nombre reservado con DIRECCIÓN DE PRESUPUESTOS

C.A. de Santiago Santiago, diez de agosto de dos mil veintiuno.

A los escritos folios 51 y 52: a todo, téngase presente.

IC 97030-2020 Visto:

En estos autos Rol 97.030-2021, se dedujo acción de protección en favor de nombre reservado, arquitecta, en contra de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, por el acto arbitrario e ilegal consistente en la dictación de la Resolución RA N° 93/296/2020 de fecha 1 de diciembre de 2020, mediante la cual se dispone la no renovación de su contrata, lo que entiende vulnera las garantías contenidas en el artículo 19 N° 2, 16 y 24 de la Constitución Política de la República, solicitando, en definitiva, se acoja el recurso y se deje sin efecto la resolución impugnada, disponiendo su renovación hasta diciembre del año en curso, pagando las remuneraciones devengadas durante todo el tiempo que permaneció separada de sus funciones, con costas.

Expone que ingresó a desempeñar funciones en la Dirección de Presupuestos el 14 de agosto de 2007 en calidad de honorarios; contratación se extendió bajo esa modalidad hasta el 21 de junio de 2009, ya que el 22 de junio de 2009 pasó a desempeñarse a contrata, la que fue prorrogada sucesivamente hasta la dictación del acto impugnado, siempre calificada en Lista 1.

Después de referirse al fundamento del acto impugnado, señala que de los mismos, aparece que las funciones que desarrollaba serán ejecutadas por otra área, por cuanto a modo de ejemplo el programa Desarrollo de ciudades, así como los proyectos de conservación de inmuebles públicos a nivel nacional y el Plan Araucanía tienen continuidad para el año 2021. Luego, lo que se verifica en los hechos es una redistribución de funciones, pero no la supresión de las mismas. Por consiguiente, la argumentación referida en nada justifica la falta de renovación de la contrata que se extiende por 11 años y 6 meses, lo que impide que se califique de una función transitoria.

Concluye señalando que no existe motivación para poner término a su contrata, siendo el resultado del actuar arbitrario de la autoridad, por cuanto no existe un programa en el cual se desempeñe y no continúe; tampoco una restructuración que importe que las funciones que desempeña no se ejecutarán, tampoco un proceso de evaluación que la califique en lista de eliminación y tampoco un perfil que no cumpla.

Por lo expuesto, solicita se acoja el recurso, en los términos anotados.

La Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda evacuó el traslado conferido, requiriendo el rechazo de la acción, por cuanto la resolución impugnada, de manera debidamente fundada, explicitó las razones por las cuales la contrata de la actora no sería renovada, lo que corresponde al ejercicio de las facultades legales y en cumplimiento de las exigencias jurisprudenciales administrativas aplicables a la materia, citando al efecto el Dictamen N° 6400 de la Contraloría General de la República.

Por otro lado, expresa que el recurso de protección no resulta ser la vía idónea para la resolución de la controversia presentada por la recurrente, por cuanto ésta no se encuentra fundada en la existencia de un derecho indubitado, dada la transitoriedad de la contrata.

Sobre el fondo del asunto, expuso que la resolución impugnada se adoptó atendiendo a los siguientes antecedentes:

a) La supresión del Subdepartamento de Inversiones, en el que prestó servicios la recurrente;

b) La creación de la Unidad de Gestión Inmobiliaria y Compras Estratégicas, de la Dirección de Presupuestos;

c) El carácter transitorio del empleo a contrata servido por la actora y;

d) Las severas restricciones presupuestarias y de personal establecidas para la Administración del Estado durante el presenta año.

Enfatiza que el proceso de racionalización institucional a que se refiere la resolución cuestionada, significó un ahorro de más de $ 300.000.000 anuales, ya que ninguno de los cupos suprimidos fue remplazado.

Por todo lo expuesto, solicita se rechace la acción deducida.

Se ordenó traer los autos en relación.

CONSIDERANDO:

1°.- Que, el recurso de protección está establecido a favor de aquel que por causa de actos u omisiones arbitrarias o ilegales sufre privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de algunos de los derechos o garantías constitucionales a que se refiere el artículo 20 de la Carta Fundamental, por lo cual el afectado puede, en tal caso recurrir a la Corte de Apelaciones a fin de que se adopte de inmediato las providencias que fuere necesario para establecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección al derecho que se reclama.

2°.- Que, como se desprende de lo expuesto, es un requisito indispensable de la acción cautelar de protección la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a derecho, en el sentido de vulnerar un precepto normativo obligatorio; o bien, arbitrario, es decir, producto del mero capricho de quien incurre en él, de modo que la arbitrariedad indica carencia de razonabilidad en el actuar u omitir, esto es, falta de proporción entre los motivos y la finalidad que alcanza; y que, enseguida, provoque privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de una o más de las garantías protegidas.

3°.- Que, es del caso señalar que el empleo a contrata es esencialmente transitorio, de duración limitada en el tiempo, y sus plazos no se encuentran establecidos ni garantizados por norma alguna. En efecto, la Ley 18.834 sobre Estatuto Administrativo, en su artículo 3°, luego de definir la planta del personal de un servicio público como el conjunto de cargos permanentes asignados por la ley a cada institución, al tratar los empleos a contrata señala que son aquellos de carácter transitorio que se consultan en la dotación de una institución.

Enseguida, el mismo texto legal determina en su artículo 10, en relación con la permanencia de esta última clase de cargos, que los empleos a contrata durarán, como máximo, hasta el 31 de diciembre de cada año y quienes los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha por el solo ministerio de la ley; es decir, figura implícita la facultad de la autoridad para poner término a las funciones del empleado a contrata incluso antes de la fecha recién indicada. Luego, ante tal prerrogativa que ostenta la autoridad administrativa, la misma debe realizarse a través de un acto fundado, que exprese los motivos fácticos que se tuvieron en cuenta para la adopción de la decisión, indicando los antecedentes de hecho y derecho en que se sustenta.

4°.- Que incardinado con lo que precede, es menester apuntar que el principio de la “confianza legítima”, en la actualidad, constituye un verdadero axioma, ya que si una relación laboral a contrata se renueva reiteradamente, genera en el funcionario la legítima expectativa de continuidad, transformando, por decisión de los órganos de la administración, en indefinido un vínculo que en abstracto debía ser transitorio, situación que ha dado origen a la elaboración del principio de "confianza legítima" que la Contraloría General de la República comenzó a aplicar decididamente con ocasión del Dictamen N°85.700, de 28 de noviembre de 2016, y que ha sido recogido por los Tribunales Superiores de Justicia.

5°.- Que, de esta manera, la desvinculación de un funcionario que se encuentre en estas circunstancias requiere, entre otras exigencias, que hubiere ejercido el cargo público en las condiciones alegadas, por un período continuo de a lo menos 2 renovaciones y que el acto que dispone tal medida esté dotado de la motivación y fundamento suficiente que permita vencer la expectativa de continuidad antes mencionada.

6°.- Que la resolución que motiva la presente acción, señala:

“2. Que, la institución en el contexto del proceso de modernización de la gestión de las Finanzas Públicas del Estado se encuentra gestionando un proceso de modificación de las funciones y/o reestructuración de algunas áreas de trabajo, lo cual en este caso dio lugar a que en marzo de 2019 se creara la Unidad de Gestión Inmobiliaria y Compras Estratégicas, cuyo objetivo es dar soporte y asesoría profesional especializada en temas relacionados con bienes muebles e inmuebles y servicios necesarios para el adecuado funcionamiento de los organismos de la Administración del Estado, asumiendo la responsabilidad de analizar e informar todas las solicitudes presupuestarias relativas a asuntos inmobiliarios que ingresen a esta Dirección.

3. Que, con la creación de la Unidad de Gestión Inmobiliaria y Compras Estratégicas en los términos reseñados en los considerandos anteriores, se implementa una reorganización administrativa en esta área de trabajo y un progresivo aumento de las funcionalidades a cargo de la señalada unidad. Lo anterior conlleva a la supresión del Subdepartamento de Inversiones, dependiente de la Subdirección de Presupuestos, dado que muchas de sus funciones y atribuciones están siendo asumidas por la Unidad de Gestión Inmobiliaria y Compras Estratégicas. Dado lo expuesto, en el caso particular de la Sra. nombre reservado, actualmente asignada al Subdepto. de Inversiones, se ha generado un escenario laboral que conlleva a la prescindencia de su apoyo profesional para el año 2021 y a la no renovación de su contratación en la contrata para el próximo año. Dada la profesional de la Sra. nombre reservado única redestinación posible a la Unidad ya que cuenta con los arquitectos necesarios para desempeñar las labores requeridas.

4. Que, doña nombre reservado desempeñó en el Subdepartamento de lnversiones cuya supresión se ha dispuesto, colaborando en materias de carácter general referidas a la revisión de antecedentes de inversiones o a solicitudes especificas caso a caso, labores que están siendo asumidas por la Unidad de gestión Inmobiliaria y Compras Estratégicas.

5. Que, en consecuencia, en atención a las nuevas prioridades de esta Dirección de Presupuestos, las severas restricciones presupuestarias y de personal establecidas para el año 2021, a raíz de la situación de pandemia que nos afecta, los resultados del proceso de modificación de las funciones y/o reestructuración descrito anteriormente, la imposibilidad de reubicar en la institución a dicha funcionaria, se ha decidido no renovar la contratación a contrata para el año 2021 de la Sra. nombre reservado, con arreglo a las normas legales anteriormente citadas.”

7°.- Que, como se puede advertir, la decisión impugnada se funda en la falta de necesidad de los servicios prestados por la actora, atendida la nueva estructura interna producto del proceso de “modernización de la gestión de las Finanzas Públicas del Estado”, mediante la creación en el mes de marzo del año 2019 de la Unidad de Gestión Inmobiliaria y Compras Estratégicas, lo que conllevó la supresión de sus funciones, quien se desempeñaba en el sub departamento de Inversiones, también eliminado, y por ello, esas labores serán desarrolladas por aquella Unidad de Gestión. Sin embargo, de los antecedentes incorporados al proceso, no aparece debidamente justificada la causal invocada por el ente administrativo para disponer el término anticipado de los servicios de la actora, puesto que en su informe solo explicitó aquello contenido en la resolución objetada y que entiende resulta concordante con la unidad creada en el año 2019 –época en la que prestaba servicios la recurrente sin solución de continuidad hasta el año 2020- sin que existan ningún antecedente que permita dilucidar si, en virtud de la nueva estructura dada producto de la Unidad de Gestión Inmobiliaria y Compras Estratégicas, efectivamente los servicios del recurrente dejaron de ser necesarios, ni de que no existiera en la nueva estructura institucional otra plaza disponible con funciones a las cuales pudiera ser reasignada, pues lo que se demuestra es que se dispuso simplemente una redistribución de funciones, en que existieron nuevas contrataciones, conforme se deriva de la documentación acompañada por la protegida.

8°.- Que, por otra parte, resulta conveniente destacar que en la resolución que motiva el recurso de protección en análisis, se invocan motivos de índole genérico, que dan cuenta de que las labores de la protegida fueron asumidas por otras personas, dado que las que ella ejecutaba eran de carácter general “referidas a la revisión de antecedentes de inversiones o a solicitudes específicas caso a caso, labores que están siendo asumidas por la Unidad de gestión Inmobiliaria y Compras Estratégicas”. Tales conceptos vertidos en la mencionada resolución, se caracterizan por ser genéricos y ambiguos, insuficientes para constituirse como un fundamento objetivo que permita justificar adecuadamente la decisión de poner término anticipado al contrato de un funcionario público, lo que torna entonces, en arbitraria la decisión, puesto que tales nociones han sido interpretadas a voluntad del ente, con el propósito de revestir de fundamento plausible la decisión.

Asimismo, abona a lo razonado precedentemente, la referencia que en la resolución cuestionada se hace a un examen crítico y sistemático que todo órgano de la administración del Estado debe efectuar permanentemente con el objeto de resguardar los fondos fiscales, pero sin embargo, ningún antecedente se ha acompañado a estas gestiones que respalde tal aseveración, en el sentido de explicar y demostrar que efectivamente la decisión de desvincular anticipadamente de la administración ha obedecido precisamente a la realización dicho examen, más cuando la referencia a elementos supuestamente objetivos de esa reestructuración no son tales, desde que enfoca el examen en lo que califica la colaboración de la actora en gestiones de carácter general, que deberán ser asumidas por otros profesionales, sin que haya podido reubicar en la institución a dicha funcionaria, obviando expresarse las razones para ello, más cuando en la práctica, sus labores no serán suprimidas, sino ejercidas por otra área y otros funcionarios.

9°.- Que a todo lo anterior y sin perjuicio de lo ya razonado, se añade el hecho reconocido por la recurrida, en orden a que la protegida se desempeñó desde el 14 de agosto de 2007 en calidad de honorarios, que luego y de manera ininterrumpida mutó bajo la modalidad a contrata desde el 21 de junio de 2009, en adelante, situación que no se condice con la calificación de sus labores como esencialmente transitorias.

10°.- Que como se señaló, el artículo 10 de la Ley 18.834, sostiene que los empleos a contrata durarán como máximo hasta el 31 de diciembre de cada año (si bien la administración ha hecho habitual incorporar la frase “o hasta que sus servicios sean necesarios” o similares, dicha exigencia no ha sido contemplado por el legislador), y que quienes los sirvan expirarán en sus funciones en esa oportunidad, por el solo ministerio de la ley, es decir, por la expiración del tiempo de designación, esto es, para el período que media entre la contratación y el 31 de diciembre, debiéndose ejercer la facultad de prorrogar una contrata, según el contenido del Dictamen N° 6.400 de la Contraloría General de la República, con al menos treinta días de anticipación al vencimiento del plazo, lo que se traduce en un límite temporal para que el jefe de servicio determine la no renovación del vínculo a través de la dictación del respectivo acto administrativo en aquellos casos en que se hubiere generado la confianza legítima en la renovación del vínculo, o resuelva renovarlo por un lapso menor a un año o en un grado o estamento inferior. En este sentido, cuando se haya generado en el funcionario la confianza legítima de que será prorrogada o renovada su designación a contrata que se extendió hasta el 31 de diciembre, el acto administrativo que materialice alguna de las decisiones referidas deberá dictarse a más tardar el 30 de noviembre del respectivo año y notificarse según lo disponen los artículos 45 a 47 de la Ley 19.880; acto administrativo que además deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en su artículo 11, es decir, exteriorizar los fundamentos de hecho y de derecho por tratarse de actos que afectan potestades particulares; y a su artículo 41 inciso cuarto, que obliga a que las resoluciones finales que contengan la decisión deben ser fundada, de forma que los actos administrativos en que se materialice la decisión de no renovar una designación, de hacerlo por un lapso menor a un año o en un grado o estamento inferior, o la de poner término anticipado a ella, deberán contener el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta.

En tal sentido, entonces, si el acto recurrido carece de la fundamentación necesaria exigida por la normativa que rige las actuaciones de los órganos de la administración del Estado, en cuanto por él se pretende poner término anticipado a la contratación de la recurrente, quedando entonces sin efecto, ello implica necesariamente que tampoco se ha generado el acto administrativo debidamente fundado que disponga la no renovación de la contrata del funcionario afectado y que, conforme a los criterios establecidos por la Contraloría General de la República, haya sido emitido y notificado con la debida antelación al funcionario afectado por la decisión, por lo que le asiste la legítima expectativa de ver prorrogado su vínculo contractual con el ente administrativo en el cual se desempeña ininterrumpidamente desde el año 2007.

11°.- Que, en consecuencia, el término anticipado de la designación a contrata, dispuesto por Resolución RA N° 93/296/2020 de fecha 1 de diciembre de 2020, devino en ilegal al no dar cumplimiento a la normativa vigente y arbitrario, porque vulneró el principio de confianza legítima sin otra fundamentación que invocar una causal genérica de razones de buen servicio, reestructuración y falta de necesidad de los servicios, obviando lo mandatado por las disposiciones citadas y lo resuelto en el mencionado Dictamen de la Contraloría General de la República.

12°.- Que con su proceder la recurrida ha vulnerado las garantías constitucionales que los números 2 y 24 del artículo 19 de La Constitución Política de la República aseguran al recurrente, en la medida que se le ha dado un trato desigual al aplicársele una facultad para un caso no previsto, privándole de las remuneraciones a que tiene derecho.

Por estas consideraciones y visto además lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Corte Suprema sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, SE ACOGE, sin costas, el recurso interpuesto por nombre reservado, en contra de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, y, en consecuencia, se ordena dejar sin efecto Resolución Resolución RA N° 93/296/2020 de fecha 1 de diciembre de 2020, que dispuso el término anticipado de la contratación del recurrente, ordenándose el inmediato reintegro por la recurrida de la funcionaria desvinculada con expresa continuidad de sus remuneraciones computadas desde el momento en que se produjo la separación hasta su efectiva reincorporación, en las mismas condiciones en las que aquella se desempeñaba al momento de ser desvinculada.

Acordado con el voto en contra del abogado integrante señor Lepin, quien estuvo por rechazar la acción constitucional deducida. Tuvo presente para ello:

I.- Que la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda no ha cometido acto ilegal o arbitrario alguno. En efecto, de la lectura del acto impugnado se desprende que dicha repartición sí fundó su actuar, en tanto la resolución recurrida contiene la razón que llevó a la recurrida a no renovar la contrata de la actora por no ser ya necesarios sus servicios, cumpliéndose entonces con lo que exige el inciso segundo del artículo 11 de la ley 19.880, sin que la judicatura pueda remplazar su juicio.

II.- Que, en efecto, se dice en la Resolución RA N° 93/296/2020 de fecha 1 de diciembre de 2020 que no se le renovará la contrata a la recurrente por haberse suprimido sus funciones, las que fueron asumidas por otro departamento. Luego, que la señora nombre reservado no comparta los argumentos de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda no lo torna en infundado. Y claramente no pueden los tribunales revisar la fundamentación pues en tal caso abandonaría su papel de juzgador y se convertiría en administrador, lo que ni la Constitución Política de la República ni la ley permiten. Se trata de un cargo a contrata que, según lo informado por la propia recurrente, se tiene hasta el 31 de diciembre de cada año, o hasta que fueran necesarios sus servicios, decidiendo la misma repartición que procedía no renovar tal contrata, que venció el 31 de diciembre de 2020.

III.- Que, por lo demás, toda designación de funcionarios “a contrata” en la administración pública, de acuerdo con la ley 18.834, es esencialmente transitoria y no puede exceder del 31 de diciembre del año correspondiente en que la contrata empieza a regir. No se ha discutido que la recurrente fue nombrada “a contrata” para desempeñar funciones en la aludida Dirección y mientras eran necesarios sus servicios. La decisión impugnada consistió en un “no hacer”, en no renovarle dicha contrata para el período siguiente, esto es, a contar del 1 de enero de 2021, pero, en realidad, fue el sólo transcurso del tiempo lo que puso fin a su empleo a contrata, y bien pudo la recurrida no comunicarle formalmente a la protegida su decisión, y se hubiera producido el mismo efecto jurídico.

IV.- Que, en consecuencia, la contrata de la recurrente no se terminó por decisión de la Administración, sino el simple transcurso del tiempo, pues la letra c) del artículo 3° de la ley 18.834 señala que empleo a contrata es aquél de carácter transitorio que se consulta en la dotación de una institución y que, conforme al artículo 10 de la misma ley, nunca pueden durar más allá del 31 de diciembre de cada año.

V.- Que, por todo lo expresado, sólo corresponde rechazar el recurso de protección intentado pues, se reitera, la decisión de la Administración de no renovar la contrata no es ni ilegal ni arbitraria y se encuentra debidamente fundada, cumpliéndose con lo dispuesto en los artículos 2° letra c) y 10 de la ley 18.834 y 11 inciso segundo de la ley 19.880.

VI.- Que, en todo caso, ninguna de las garantías que se dicen amagadas merecen este adjetivo. En efecto, en cuanto a la igualdad ante la ley -N° 2° del artículo 19 de la Constitución Política de la República- debería haberse acreditado demostrando que la Administración ha obrado de una manera distinta con alguna persona en iguales circunstancias que el recurrente, lo que no ha sucedido; el N° 16° del mencionado artículo 19 de la Carta Fundamental sólo está protegido en lo relativo a la libertad de trabajo y al derecho a su libre elección, lo que, ciertamente, la Administración no ha amagado; y el N° 24° del artículo 19 de la Carta Fundamental no se refiere a la llamada “propiedad en el empleo” sino al derecho real de dominio, aquel que señala el artículo 582 del Código Civil.

Regístrese y comuníquese.

N°Protección-97030-2020.

En Santiago, diez de agosto de dos mil veintiuno, se notificó por el estado diario la resolución que antecede.