Protección contra ILTE

Talca, veintitrés de julio de dos mil veinte.

VISTO:

Doña nombre reservado, cédula de identidad N° RUT reservado; doña nombre reservado, cédula de identidad N° RUT reservado; doña nombre reservado, cédula de identidad N° RUT reservado; don nombre reservado, cédula de identidad N° RUT reservado; don nombre reservado, cédula de identidad N° RUT reservado; don nombre reservado, cédula de identidad N° RUT reservado; doña nombre reservado, cédula de identidad N° RUT reservado; doña nombre reservado, cédula de identidad N° RUT reservado; domiciliados en la Comuna de Talca, salvo la segunda y última, cuyo domicilio está en la Comuna de Maule, presentan recurso de protección en contra de la ILTE. MUNICIPALIDAD DE TALCA, RUT RUT reservado, representada por su Alcalde don Juan Carlos Díaz Avendaño, cédula de identidad N° RUT reservado, domiciliados en domicilio reservado y en contra de CONTRALORÍA REGIONAL DEL MAULE, representada por el Contralor Regional don Daniel Fernández Vega, domiciliados en domicilio reservado. Finalidad del recurso es que se dejen sin efectos los oficios de la corporación edilicia que se indican a continuación, dirigidos a quien en cada caso se señala, todos del mismo tenor y fechados el 12 de marzo de 2020:

Oficio N° Dirigido a Cargo 0582 nombre reservado Director Escuela Sargento 2° nombre reservado

0578 nombre reservado Director Escuela Las Américas 0577 nombre reservado Director Instituto Superior de Comercio 0580 nombre reservado Directora Liceo Carlos Condell 0583 nombre reservado Directora Escuela Juan nombre reservado Sanfuentes 0579 nombre reservado Directora Escuela José Manuel Balmaceda 0576 nombre reservado Directora Escuela Cooperativa Lircay 0581 nombre reservado Directora Escuela de Cultura y Difusión Artística Solicitan la dejación sin efectos de tales oficios por estimar que se trata de actos de la administración arbitrarios e ilegales, puesto que disponen el reintegro de las sumas percibidas por los recurrentes a título de indemnización por término de nombramiento en cargo de dirección de establecimientos educacionales municipales, luego de haber estimado la entidad contralora que no se dan los presupuestos que exige el artículo 34 B de la Ley N° 19.701, sobre Estatuto Docente, puesto que lo servidores nombrados volvieron a postular en respectivos concursos resultando ganadores de los mismos.

Sostienen que el Alcalde de Talca, inicialmente, actuó de oficio al decidir que los recurrentes tenían derecho a percibir la indemnización, lo cual se materializó respecto de cada uno de ellos; luego, la Contraloría Regional instruyó al Municipio, mediante oficio N° 531 de 27 de enero de 2020, pedir la restitución de los valores pagados, acto que estimen ilegal y arbitrario. Agregan que el ente contralor regional debió, previamente, disponer que el Alcalde procediera a invalidar el decreto alcaldicio que generó los pagos; y, enseguida, revisar si procede o no el reintegro, lo que no hizo, con lo cual vulneró las garantías establecidas en los N° 1, 2 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Sostienen, además, que la administración municipal perdió la facultad de invalidar los respectivos decretos alcaldicios que ordenaron el pago de la indemnización referida al haber transcurrido, a la fecha de interposición del recurso, más de dos años.

El detalle de la situación de los respectivos recurrentes es el siguiente:

Recurrente Decreto Alcaldicio N° Fecha Monto Indemnizacion nombre reservado 10.946 21-11-18 $ 33.328.009 nombre reservado 1.879 23-3-18 $ 8.369.765 nombre reservado 1.881 23-3-18 $ 13247.950 nombre reservado 10.948 21-11-18 $ 23.948.595 nombre reservado 1-880 23-3-18 $ 10.459.080 nombre reservado 7.332 14-11-17 $ 23.674.024 nombre reservado 7.333 14-11-17 $ 21.292.183 nombre reservado 7.338 14-11-17 $ 17.102.316 Manifiestan que la Municipalidad de Talca, a requerimiento de la Contraloría Regional, señaló que la decisión de indemnizar a los directivos nombrados, no se fundó en la discontinuidad de sus servicios sino en el término de su período de nombramiento, lo que a su juicio es el único presupuesto que hacía procedente el beneficio; ello, sumado a la circunstancia de que no siguieron desempeñándose en la dotación docente, lo que implica el no ejercicio de la facultad del sostenedor en orden a reubicarlos por falta de disponibilidad. Asimismo, hizo presente que debe considerarse que los concursos en que participaron los docentes aludidos concluyeron con posterioridad al término de sus anteriores nombramientos, por lo que no habría continuidad de funciones al asumir, nuevamente, como directores de establecimientos, habiendo así un término de la relación laboral que hacía procedente el pago de la indemnización.

Aducen que, no obstante, el 27 de enero de 2020, mediante el citado oficio N° 531, la Contraloría Regional del Maule desestimó la solicitud de reconsideración del sostenedor – Municipalidad de Talca – por estimar que no se verifican los supuestos del artículo 34 B del Estatuto Docente, toda vez que los directivos docentes volvieron a postular a los respectivos concursos, resultando ganadores de los mismos, por lo que tampoco pudo haber ejercido, el municipio, la facultad alternativa de la citada norma, esto es, que en el caso de que un docente directivo no vuelva a postular a concursos o si haciéndolo lo pierde, el sostenedor puede reasignar sus funciones dentro de la dotación docente (Art. 5 de la Ley N° 19.070, Estatuto Docente); o, si no existiere disponibilidad o por resolución del sostenedor, se determine que debe dejar de pertenecer a la dotación, caso en que puede proceder a indemnizarlo. Por ello, la Contraloría señala que a ninguno de los recurrentes les asiste el derecho a percibir tal indemnización, por lo que la Municipalidad de Talca debe adoptar las medidas conducentes a obtener el reintegro de las sumas correspondientes.

De lo anterior, los actores deducen que habría una actuación ilegal y arbitraria de la Contraloría Regional en la emisión del mencionado Oficio N° 531 de 27 de enero de 2020; y de la Municipalidad de Talca con respecto a sus oficios antes indicados, que son su consecuencia, todos fechados el 12 de marzo de 2020, mediante los cuales se conoció la existencia de aquel.

Afirman que, en relación a la ilegalidad cometida por ambas instituciones, debe tenerse presente lo dispuesto en el Art. 53 de la Ley N° 19.880 sobre “Bases de Procedimientos Administrativos de los Órganos del Estado” que dispone: “ La autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que se haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto”.

Ello tiene importancia pues en ninguna parte del oficio de Contraloría se indica a la Municipalidad que debe invalidar el decreto que generó el pago de indemnización a cada docente directivo; y, por su parte, el municipio tampoco lo ha hecho por iniciativa propia, con lo que los respectivos decretos que ordenaron los pagos se encuentran vigentes, no habiendo salido de la vida jurídica administrativa, por lo que mal podría exigirse el reintegro.

Luego, citan doctrina y jurisprudencia administrativa en aquel sentido y hacen un análisis del articulo transcrito, en base a lo cual concluyen ilegalidad y arbitrariedad de los actos administrativos que impugnan, pues les han privado, inclusive, del derecho a defenderse respecto a lo dispuesto en ellos.

Como garantías constitucionales conculcadas, refieren los N° 1, 2 y 19 de la Constitución Política, esto es, el derecho a la vida y a la integridad física o psíquica, el derecho a igualdad ante la ley y el derecho de propiedad, respectivamente, sosteniendo cómo ellos han sido afectados.

Terminan pidiendo se declare ilegal el acto administrativo consistente en el Oficio N° 531 de 27 de enero de 2020 de la Contraloría Regional del Maule y los oficios de fecha 12 de marzo de 2020 de la I. Municipalidad de Talca enviados a los recurrentes, a través de los cuales se solicita el reintegro de los dineros pagados a título de indemnización por término de servicios, dejándolos sin efectos, sin perjuicio de otras medidas que esta Corte estime pertinentes para establecer el imperio del derecho y garantizar los derechos alegados por los recurrentes.

Se requirió Informe a Contraloría Regional del Maule, organismo que lo evacúa señalando, en síntesis, lo que sigue:

Que el recurso es extemporáneo pues, según lo expresado por los recurrentes, tuvieron conocimiento de su Oficio N° 531 el día 12 de marzo de 2020, en tanto el recurso se presentó el 13 de abril de 2020, esto es, habiendo transcurrido así más de 30 días, esto es, fuera del plazo exigido para su interposición.

Que el asunto que se plantea es ajeno a la naturaleza cautelar del recurso de protección, pues lo que se persigue no es la cautela de una garantía constitucional determinada, sino exponer una controversia sobre la juridicidad del aludido Oficio N° 531 de esa Contraloría, que determinó la improcedencia de la indemnización contemplada en el Art. 34 B de la Ley N° 19.070, por no verificarse los supuestos que admiten ese beneficio.

Que no hay ilegalidad en lo actuado por Contraloría, pues ello obedeció al ejercicio de facultades que le corresponden por ley y de conformidad a lo señalado en los Arts. 98 y 99 de la Constitución Política y Arts. 1, 6 y 10 de la Ley N° 10.336. Tampoco hay arbitrariedad pues no se trata de una conducta antojadiza o contraria a la razón, ya que corresponde al estudio de los antecedentes respectivos a la luz de las normas legales respectivas.

Que, en cuanto al fondo del asunto debatido, razona acerca de la improcedencia del pago de la indemnización prevista en el Art. 34 B de la Ley N° 19.070, fundado en la circunstancia de no cumplir los actores las condiciones indicadas en dicha norma para ser beneficiarios de la indemnización allí establecida, puesto que postularon a continuar en el mismo cargo que detentaban y resultaron ganadores del concurso. Aún más, la entidad edilicia no estaba habilitada para disponer el pago de indemnización alguna antes de que se resolvieran los concursos, pudiendo ordenarlo solo si los recurrentes hubieran perdido en los procesos de selección. Y, hace presente que el beneficio en cuestión tiene la naturaleza de indemnización por término de la relación laboral, siendo inadmisible otorgarla a quien no cumple las exigencias impuestas por la ley, puesto que ello involucraría una vulneración de los Arts. 6 y 7 de la Constitución Política y un detrimento del patrimonio municipal.

Luego, discurre sobre la legalidad de la instrucción de adoptar las medidas conducentes a obtener el reintegro de las sumas correspondientes, precisando que el tenor literal del Oficio N° 531, tantas veces citado, señala que lo ordenado a la Municipalidad de Talca fue la adopción de medidas conducentes a obtener el reintegro de las indemnizaciones, lo que abarca no solo la vía administrativa sino también la judicial, cuestión que la Municipalidad debió ponderar en el ámbito de sus atribuciones. Agrega que la Contraloría debe velar por el resguardo del patrimonio público y la probidad administrativa; y, en general, investigar los hechos que pudieren significar una contravención a las normas que rigen a los órganos sujetos a su control, para cuyo efecto debe ejercer las atribuciones establecidas en el Art. 67 de la Ley N° 10.336. Por tanto, la instrucción impartida al municipio para obtener la restitución de las sumas mal percibidas por los recurrentes, responde a la aplicación del principio que proscribe el enriquecimiento sin causa, no requiriendo un procedimiento previo de invalidación del acto que ordenó el pago cuestionado.

Por razones similares, controvierte el argumento dado por los actores, en el sentido de que el municipio no podía ejercer su potestad invalidatoria por haber transcurrido el plazo de dos años, conforme a lo señalado en el Art. 53 de la Ley N° 19.880, teniendo en cuenta la fecha de expedición de los decretos alcaldicios que ordenaron los pagos..

Sostiene que la alusión al principio de buena fe y de confianza legítima en el actuar de la Municipalidad para liberar a los recurrentes de responsabilidad ante el error municipal, según ellos lo afirman, no es aplicable al caso en estudio pues hay una contravención a lo expresado en el Art. 34 B de la Ley N° 19.070 y se corresponde con el criterio que, invariablemente, ha sustentado el ente contralor.

En cuanto a las garantías que los actores sostienen como vulneradas, manifiesta que no se divisa cómo la emisión del Oficio N° 531 de 2020 de Contraloría pudo afectar la integridad física y psíquica de aquellos, protegida por el N° 1 del Art. 19 de la Constitución Política, más aún si los docentes reconocen haber percibido las sumas de buena fe y confiando penamente en la Administración. A su vez, en relación al derecho a igualdad ante la ley, contemplado en el N° 2 del citado artículo, sostiene que la entidad fiscalizadora se limitó a ejercer la atribución de interpretar y aplicar las normas que rigen a las municipalidades y a los profesionales de la educación , lo que no puede ser entendido como atentatorio al derecho invocado por los actores, puesto que se hace en iguales términos a todos los docentes que pretendan recibir el pago de la indemnización establecida en el Art- 34 B de la Ley N° 19.070. Solo en el evento de haber resuelto de manera distinta, sí se habría configurado una vulneración a la igualdad ante la ley.

En relación a la garantía consagrada en el N° 24 del Art. 19 de la Carta Fundamental, esto es, el derecho de propiedad, aduce que el recurso de protección ha sido concebido para cautelar el legítimo ejercicio de ciertos derechos, entre ellos el mencionado, por lo que quien carece de un título válido no puede reclamar lo que no le pertenece; y, por ende, no tiene propiedad susceptible de afectarse ya que no ha ingresado válidamente a su patrimonio.

Finaliza su informe, solicitando el rechazo del recurso de protección materia de autos.

Requerido informe a la I. MUNICIPALIDAD DE TALCA, lo evacúa exponiendo la secuencia de los hechos y de los actos administrativos de forma que no se aparta de la reseña fáctica expuesta por los recurrentes y por Contraloría, por lo que resulta innecesario repetirlos. Como es esperable, las diferencias se producen en la apreciación legal de aquellos.

En cuanto al asunto materia del recurso , en síntesis y en lo pertinente, niega que la corporación edilicia hubiere incurrido en una conducta arbitraria o ilegal, pues procedió en cumplimiento a un acto de autoridad, como lo es el Oficio N° 531 de 27 de enero de 2020 de la Contraloría Regional del Maule, la cual, a su vez, procedió en conformidad a la Ley N° 10.336, lo que excluye la aplicabilidad de aquellos calificativos y que, además, hubieren provocado a los recurrentes una privación, perturbación o amenaza de alguna garantía constitucional.

En base a lo anterior, señala:

Que los oficios causantes del recurso se enmarcan en el cumplimiento de lo instruido por Contraloría Regional del Maule, mediante el Oficio reiteradamente citado, lo que excluye ilegalidad y arbitrariedad en su actuar.

Que los recurrentes se rigen por el Estatuto Docente y, supletoriamente, conforme al Art. 71 del mismo, por el Código del Trabajo.

Que la causa u origen del acto administrativo municipal, se encuentra en el Oficio previo de Contraloría Regional.

Sosteniendo que lo anterior excluye toda posibilidad de ejecución de un acto arbitrario o ilegal, por lo que concluye su informe solicitando el rechazo del recurso de protección, con costas.

Por resolución de fecha 16 de abril de 2020, se concedió Orden de No Innovar, solicitada por los recurrentes conjuntamente con la interposición del recurso.

Por resolución de fecha 17 de junio de 2020, se ordenó la vista conjunta de la presente causa con la ingresada bajo el nombre reservado° 1.221-2020, por referirse a hechos similares.

Se escucharon los alegatos de los abogados de las partes, en audiencia de vista de la causa realizada con fecha 3 de julio en curso, quedando en acuerdo para sentencia en la misma fecha.

CONSIDERANDO:

Primero: Que con respecto a la extemporaneidad en la interposición del recurso, planteada por Contraloría Regional de Maule, corresponde señalar que, si bien los oficios expedidos por la I. Municipalidad de Talca, son de fecha 12 de marzo de 2020, no hay antecedentes de que ellos hubieran sido conocidos en esa misma fecha y, aún más, en la audiencia de vista de la causa, el abogado representante de dicha corporación, reconoció que la notificación de los mismos se produjo el día 17 del mismo mes, con lo cual la presentación de aquel el día 13 de abril de 2020, resulta haber sido dentro del plazo de 30 días corridos establecido en el N° 1 del Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación de Recursos de Protección de Garantías Constitucionales, por lo que la alegación de extemporaneidad habrá de rechazarse.

Segundo: Que los actos respecto de los cuales se recurre de protección son los siguientes: 1°) Oficio Ordinario N° 531 de fecha 27 de enero de 2020, emitido por Contraloría Regional del Maule, mediante el cual instruye la I. Municipalidad de Talca la obtención del reintegro de los valores pagados a los recurrentes a título de indemnización por término de contrato directivo en establecimientos educacionales dependientes de aquella; y, 2°) Oficios dirigidos a cada uno de los recurrentes, indicados en la parte expositiva que precede, de fecha 12 de marzo de 2020, emitidos por la I. Municipalidad de Talca, mediante los cuales, en cumplimiento a lo ordenado en el Oficio de Contraloría antes aludido, informa a los recurrentes que deben proceder al reintegro de las sumas señaladas, fijando para ello plazo hasta el 30 de abril de 2020.

Tercero: Que Contraloría Regional del Maule sustenta su decisión en la interpretación que hace respecto de lo dispuesto en el Art. 34 B de la Ley N° 19.070, sobre Estatuto Docente, en virtud del cual concluye que el pago de tal indemnización fue improcedente, pues la recurrente no tenía derecho a percibirla por las razones que expone en su informe.

Cuarto: Que la I. Municipalidad de Talca procedió a requerir el reintegro de la suma señalada, notificando a tal efecto a los recurrentes, en cumplimiento a lo instruido por la entidad contralora. No obstante, como lo expresó la corporación edilicia, su parecer es contrario a lo decidido por Contraloría, lo que queda de manifiesto no solo en el tenor de su informe a esta Corte, sino también por la solicitud de reconsideración que, en su oportunidad, planteó a Contraloría Regional, lo que fue desestimado.

Quinto: Que, en razón de lo expuesto, resulta claro que la procedencia o improcedencia de la indemnización referida es un asunto discutible, por lo que, previo al requerimiento de reintegro es preciso que se determine el verdadero sentido y alcance de la disposición contenida en el Art. 34 B de la Ley N° 19.070 y su incidencia en la situación de que se trata.

Sexto: Que la labor de interpretación, aplicabilidad y efectos de las disposiciones legales, en caso de controversia, corresponde a los Tribunales de Justicia, los cuales, en ejercicio de su potestad jurisdiccional tienen la facultad y el deber de resolverlas. Tal función resulta plenamente procedente en el caso en estudio, donde hay diferentes posiciones respecto de una norma legal y donde hay un conflicto de intereses, por lo que debe ser decidido por los Tribunales de Justicia a fin de producir cosa juzgada y, consiguientemente, autorizar la exigibilidad de lo resuelto.

Séptimo: Que, según lo manifestado por Contraloría Regional, lo ordenado a la I. Municipalidad de Talca, fue la adopción de medidas conducentes a obtener el reintegro de las sumas correspondientes, lo que abarca no solo la vía administrativa sino también la judicial, cuestión que debió ser ponderado por la última en el ámbito de sus atribuciones. Ello es coherente con el tenor del Oficio N° 531 de 27 de enero de 2020 que, en su parte pertinente, expresa textualmente: “… la Municipalidad deberá adoptar las medidas conducentes a obtener el reintegro de las sumas correspondientes…”. Por ende, las “medidas conducentes” solo pueden entenderse como aquellas que permitan instar por el objetivo propuesto, a través de las vías que legalmente corresponden sin afectar el legítimo ejercicio del derecho de defensa de las partes.

Octavo: Que, en consecuencia, el acto administrativo de Contraloría Regional admite el reparo de falta de precisión en la instrucción a la Municipalidad en el sentido de que, habiendo disparidad de posiciones, esta última debía proceder como legalmente corresponde sin dejar de respetar los derechos de los afectados. Y, el acto de la Municipalidad, ante una situación de las características como las que nos ocupa, merece el reproche de omitir acudir a las vías que nuestro ordenamiento jurídico establece para el reconocimiento y, en su caso, ejercicio de los derechos que pretende tener.

Noveno: Que, habiendo pagado la I. Municipalidad la indemnización aludida en la convicción de proceder con apego a la ley y habiendo percibido los recurrentes la suma correspondiente con igual convicción y de buena fe, los fondos ingresaron al patrimonio de aquellos, a partir de lo cual nació y pudieron ejercer sobre ellos, legítimamente, el derecho de dominio, el que solo puede ser modificado en virtud de una sentencia judicial.

Décimo: Que, de consiguiente, la restitución ordenada en los términos que lo hizo Contraloría Regional y el requerimiento de reintegro en la forma dispuesta por la I. Municipalidad de Talca, esto es, sin dar lugar a la posibilidad de ejercer el derecho de defensa, constituyen una afectación del derecho de dominio de los recurrentes, en grado de amenaza o de perturbación, siendo suficiente la vulneración de tal garantía constitucional para los efectos de acceder al recurso materia de estos autos, como se resolverá.

Undécimo: Que las consideraciones precedentes y lo que se resolverá, no obstan ni enervan el derecho de las recurridas para el ejercicio de sus pretensiones restitutorias a través de las vías jurisdiccionales que correspondan, donde las partes en conflicto puedan exponer y acreditar sus derechos en el legítimo ejercicio de su derecho de defensa.

Por lo señalado, normas legales citadas y teniendo presente lo dispuesto en el N° 24 del artículo 19 y artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación de Recursos de Protección de Garantías Constitucionales, SE ACOGE el recurso de protección presentado por doña nombre reservado, doña nombre reservado, doña nombre reservado, don nombre reservado, don nombre reservado, don nombre reservado, doña nombre reservado, y doña nombre reservado solo en cuanto : A) CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA, representada por su Sede Regional del Maule, respecto a los efectos del Oficio N° 531 de 27 de enero de 2020 con instrucciones a la I. Municipalidad de Talca, éstas se entienden circunscritas al ejercicio de la pretensión de reintegro por las vías jurisdiccionales en caso de falta de acuerdo y supeditadas al resultado es ésta; B) I. MUNICIPALIDAD DE TALCA, en cuanto el reintegro que se pretende, en caso de falta de acuerdo, ha de intentarse por las mismas vías y supeditadas a la decisión judicial, en resguardo de los derechos de las partes.

No se condena en costas a ninguna de las partes, por estimarse que han tenido motivos plausibles para litigar.

Regístrese, notifíquese y, en su oportunidad, archívese.

Redacción del abogado integrante don Abel Bravo Bravo.

Rol de Ingreso N° 1.193-2020 / Protección.