Protección contra Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación del Consumo de Drogas y Al

C.A. de Santiago Santiago, tres de mayo de dos mil diecinueve.

Vistos:

nombre reservado, domiciliado en domicilio reservado, y deduce recurso de protección en contra del Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación del Consumo de Drogas y Alcohol, por el acto que estima arbitrario e ilegal al dictar la Resolución Exenta N° 2160, de 26 de noviembre del año pasado, notificada a su parte el día siguiente, que dispuso la no renovación de su contrata para el periodo 2019, lo que vulnera sus garantías constitucionales del artículo 19 números 2 (igualdad ante la ley), 16 (libertad de trabajo y su protección) y 24 (propiedad).

Relata que ingresó a prestar funciones en el servicio recurrido el primero de enero de 2016, a contrata grado 10, como encargado de la Unidad Regional de Administración y Finanzas de Los Ríos, dependiente de esa Dirección Regional, siendo Ingeniero en Administración de Empresas, y sus servicios fueron sucesivamente renovados, la última vez, hasta el 31 de diciembre del año pasado.

Expone que la resolución impugnada, suscrita por el Director Nacional, se fundó en que el cargo que desempeña corresponde a la manifestación, a nivel regional, de la División de Administración y Finanzas de la Dirección Regional, por lo que el cargo requiere de la confianza del Director Regional. En este contexto, agrega, la resolución interpreta que el recurrente no goza de la denominada confianza legítima, en los términos definidos en los respectivos dictámenes de la Contraloría General de la República, atendida la naturaleza de confianza que existe entre la autoridad regional y el cargo que ejerce el recurrente.

Afirma que la resolución es arbitraria e ilegal, en primer término, porque el cargo que desempeña el recurrente se consideró en la planta del personal para el año 2019, y porque la función que ejercía no constituye un cargo directivo, ni uno de confianza de la autoridad, de modo que es beneficiario del principio de confianza legítima, y en este contexto entonces, no hay fundamento para no haberle renovado su contrata.

Termina solicitando que se deje sin efecto la resolución, ordenando su inmediato reintegro en el mismo cargo y función, además del pago de sus remuneraciones por el periodo en que no pudo ejercerlo, con costas.

Informó el servicio recurrido, solicitando, el rechazo del recurso. Expresa, en primer término, que las contratas están sujetas a un plazo extintivo o resolutorio, y vencen a la sola llegada de este, por el solo ministerio de la ley, sin necesidad de comunicación al funcionario. Lo que se debe comunicar es lo contrario, la renovación, de modo que su parte no puede ser objeto de reproche en este punto.

Agrega que los antecedentes permiten concluir que el acto no es arbitrario, encontrándose debidamente motivado y fundado estableciéndose claramente las razones y fundamentos tenidos en consideración para no renovar su contrata, siendo una cuestión diferente que no se compartan los fundamentos que sustentan la decisión.

Hace presente que los criterios contenidos en la jurisprudencia administrativa, en los Dictámenes de la Contraloría General de la República, resulta claro que la autoridad respectiva siempre y en todo momento mantiene y puede ejercer las facultades que la normativa le otorga, encontrándose en posición de no renovar una contrata siempre y cuando exista un acto administrativo que así lo disponga y se exprese el debido fundamento que ha empleado, requisitos copulativos que del mismo recurso de protección se desprende que tuvieron lugar en el caso de autos.

Así descarta la existencia de arbitrariedad e ilegalidad del acto administrativo, enfatizando que su parte en ningún momento ha considerado el cargo del recurrente como un cargo de exclusiva confianza, reconociendo que dichos cargos se encuentran establecidos por el legislador, haciendo presente que lo que se consignó en los considerandos del acto administrativo que resuelve no prorrogar su contrata es que atendida la especial naturaleza de confianza que existe entre la autoridad regional y el actor no operaría la “confianza legítima” siguiendo el criterio establecido en el Dictamen N° 28.660-2018 de la Contraloría General de la República, razonando sobre la base que existe una especial naturaleza de confianza entre la autoridad y a quienes se les encomienden tareas directivas, los cuales se encuentran en una situación diferente que la del resto del personal a contrata.

Releva que conforme con la Resolución Exenta N° 511 de 21 de noviembre de 2018, así como las antecesoras resoluciones que aprueban la estructura orgánica del Servicio, evidencian las tareas directivas que debía desempeñar como encargado de la Unidad Regional de Administración y Finanzas y que dada la importancia de las funciones ejercidas por el recurrente, por Resolución Exenta RA N° 119512/47/2018 de 14 de Febrero de 2018, del Servicio Nacional para la prevención y Rehabilitación del Consumo de Drogas y Alcohol, se le encomiendan expresamente otras funciones directivas desde el 1 de enero de 2018 y hasta el 31 de diciembre del mismo año, quedando así demostrado que el actor ejerció funciones directivas, que no le asiste la confianza legítima, que el acto administrativo que no renueva su contrata está debidamente fundado y que la autoridad respectiva posee todas las facultades necesarias para no renovar su contrata.

Por último señala que a expresión de los hechos, los requisitos de razonamiento y los fundamentos de derecho en que se sustenta el acto administrativo se encuentran debidamente explicitados en él.

Se trajeron los autos en relación.

Considerando:

Primero: Como reiteradamente se ha venido sosteniendo, el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes, que en esa misma disposición se enuncian, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar frente a un acto u omisión ilegal o arbitrario que impida, amague o perturbe ese ejercicio. En concordancia con lo anterior, corresponde a esta Corte dilucidar si el acto impugnado por la presente acción existe, luego si es ilegal o arbitrario, para por último examinar si dicho acto afecta o conculca alguna de las garantías constitucionales que se denunciaron como vulneradas por el recurrente.

Segundo: Como se advierte, es requisito indispensable de la acción constitucional de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal esto es, contrario a la ley, según el concepto contenido en el artículo 1 del Código Civil o arbitrario producto del mero capricho de quien incurre y que provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando a una o más de las garantías protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y la decisión de cualquier recurso como el que se ha planteado.

Tercero: No existe discusión sobre la existencia del acto que da origen a estos autos, esto es la dictación de las Resolución Exenta N° 2160, de 26 de noviembre del año 2018, que determina no prorrogar la contrata de nombre reservado para el periodo 2019, expirando sus servicios en la Dirección Regional de Los Ríos, del Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación del Consumo de Drogas y Alcohol.

En dicha resolución se consigna que a la luz del criterio jurisprudencial contenido en el Dictamen N° 22.766, de 2016 la decisión de la autoridad de no renovar una contrata, debe materializarse en un acto administrativo que contenga la decisión formal, con indicación de los hechos, fundamentos de derecho y razonamiento en que se sustenta. Agrega que lo dicho no altera la circunstancia que por su naturaleza los empleos a contrata expiran por el solo ministerio de la ley el día 31 de diciembre de cada año, pues el criterio jurisprudencial no afecta la facultad que la propia ley ha radicado en la autoridad, en orden a decidir prorrogar las contratas ni altera las potestades otorgadas respecto del personal de su dependencia. Luego cita los dictámenes N° 85.700, de 2016 y N° 6400, de 2018 en orden a que la renovación de una contrata durante más de dos años consecutivos genera para el servidor la confianza legítima de que tal práctica será reiterada en el futuro de manera que para adoptar una determinación diversa resulta menester que la autoridad emita un acto administrativo que explicite los fundamentos que motiven tal decisión. A continuación, precisa que el recurrente comenzó a prestar servicios en el año 2016, en virtud de una designación a contrata grado 10, entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2016, continuando los años 2017 y 2018 y mientras fueran necesarios sus servicios, desempeñándose como Encargado de la Unidad Regional Administración y Finanzas, dependiente de la Dirección Regional de los Ríos, unidad que corresponde en la estructura orgánica de la Dirección respectiva a la manifestación a nivel regional de la División de Administración y Finanzas de la Dirección Nacional, de manera que considera su cargo como depositario de la misma confianza, respecto del Director Regional a aquella que goza el Jefe de División Unidad de Administración y Finanzas de la Dirección Nacional respecto del Director Nacional. Añade en el considerando 15 “Que lo anterior cobra especial relevancia si se considera que las Direcciones Regionales están llamadas a implementar políticas, programas y proyectos del Servicio bajo los mismos estándares de la Dirección Nacional, siendo fundamental que los Encargados regionales de las respectivas unidades respondan de la mejor manera posible a las directrices del encargado de conducir el Servicio a nivel regional esto es el Director Regional”. En el motivo 16 consigna “Que , por lo anterior y considerando lo expuesto respecto del mismo funcionario, no operaría la denominada “Confianza Legítima”, toda vez que no se cumplen los supuestos para su configuración. En efecto, atendida la naturaleza de confianza que existe entre esa autoridad regional y quien desarrolla labor comentada, dicho servidor no se encuentra beneficiado con el criterio en cuestión”.

Así en virtud de tales hechos y consideraciones de derecho se decide la no renovación de la contrata del actor.

Tercero: En el contexto descrito la discusión radica en determinar si al actor se le aplica o no el criterio jurisprudencial de la “confianza legítima”, pues mientras el recurrente lo reclama, la administración lo desconoce fundado en las labores desempeñadas por el actor, siendo un hecho establecido que ningún fundamento, más allá de la circunstancia de no operar en favor del recurrente la denominada “confianza legítima” se consigna en el acto administrativo correspondiente.

Cuarto: Establecido lo anterior, conviene previamente dejar establecido el marco jurídico que regula la decisión del presente asunto.

El artículo 10 inciso 1° de la Ley 18.834, sobre Estatuto Administrativo, prescribe que “los empleos a contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido propuesta la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos.”

Desde marzo de 2016, con ocasión del Dictamen N°22.766 de la Contraloría General de la República, posición que ha sido recogida igualmente por la Excma. Corte Suprema en sus sentencias, se encuentra bastante asentado que la decisión de no renovar una contrata violenta el principio de la confianza legítima del funcionario que alberga la justa expectativa de ser recontratado para el año siguiente, confianza que, en todo caso, se configura a juicio de ambas jurisdicciones, cuando concurre un elemento temporal estabilizador, esto es, que se hayan producido renovaciones sucesivas mayores a dos años de dichas contratas. Sin embargo, el reconocimiento de este principio no es óbice o no constituye una limitación para la autoridad administrativa para poner término anticipado a esa forma de contratación de estos funcionarios públicos, siempre que el acto administrativo de rigor no se sustente sólo en el carácter precario o transitorio de dicha contratación consagrada en el artículo 3 letra c) del Estatuto Administrativo, pues si así fuere, se tornaría ilegal y arbitrario ese proceder.

Precisamente en ese orden de ideas y a fin de evitar el arbitrio señalado, el órgano contralor dictó el Oficio N°85.700, de 28 de noviembre de 2016, actualizado por el Oficio Nº6.400, de 2018, precisando que la decisión de no renovar o desvincular al funcionario antes del vencimiento del plazo de la designación, debe materializarse a través de un acto administrativo fundado, debidamente puesto en conocimiento del funcionario, exento del trámite de toma de razón acorde con lo establecido en el N°19 del artículo 7° de la resolución N°10, de 2017 de la misma Contraloría, siempre que esta confianza legítima haya nacido conforme al presupuesto temporal antes señalado. De ese modo, el órgano contralor ha dispuesto que para considerar fundado el respectivo acto deberá contener, “el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta”; por lo que no resulta suficiente para fundamentar esas determinaciones la expresión “por no ser necesarios sus servicios” u otras análogas, agregando por el Capítulo V, N°2, distintas hipótesis de motivaciones que ese órgano contralor considera admisibles o no de invocar. De estos pronunciamientos queda en evidencia que la directriz del órgano contralor se dirige a guiar la decisión de no renovar o desvincular al funcionario antes del vencimiento del plazo de la designación, cuando se ha generado la confianza legítima de ese vínculo, decisión que debe materializarse a través de un acto administrativo fundado, debidamente comunicado al interesado.

En lo que importa, el Dictamen 6400 al abordar los Estatutos Afectos al Criterio en análisis consigna que... “el criterio en cuestión tampoco resulta aplicable respecto a los jefes de gabinete y asesores en gabinetes de ministros, subsecretarios y jefes de servicios. En efecto, atendida la naturaleza de confianza que existe entre esas autoridades y quienes desarrollan las labores comentadas, estos servidores no se encuentran beneficiados con la confianza legítima de que trata la presente instrucción, salvo que acrediten haber sido objeto de dos renovaciones anuales de sus contratas en otra dependencia de la misma institución, antes de desempeñarse en gabinete.”

Por último, conforme al artículo 11 de la ley N°19.880, “los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio”, lo que debe interpretarse en comunión con el artículo 41, inciso cuarto, del mismo cuerpo legal, que establece que las resoluciones finales contendrán la decisión, que será fundada.

Quinto: Enseguida, cabe puntualizar que conforme al mérito de los antecedentes el cargo desempeñado por el actor es uno de profesional grado 10, en la planta de profesionales del Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación del Consumo de Drogas y Alcohol, destinado a la Región de los Ríos, encargado- según sus propios dichos- de la Unidad Regional de Administración y Finanzas, dependiente de la Dirección de los Ríos, a quien según Resolución Exenta RA N° 119512/47/2018 de 14 de febrero de 2018, se le encomendaron labores directivas, sin que a partir de tales antecedentes sea posible llegar a concluir, como pretende la Administración, que se trate de un jefe de servicio. Al efecto cabe relevar que no es posible considerar la Resolución Exenta N° 511 de 21 de noviembre de 2018, que aprueba la estructura Orgánica del Servicio, atendida la fecha de su dictación.

Sexto: Así las cosas la no renovación de la contrata del actor resulta ilegal y arbitrario, desde que no encontrándose en la situación de excepción, carece de fundamentación. En efecto, habiéndose generado para el funcionario las condiciones para tener confianza legítima de que sería prorrogada o renovada su designación a contrata, el acto administrativo en que se genera la decisión contraria carece del razonamiento, la expresión de los hechos y los fundamentos de derecho en que se sustenta, afectando el derecho de igualdad ante la ley que favorece al actor en tanto fue objeto de un trato discriminatorio con relación a aquellas personas que, teniendo las mismas calificaciones, idéntica profesión y que fueron contratadas en similares o iguales condiciones, no se vieron sometidas a una decisión como la que fue objeto la recurrente, por lo que la acción constitucional será acogida en este punto, resultando innecesario emitir pronunciamiento respecto de las otras garantías denunciadas.

Séptimo: Conforme a lo antes expuesto, hallándose esta Corte en situación material y jurídica de brindar la protección requerida, se otorgará la correspondiente cautela en resguardo de los derechos fundamentales del actor.

Por estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos 19 N° 2 y 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado sobre la materia, se acoge el recurso de protección interpuesto por nombre reservado, en contra del Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación del Consumo de Drogas y Alcohol. En consecuencia, se deja sin efecto la determinación de no prorrogar la contrata de nombre reservado, contenida en la Resolución Exenta N° 2160, de 26 de noviembre de 2018, debiendo éste ser reincorporado a sus funciones extendiéndose ésta en las mismas condiciones de aquellas en que cesó, además de pagársele íntegramente las remuneraciones y demás prestaciones devengadas durante el período de su separación, sin costas.

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.

Redacción de la Ministra Adelita Ravanales Arriagada N°Protección-90688-2018.

Pronunciada por la Novena Sala, integrada por los Ministros señora Adelita Ines Ravanales Arriagada, señora nombre reservado.Rosa Kittsteiner Gentile y la Abogada Integrante señora Carolina Coppo Diez.

En Santiago, tres de mayo de dos mil diecinueve, se notificó por el estado diario la resolución que antecede.