23 de mayo de 2023, se le notifican a la recurrente dos actos administrativos que determinan formalmente la aplicación de las referidas multas:

a) el Decreto Exento N° 01299 de 8 de mayo de 2023 que hace suyos los razonamientos de la carta N°57 y que en su parte resolutiva aplica una multa de 20 UF al valor del día de los supuestos incumplimientos imputados a la sociedad; y b) el Decreto Exento N° 01256 de 5 de mayo de 2023 que hace suyos los razonamientos de la carta N° 74 y que en su parte resolutiva aplica una multa de 75 UF al valor del día de los supuestos incumplimientos imputados a la recurrente.

5.- Contra dichos actos administrativos se dedujo recurso de reposición señalando en síntesis, que dichos actos administrativos carecían de imputación precisa y además adolecían de falta de fundamentación, sumado a la pérdida de eficacia de la imposición de la multa, procediendo por tanto la aplicación de las instituciones de Decaimiento Jurídico y en subsidio la prescripción de la infracción administrativa.

6.- Con fecha 14 de julio del año 2023, se dictan el Decreto Exento N° 1973 y Decreto Exento N° 1974, en los cuales la autoridad no obstante reconocer los argumentos esgrimidos por la parte en las reposiciones presentadas decide iniciar un procedimiento de invalidación de los actos administrativos, dejando en consecuencia pendiente la resolución de los recursos de reposición hasta una vez afinado el procedimiento administrativo ordenado incoar.

7.- Lo anterior implica que de manera unilateral la autoridad ha pretendido alterar el contenido del contencioso en medio del procedimiento, buscando sustituir los actos materia del reclamo, por unos actos nuevos, supuestamente “sin vicios”.

8.- En un primer punto se dictó el Decreto Exento N° 1973 del 14 de julio de 2023, notificado el 16 de agosto del año 2023, resolviendo iniciar un proceso invalidatorio en contra del Decreto Exento N° 01299 de 8 de mayo de 2023. De este se originó el Decreto Exento N°518, de 9 de febrero de 2024, que resuelve invalidar totalmente el Decreto Exento N° 01299, alterando el contenido del contencioso de manera unilateral. A raíz de lo anterior, se originó el Decreto Exento N° 00876 de 12 de marzo de 2024, notificado el 26 de marzo del mismo año, el cual resuelve la aplicación de multa por un monto de 20 UF en contra de la sociedad.

Por otro lado se dictó el Decreto Exento N°1974 del 14 de julio de 2023, notificado el 16 de agosto de 2023, que resuelve iniciar procedimiento invalidatorio del Decreto Exento N°01256 de 5 de mayo de 2023. De este se originó el Decreto Exento N°00517 de 9 de febrero de 2024, que resuelve invalidar totalmente el Decreto Exento N° 01256 alterando el contenido del contencioso de manera unilateral. A raíz de lo anterior, se originó el Decreto Exento N° 00877 de 12 de marzo de 2024, notificado el 26 de marzo del mismo año, el cual resuelve la aplicación de multa por un monto de 75 UF en contra de la recurrente.

Cuarto: Que, los Decretos Exentos N°s. 00876 y 00877 de 12 de marzo de 2024, impusieron a la recurrente, respectivamente, multas de 20 U.F. y 75 U.F. por incumplimiento contractual, no obstante que la sociedad dentro de plazo había interpuesto recursos de reposición en contra de los Decretos Exentos N°s. 01256 de 5 de mayo de 2023 y 01299 de 8 de mayo de 2023, quedando desde ese momento inhibida la recurrida Municipalidad de San Clemente, de adoptar decisiones dispersas, que no hubiesen sido convergentes con la herramienta recursiva hecha valer por la afectada.

Quinto: Que, los Decretos Exentos N°s. 1973 y 1974 de 14 de julio de 2023, en los cuales se resuelve iniciar un procedimiento de invalidación de los Decretos Exentos N°s. 01299 de 8 de mayo de 2023 y 01256 de 5 de mayo de 2023, dejan la decisión del recurso de reposición para una vez afinado o finalizado el procedimiento administrativo ordenado por ambos; los Decretos Exentos N°s. 00517 y 00518 de 9 de febrero de 2024, resuelven invalidar los Decretos Exentos N°s. 01256 de 5 de mayo de 2023 y 01299 de 8 de mayo de 2023 y rechazar los recursos de reposición interpuestos por la Sociedad Arquitectura y Paisajismo Río Maule Limitada, en conformidad con lo resuelto con anterioridad en ellos, agregando que los recursos de reposición se deducen respecto de un acto administrativo que ya no tiene eficacia jurídica, demuestran la incongruencia del actuar de la Municipalidad, habida consideración que en ambos Decretos de 9 de febrero de 2024, reconoce explícitamente defectos de forma y de fondo, argumentos suficientes para haber accedido a pronunciarse derechamente sobre la reposición impetrada, pero en cambio, optó primero por posponer su resolución hasta una vez afinado el procedimiento administrativo ordenado, y posteriormente rechazarlos, no obstante que ya había nacido válidamente una relación jurídico procesal, y además, sin respetar los principios que establece la Ley 19.880, en sus artículos 10, 15, 41 inciso 1° y 59 inciso 4°.

Sexto: Que, si bien el artículo 53 de dicha ley faculta a la autoridad administrativa para que de oficio invalide actos administrativos contrarios a derechos, ello presupone que no exista controversia sobre la misma materia, debiendo tenerse en consideración al respecto lo establecido en el inciso 4° del artículo 59, improcedencia del recurso jerárquico, por lo que la administración debe limitarse únicamente a resolver el arbitrio pendiente, absteniéndose en ese estado procesal de hacer uso de la prerrogativa invalidatoria que la norma legal permite.

Séptimo: Que, al haber utilizado la Municipalidad de San Clemente la potestad de invalidar los Decretos Exentos N°s. 01256 y 01299 de 5 y 8 de mayo de 2023, existiendo pendiente de resolver un recurso de reposición a su respecto, debe entenderse que obró ilegalmente y, evidentemente, de modo arbitrario, en atención a que con ese actuar, denota claramente la intención de subsanar los defectos formales de que los decretos adolecían, cuando la oportunidad para hacerlo había precluído.

Octavo: Que, más grave aún resulta la dictación de los Decretos Exentos N°s. 1973 y 1974 de 14 de julio de 2023, por carecer de motivación relevante, ya que a través de ello, se consumó la ilegalidad y arbitrariedad inicial, privando a la recurrente de los derechos que pudiere invocar. En el primero se resuelve iniciar un procedimiento de invalidación del Decreto Exento N° 01299 de 8 de mayo de 2023 y en el segundo, hacer lo propio con el Decreto Exento N° 01256 de 5 de mayo de 2023.

En ambos dejó la decisión de los recursos de reposición interpuesto por la Sociedad Arquitectura y Paisajismo Río Maule Limitada, para una vez finalizado o afinado el procedimiento ordenado por tales actos.

Noveno: Que, atento a lo señalado, se puede constatar el actuar ilegal y arbitrario de la Municipalidad de San Clemente, al imponer a la recurrente mediante la dictación de los Decretos Exentos N°s. 00876 y 00877, de 12 de marzo de 2024, notificados el 26 de marzo, multas por los equivalentes a 20 U.F. y 75 U.F., respectivamente.

Décimo: Que, dicho actuar, vulnera la garantía consagrada en el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política de la República, esto es, el derecho de propiedad en sus diversos aspectos, toda vez que al imponerle el pago de ambas multas, compromete el patrimonio de la sociedad recurrente.

Décimo Primero: Que, atento a lo antes reflexionado, la nombre reservado impetrada al efecto, debe ser acogida y, por consiguiente, se declarará ilegal la dictación de los Decretos Exentos que se pormenorizarán en la decisoria.

Por estas consideraciones y visto además lo dispuesto en el artículo 19 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se declara:

a) que se acoge el arbitrio de protección interpuesto por don nombre reservado, en representación de Arquitectura y Paisajismo Río Maule Ltda., en contra de la Municipalidad de San Clemente, representada por su Alcaldesa doña María Inés Sepúlveda Fuentes, declarándose ilegal los Decretos Exentos N° 00876 y 00877 de 12 de marzo de 2024, notificados el 26 de marzo de 2024, dictados por dicha Municipalidad, como asimismo, los Decretos Exentos N°s. 1973 y 1974 de 14 de julio de 2023; 00518 y 00517 de 9 de febrero de 2024, que resolvieron lo ordenado iniciar por los números 1973 y 1974, esto es, un proceso invalidatorio de los Decretos Exentos N°s. 01299 de 8 de mayo de 2023 y 01256 de 5 de mayo de 2023, y los Decretos Exentos N°s. 00517 y 00518 de 9 de febrero de 2024, que decidieron invalidar los Decretos Exentos N° 01256 de 5 de mayo de 2023 y 01299 de 8 de mayo de 2023;

b) que se retrotrae el proceso administrativo al estado de que la Municipalidad de San Clemente se pronuncie como en derecho corresponda, respecto de los recursos de reposición interpuestos por la Sociedad Arquitectura y Paisajismo Río Maule Ltda. en contra de los Decretos Exentos N°s. 01256 de 5 de mayo de 2023 y 01299 de 8 de mayo de 2023; y c) que se condena a la recurrida al pago de las costas del arbitrio.

Redacción del Fiscal Judicial Óscar Lorca Ferraro.

Regístrese y en su oportunidad, archívese.

Rol 1275-2024 nombre reservado. (Vista conjunta con rol 1274-2024 nombre reservado.).