nombre reservado con CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA. VISTA CONJUNTA ROL N° 1193-2020 PROTECCIÓN.

Talca, veintitrés de julio de dos mil veinte:

VISTO:

Doña nombre reservado, cédula de identidad N° RUT reservado, domiciliada en domicilio reservado, educadora de párvulos, presenta recurso de protección en contra de la I. MUNICIPALIDAD DE TALCA, RUT N° RUT reservado, representada por su Alcalde don Juan Carlos Díaz Avendaño, ingeniero comercial, cédula de identidad N° RUT reservado, ambos domiciliados en domicilio reservado; y, además, en contra de CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, RUT N° RUT reservado, representada por su Contralor Regional del Maule don nombre reservado, cédula de identidad N° RUT reservado, ambos domiciliados en domicilio reservado, por estimar que han vulnerado sus garantías constitucionales consideradas en los N° 1 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Señala que su vínculo con la Municipalidad de Talca comienza el 5 de marzo de 1982 y, luego de haber participado en un concurso para docente directivo y haberlo ganado, mediante Decreto Alcaldicio N° 3.738 de 24 de octubre de 2012, se la nombra Directora de la Escuela Inés Sylvester de Artozón de Talca a contar del 5 de noviembre del mismo año. Agrega que, mediante Decreto Alcaldicio N° 7.335 de fecha 14 de noviembre de 2017, se pone término a su relación laboral a contar del día 5 del mismo mes de acuerdo a lo dispuesto en el Art. 34 B del D.F.L. N° 1 /95 del Ministerio de Educación y se ordena el pago de $ 23.674,024. Luego, con fecha 17 de diciembre de 2017, a través de correo electrónico, don nombre reservado, abogado de DAEM de Talca, le comunica y notifica que ha ganado el concurso directivo para la misma Escuela en que se desempeñaba, por lo que el 29 de diciembre de 2017 se dicta el Decreto Alcaldicio N° 8.340 en el cual se la nombra como Directora de la Escuela antes indicada a contar del 2 de enero de 2018 por un período de 5 años. Por ende, estuvo 57 días sin percibir remuneraciones, sin cotizaciones previsionales y desprovista de sistema de salud hasta el 2 de enero de 2018 en que asumió su cargo.

Aduce que, en un acto inesperado, sorpresivo y extemporáneo, con fecha 17 de marzo de 2020 fue notificada del Oficio Ordinario N° 575 de fecha 12 del mismo mes, donde el Alcalde de la Municipalidad de Talca, don Juan Carlos Díaz A., le comunica que debido a lo instruido por Contraloría Regional del Maule a través de Ofico N° 531, de 27 de enero de 2020, debe hacer reintegro de $ 23.674.024, correspondiente a la indemnización que había percibido, fijando un plazo para ello hasta el 30 de abril de 2020. Agrega que siempre actuó de buena fe, siguiendo las instrucciones del municipio y ante un supuesto error de éste no puede afectarse un derecho adquirido, por lo que el reintegro le es perjudicial al producir un desmedro significativo que la pone en situación de tener que pagar algo ya incorporado a su patrimonio. Señala que es importante recalcar que desde el pago efectivo de la indemnización hasta la fecha de solicitud de reintegro han pasado 2 años y 4 meses, lo que revela la desproporción e irracionalidad de la medida, la que atenta contra la legítima certeza de propiedad del dinero recibido.

Aduce que la Contraloría, al dictar el Oficio N° 531 de 27 de enero de 2020, como lo ha reconocido la Municipalidad, incurrió en un acto ilegal y arbitrario, al hacer una ponderación errada de los antecedentes.

Destaca que al momento de entregársele la indemnización discutida, se puso término a su relación laboral y se le señaló que no existía disponibilidad para reubicarla dentro de la dotación docente, por lo que correspondía el pago de aquella.

En cuanto a garantías constitucionales conculcadas, invoca el derecho a la vida y a la integridad física y psíquica, contemplado en el N° 1 del Art. 19 de la Constitución Política, puesto que se ha visto afectada por un cuadro de estrés agudo que se traduce en un pesar anímico resultante de la acción de los recurridos. Asimismo, alega vulneración del derecho de propiedad, contemplado en el N° 24 del mismo artículo, pues importa la privación de una significativa suma de dinero de la cual es legitima dueña, constituyendo una expropiación ilegal de parte de su patrimonio.

Termina solicitando que se acoja el recurso de protección y se declare que, por tratarse de actos ilegales y arbitrarios, se dejen sin efectos el Oficio N° 531 de la Contraloría Regional y el Ordinario N° 575 de la I. Municipalidad de Talca. En subsidio, que se adopten las medidas que se estimen necesarias para restablecer el imperio del derecho, con costas.

Se dispuso solicitar informe a la I. MUNICIPALIDAD DE TALCA, entidad que lo evacúa a través del abogado don Francisco Javier Cornejo Gómez, quien solicita el rechazo del recurso en atención a lo que expone y que puede resumirse como sigue:

El reintegro requerido en el Ordinario Municipal N° 575 de 12 de marzo de 2020, se funda en lo instruido por Contraloría Regional del Maule en su Oficio N° 531 de 27 de enero de 2020 el cual desestimó la solicitud de reconsideración respecto del Oficio anterior N° 2.967 de 2019, ordenando a la entidad municipal adoptar las medidas conducentes a obtener el reintegro de las sumas correspondientes, sin perjuicio de la facultad de los afectados para requerir la liberación total o parcial de la restitución conforma al Art. 67 de la Ley N° 10.336.

La instrucción de reintegro obedece a estimarse que no se verifican los supuestos que prevé el Art. 34 B de la Ley N° 19.070, Estatuto Docente, toda vez que los servidores - refiriéndose también a otras personas en situación similar a la de la recurrente – volvieron a postular a los concursos directivos, resultando ganadores de los mismos, por lo que el municipio no pudo hacer uso de las facultades alternativas que el artículo mencionado considera.

Explica la génesis y secuencia de los hechos relativos al pago de la indemnización a la recurrente por parte de la Municipalidad, corporación ésta que, ante Contraloría Regional, sostuvo la pertinencia y legalidad del pago fundado en la interpretación otorgada al Art. 34 B de la Ley N° 19.070, en virtud de lo cual se pagó tal beneficio a 17 docentes directivos que terminaron el período de su nombramiento, en base a la falta de disponibilidad para reubicarlos.

Reitera que, a través de Oficio N° 2.967 de 24 de abril de 2019, Contraloría Regional concluyó que a la recurrente, entre otros, no le correspondía percibir indemnización del Art. 34 B del Estatuto Docente, pronunciamiento que fue objeto de recurso de reconsideración contenido en Ord. N° 2.873 de 28 de noviembre de 2019 de la Municipalidad, cuyo fundamento fue una errada ponderación de los antecedentes aportados, siendo tal recurso desechado por la entidad contralora y ordenando para el caso de la Sra. nombre reservado., arbitrar las medidas pertinentes a fin de obtener el reintegro de la cantidad de $ 23.674.024.

Manifiesta que, según lo expuesto, la entidad municipal ha actuado en cumplimiento a un acto de autoridad emanado de la Sede Regional de la Contraloría General de la República, de acuerdo al Oficio N° 531 de 27 de enero de 2020, de modo que el acto edilicio objeto del recurso tiene su causa y origen en la orden del órgano contralor que fiscaliza a la I. Municipalidad, lo cual excluye la calificación de arbitrariedad en virtud de las facultades entregadas por la Ley N° 10.336; y en el informe del órgano contralor respecto al asunto, no correspondiendo así la imputación de actos arbitrarios o ilegales que hubieren provocado a la recurrente una privación, perturbación o amenaza de alguna garantía constitucional.

En mérito de lo expuesto, la I. Municipalidad concluye que: a) El recurso de protección ha sido presentado con motivo del Ordinario N° 575 de 12 de marzo de 2020, el que se enmarca en el cumplimiento de lo instruido por Contraloría Regional del Maule en Oficio N° 531 de 12 de enero de 2020, lo implica carencia de arbitrariedad o de ilegalidad; b) La directora recurrente se rige por las normas del Estatuto Docente y, supletoriamente, conforme a la reenvío contemplado en el Art. 71 del mismo, por las normas del Código del Trabajo, teniendo como fundamento del pago el Art. 34 B de la Ley N° 19.070.

Termina solicitando el rechazo del recurso de protección, con condenación en costas a la recurrente.

Se requirió Informe a CONTRALORIA REGIONAL DEL MAULE, organismo que lo evacúa señalando, en síntesis, lo que sigue:

Que el recurso es extemporáneo pues, según lo expresado por la recurrente, tuvo conocimiento de su Oficio N° 531 el día 12 de marzo de 2020, en tanto el recurso se presentó el 15 de abril de 2020, esto es, habiendo transcurrido así más de 30 días, esto es, fuera del plazo exigido para su interposición.

Que el asunto que se plantea es ajeno a la naturaleza cautelar del recurso de protección, pues lo que se persigue no es la cautela de una garantía constitucional determinada, sino exponer una controversia sobre la juridicidad del aludido Oficio N° 531 de esa Contraloría, que determinó la improcedencia de la indemnización contemplada en el Art. 34 B de la Ley N° 19.070, por no verificarse los supuestos que admiten ese beneficio.

Que no hay ilegalidad en lo actuado por Contraloría, pues ello obedeció al ejercicio de facultades que le corresponden por ley y de conformidad a lo señalado en los Arts. 98 y 99 de la Constitución Política y Arts. 1, 6 y 10 de la Ley N° 10.336. Tampoco hay arbitrariedad pues no se trata de una conducta antojadiza o contraria a la razón, ya que corresponde al estudio de los antecedentes respectivos a la luz de las normas legales respectivas.

Que, en cuanto al fondo del asunto debatido, razona acerca de la improcedencia del pago de la indemnización prevista en el Art. 34 B de la Ley N° 19.070, fundado en la circunstancia de no cumplir la actora las condiciones indicadas en dicha norma para ser beneficiaria de la indemnización allí establecida, puesto que postuló a continuar en el mismo cargo que detentaba y resultó ganadora del concurso. Aún más, la entidad edilicia no estaba habilitada para disponer el pago de indemnización alguna antes de que se resolvieran los concursos, pudiendo ordenarlo solo si la recurrente hubiera perdido en los procesos de selección. Y, hace presente que el beneficio en cuestión tiene la naturaleza de indemnización por término de la relación laboral, siendo inadmisible otorgarla a quien no cumple las exigencias impuestas por la ley, puesto que ello involucraría una vulneración de los Arts. 6 y 7 de la Constitución Política y un detrimento del patrimonio municipal.

Luego, discurre sobre la legalidad de la instrucción de adoptar las medidas conducentes a obtener el reintegro de las sumas correspondientes, precisando que el tenor literal del Oficio N° 531, tantas veces citado, señala que lo ordenado a la Municipalidad de Talca fue la adopción de medidas conducentes a obtener el reintegro de las indemnizaciones, lo que abarca no solo la vía administrativa sino también la judicial, cuestión que la Municipalidad debió ponderar en el ámbito de sus atribuciones. Agrega que la Contraloría debe velar por el resguardo del patrimonio público y la probidad administrativa; y, en general, investigar los hechos que pudieren significar una contravención a las normas que rigen a los órganos sujetos a su control, para cuyo efecto debe ejercer las atribuciones establecidas en el Art. 67 de la Ley N° 10.336. Por tanto, la instrucción impartida al municipio para obtener la restitución de las sumas mal percibidas por los recurrentes, responde a la aplicación del principio que proscribe el enriquecimiento sin causa, no requiriendo un procedimiento previo de invalidación del acto que ordenó el pago cuestionado.

Por razones similares, controvierte el argumento dado por la actora, en el sentido de que el municipio no podía ejercer su potestad invalidatoria por haber transcurrido el plazo de dos años, conforme a lo señalado en el Art. 53 de la Ley N° 19.880, teniendo en cuenta la fecha de expedición del decreto alcaldicio que ordenó el pago.

Sostiene que la alusión al principio de buena fe y de confianza legítima en el actuar de la Municipalidad para liberar a la recurrente de responsabilidad ante el error municipal, según afirma, no es aplicable al caso en estudio pues hay una contravención a lo expresado en el Art. 34 B de la Ley N° 19.070 y se corresponde con el criterio que, invariablemente, ha sustentado el ente contralor.

En cuanto a las garantías que la actora sostiene como vulneradas, manifiesta que no se divisa cómo la emisión del Oficio N° 531 de 2020 de Contraloría pudo afectar la integridad física y psíquica de aquella, protegida por el N° 1 del Art. 19 de la Constitución Política, más aún si la docente reconoce haber percibido la suma de buena fe y confiando penamente en la Administración.

En relación a la garantía consagrada en el N° 24 del Art. 19 de la Carta Fundamental, esto es, el derecho de propiedad, aduce que el recurso de protección ha sido concebido para cautelar el legítimo ejercicio de ciertos derechos, entre ellos el mencionado, por lo que quien carece de un título válido no puede reclamar lo que no le pertenece; y, por ende, no tiene propiedad susceptible de afectarse ya que no ha ingresado válidamente a su patrimonio.

Finaliza su informe, solicitando el rechazo del recurso de protección materia de autos.

Se escucharon los alegatos de los abogados de las partes, en audiencia de vista de la causa realizada con fecha 3 de julio en curso, quedando en acuerdo para sentencia en la misma fecha.

CONSIDERANDO:

Primero: Que con respecto a la extemporaneidad en la interposición del recurso, planteada por Contraloría Regional de Maule, corresponde señalar que, si bien el oficio expedido por la I. Municipalidad de Talca, son de fecha 12 de marzo de 2020 no hay antecedentes de que él hubiere sido conocido por la recurrente en esa misma fecha y, aún más, en la audiencia de vista de la causa, el abogado representante de dicha corporación, reconoció que la notificación del mismo se produjo el día 17 del mismo mes, con lo cual la presentación de aquel el día 15 de abril de 2020, resulta haber sido dentro del plazo de 30 días corridos establecido en el N° 1 del Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación de Recursos de Protección de Garantías Constitucionales, por lo que la alegación de extemporaneidad habrá de rechazarse.

Segundo: Que los actos respecto de los cuales se recurre de protección son los siguientes: 1°) Oficio Ordinario N° 531 de fecha 27 de enero de 2020, emitido por Contraloría Regional del Maule, mediante el cual instruye la I. Municipalidad de Talca la obtención del reintegro de $ 23.674.024, pagados a doña nombre reservado, a título de indemnización por término de contrato directivo en Escuela Inés Sylvester de Artozón de Talca; y, 2°) Oficio N° 575 de fecha 12 de marzo de 2020, emitido por la I. Municipalidad de Talca, mediante el que, en cumplimiento a lo ordenado en el Oficio de Contraloría antes aludido, informa a la recurrente que debe proceder al reintegro de la suma indicada, fijando para ello plazo hasta el 30 de abril de 2020.

Tercero: Que Contraloría Regional del Maule sustenta su decisión en la interpretación que hace respecto de lo dispuesto en el Art. 34 B de la Ley N° 19.070, sobre Estatuto Docente, en virtud del cual concluye que el pago de tal indemnización fue improcedente, pues la recurrente no tenía derecho a percibirla por las razones que expone en su informe.

Cuarto: Que la I. Municipalidad de Talca procedió a requerir el reintegro de la suma señalada, notificando a tal efecto a la recurrente, en cumplimiento a lo instruido por la entidad contralora. No obstante, como lo expresó la corporación edilicia, su parecer es contrario a lo decidido por Contraloría, lo que queda de manifiesto no solo en el tenor de su informe a esta Corte, sino también por la solicitud de reconsideración que, en su oportunidad, planteó a Contraloría Regional, lo que fue desestimado.

Quinto: Que, en razón de lo expuesto, resulta claro que la procedencia o improcedencia de la indemnización referida es un asunto discutible, por lo que, previo al requerimiento de reintegro es preciso que se determine el verdadero sentido y alcance de la disposición contenida en el Art. 34 B de la Ley N° 19.070 y su incidencia en la situación de que se trata.

Sexto: Que la labor de interpretación, aplicabilidad y efectos de las disposiciones legales, en caso de controversia, corresponde a los Tribunales de Justicia, los cuales, en ejercicio de su potestad jurisdiccional tiene la facultad y el deber de resolverlas. Tal función resulta plenamente procedente en el caso en estudio, donde hay diferentes posiciones respecto de una norma legal y donde hay un conflicto de intereses, que debe ser decidido por los Tribunales de Justicia a fin de producir cosa juzgada y, consiguientemente, autorizar la exigibilidad de lo resuelto.

Séptimo: Que, según lo manifestado por Contraloría Regional, lo ordenado a la I. Municipalidad de Talca, fue la adopción de medidas conducentes a obtener el reintegro de las sumas correspondientes, lo que abarca no solo la vía administrativa sino también la judicial, cuestión que debió ser ponderado por la última en el ámbito de sus atribuciones. Ello es coherente con el tenor del Oficio N° 531 de 27 de enero de 2020 que, en su parte pertinente, expresa textualmente: “… la Municipalidad deberá adoptar las medidas conducentes a obtener el reintegro de las sumas correspondientes…”. Por ende, las “medidas conducentes” solo pueden entenderse como aquellas que permitan instar por el objetivo propuesto, a través de las vías que legalmente corresponden sin afectar el legítimo ejercicio del derecho de defensa de las partes.

Octavo: Que, en consecuencia, el acto administrativo de Contraloría Regional admite el reparo de falta de precisión en la instrucción a la Municipalidad en el sentido de que, habiendo disparidad de posiciones, esta última debía proceder como legalmente corresponde, sin dejar de respetar los derechos de la afectada. Y, el acto de la Municipalidad, ante una situación de las características como las que nos ocupa, merece el reproche de omitir acudir a las vías que nuestro ordenamiento jurídico establece para el reconocimiento y, en su caso, ejercicio de los derechos que pretende tener.

Noveno: Que, habiendo pagado la I. Municipalidad la indemnización aludida en la convicción de proceder con apego a la ley y habiendo percibido la recurrente la suma correspondiente con igual convicción y de buena fe, los fondos ingresaron al patrimonio de ésta, a partir de lo cual nació y pudo ejercer sobre ellos, legítimamente, el derecho de dominio, el que solo puede ser modificado en virtud de una sentencia judicial.

Décimo: Que, de consiguiente, la restitución ordenada en los términos que lo hizo Contraloría Regional y el requerimiento de reintegro en la forma dispuesta por la I. Municipalidad de Talca, esto es, sin dar lugar a la posibilidad de ejercer el derecho de defensa constituyen una afectación del derecho de dominio de la recurrente, en grado de amenaza o de perturbación, lo que es motivo de la decisión que se adoptará; sin que se considere que ello ha tenido la aptitud suficiente para estimar vulnerado el derecho a la vida ni a la integridad física ni síquica de la recurrente.

Undécimo: Que las consideraciones precedentes y lo que se resolverá, no obstan ni enervan el derecho de las recurridas para el ejercicio de sus pretensiones restitutorias a través de las vías jurisdiccionales que correspondan, donde las partes en conflicto puedan exponer y acreditar sus derechos en el legítimo ejercicio de su derecho de defensa.

Por lo señalado, normas legales citadas y teniendo presente lo dispuesto en el N° 24 del artículo 19 y artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación de Recursos de Protección de Garantías Constitucionales, SE ACOGE el recurso de protección presentado por doña nombre reservado solo en cuanto : A) CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA, representada por su Sede Regional del Maule, respecto a los efectos del Oficio N° 531 de 27 de enero de 2020 con instrucciones a la I. Municipalidad de Talca, éstas se entienden circunscritas al ejercicio de la pretensión de reintegro por las vías jurisdiccionales en caso de falta de acuerdo y supeditadas al resultado es ésta; B) I. MUNICIPALIDAD DE TALCA, en cuanto el reintegro que se pretende, en caso de falta de acuerdo, ha de intentarse por las mismas vías y supeditadas a la decisión judicial, en resguardo de los derechos de las partes.

No se condena en costas a ninguna de las partes, por estimarse que han tenido motivos plausibles para litigar.

Regístrese, notifíquese y, en su oportunidad, archívese.

Redacción del abogado integrante don Abel Bravo Bravo.

Rol de Ingreso N° 1.221-2020 / Protección.