nombre reservado con SUBSECRETARIA GENERAL DE GOBIERNO

Santiago, veintisiete de marzo de dos mil diecinueve.- Vistos y teniendo presente:

1°) Que comparece nombre reservado, contador auditor, quien deduce acción de protección constitucional en contra del Ministerio Secretaría General de Gobierno, por haber incurrido en el acto arbitrario e ilegal de dictar Resolución Exenta N°272/1891, de fecha 28 de noviembre de 2018, en el cual se decreta la no renovación de su contrata, afectando las garantías constitucionales contempladas en los numerales 2, 3 y 16, solicitando se acoja el recurso, dejando sin efecto la referida resolución, resolviendo en su lugar, ordenar la inmediata reincorporación del recurrente a su cargo, así como el pago de las remuneraciones adeudadas en el tiempo intermedio, y se instruya al recurrido a no actuar del modo impugnado, en lo sucesivo, con costas.

Expresa que ingresó a prestar servicios para la recurrida el 1 de abril de 2004, bajo la calidad jurídica contrata como profesional, grado 13 de la escala única de sueldos, para desempeñar funciones de profesional del Departamento de Bienestar, dependiente de la División de Administración y Finanzas del Ministerio recurrido. Relata que trabajó en diversos departamentos, y el 2015 fue designada jefa del Departamento de Bienestar, cargo que desempeñó hasta mayo del 2018. El 11 de mayo fue trasladada a la Unidad de Movilización del Departamento de Administración, a fin de administrar el uso de los vehículos del Ministerio.

En cuanto a su desempeño, señala haber sido evaluada siempre en lista 1, el último año con nota 100, nunca haber recibido una anotación de demérito ni sumario alguno.

En cuanto al acto denunciado, señala que sus motivaciones son vagas y genéricas, ya que se limita a señalar que el Departamento de Administración, donde se desempeña, debe implementar herramientas de monitoreo para mejorar su gestión interna, para luego indicar que este departamento está compuesto por 5 unidades, dentro de las cuales está la Unidad de movilización, al cual pertenece la recurrente. Luego concluye, sin más, que producto de la reestructuración, sin indicar cuál, y según los principios de eficacia y eficiencia, ya no son necesarios los servicios de la recurrente, no existiendo otra plaza en la cual reubicarla.

Enseguida se refiere a los requisitos de la presente acción cautelar, y la manera en que se cumplen en el presente caso.

Se refiere enseguida al deber de fundamentación de los actos administrativos, la que no puede ser vaga o genérica, sino precisa. Esto se exige, especialmente, en caso que un acto administrativo decida no renovar una contrata que haya durado más de dos periodos consecutivos, ya que existe en ese administrado una confianza legítima en seguir en su cargo. Así lo ha dicho la jurisprudencia de la Contraloría General de la República y de la Corte Suprema.

Señala que la Corte Suprema ha rechazado el uso de consideraciones genéricas como “falta de necesidad de los servicios”, “Razones de buen servicio”, “los nuevos objetivos de la administración” que no son especificados, “reestructuraciones” cuando no se explica cómo la reorganización impacta concretamente en el cargo servido por el funcionario.

Indica que en el presente caso, la Resolución N°272/1891 es ilegal y arbitraria, ya que no definió cuáles son las “medidas de gestión implementadas en el Departamento de Administración” que fundan la no renovación de la contrata. Ello, ya que se debería fundar en una supresión de las funciones del funcionario desvinculado, o el traslado de dichas funciones fuera del servicio, cuestiones que no concurren en el presente caso, toda vez que la recurrente tenía a su cargo la administración de los vehículos del ministerio, esto es, más de 30 automóviles e infobuses, lo que no ha sido suprimido en ningún caso, ya que el Ministerio sigue teniendo y usando dichos vehículos. Por el contrario, la Resolución objeto de este recurso se apoya en argumentos absolutamente genéricos, como la “necesidad de mejorar las herramientas de gestión” (sin indicar cuáles), luego simplemente describe la estructura del Departamento de Administración (lo cual en nada impacta las funciones de la Unidad de Movilización) y luego concluye de la nada, la necesidad de no renovar a la funcionaria nombre reservado. En definitiva, no se señalan antecedentes concretos, nunca se suprimen las funciones actuales de la Unidad de Movilización ni se explica por qué la recurrente no sería apta para seguir despeñando sus funciones. De este modo concluye el recurrente, el acto recurrido es infundado o desmotivado y por tanto es arbitrario e ilegal.

En cuanto a los derechos constitucionales conculcados, señala que vulnera la igualdad ante la ley, por cuanto la no renovación de su contrata se basa en consideraciones carentes de toda razonabilidad, al no señalar cuáles son las medidas de reestructuración invocadas.

Se afecta también el derecho de propiedad, ya que la recurrente ejercía válidamente una contrata profesional, con remuneración y otros derechos funcionarios de los que ha sido privada con el acto recurrido.

Finaliza diciendo que esta Corte tiene la posibilidad de dictar medidas adecuadas y tendientes a reestablecer el imperio del derecho;

2°) Que evacúa su informe la parte recurrida, solicitando el rechazo del presente recurso de protección, por las siguientes razones:

Confirma el primer lugar el recurrido la información entregada por la recurrente en cuanto a sus labores desempeñadas en el Ministerio, así como sus calificaciones anuales, la que siempre fueron sobresalientes.

Enseguida señala que la Resolución 272/1891 sí está motivada, ya que alude a una necesidad concreta que dice relación con el control de la gestión departamental, consistente en evaluar continuamente las unidades dependientes del mencionado departamento. Esta evaluación se hace a través de la medición, seguimiento y monitoreo de la gestión de los procesos de cada unidad.

Aduce que la reestructuración aludida en Resolución 272 se hace necesaria por el Informe Final N°805, de 2017, efectuado por la Contraloría General de la República, la cual detectó diversas falencias de gestión y control que es necesario corregir mediante la adopción de medidas destinadas a tal efecto.

Añade que el presente recurso de protección no tiene por objeto solucionar una situación de hecho, cual es el objetivo de un recurso de protección, sino la interpretación de las normas aplicables al caso.

En cuanto a un análisis del acto recurrido, dice que cumplió con el estándar establecido por la Contraloría General de la Republica en dictámenes 85700 de 2016 y 6400 de 2018. En primer lugar, porque este caso se rigió por normativa legal, la que establece que los cargos a contrata son por un plazo definido, de un año, y no gozan de inamovilidad, a diferencia de los cargos de planta.

Enseguida refiere que la reestructuración determino la creación de una nueva unidad dentro de la División de Administración y finanzas denominada Unidad de estrategia y control de Gestión la cual suple todas las funciones de control que tenía cada una de las Unidades y Departamentos de forma independiente, de la forma expuesta en la página 14 de su informe. En suma, las labores de la recurrente fueron reasignadas a este nueva Unidad por lo cual existe una sobredotación de personal y siendo obligación de la autoridad velar por el buen uso de los recursos públicos, se debió proceder a la no renovación de contrata de la actora.

En cuanto al principio de confianza legítima, reitera que la asignación a contrata de la actora duraba hasta el 31 de diciembre del 2018, a no ser que se decretara su renovación con 30 días de anticipación, lo que no se hizo por los fundamentos expuestos en el acto recurrido, el que exterioriza fundamentos de hecho y derecho, ya analizados. Añade que el análisis de esos fundamentos excede el ámbito de conocimiento de un recurso de protección y deben ser conocidos en un juicio de lato conocimiento.

Luego se refiere a las funciones de la nueva Unidad de Estrategia y Control de Gestión, que en resumen implica aunar en una sola unidad la función de control de gestión que hacia cada departamento de la división de Administración y Finanzas del ministerio recurrido, lo que hizo que no fuera posible reubicar a todos los funcionarios que realizaban esta función en cada uno de los departamentos, ya que se generó una sobredotación de personal.

En cuanto a la supuesta afectación de garantías constitucionales, señala que no se ha trasgredido la igualdad ante la ley ya que el acto fue motivado, ejecutando dictámenes y decisiones adoptados por la Contraloría General de la República.

Tampoco se afecta el derecho de propiedad, ya que lo que poseía la recurrente sobre continuar en su función era una mera expectativa, no derechos, lo que no es objeto de protección.

Por todo ello pide rechazar el recurso;

3°) Que el recurso o acción de protección de derechos y garantías constitucionales es de carácter cautelar o de emergencia, y procede cuando por actos u omisiones arbitrarias o ilegales se priva, perturba o amenaza el legítimo ejercicio de los derechos y garantías referidos en el Art. 20 de la Carta Fundamental, en relación con el Art. 19 del mismo texto constitucional, a fin de restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado, sin perjuicio del ejercicio de otros derechos ante la autoridad o los tribunales competentes.

Luego, para que sea estimado se requiere establecer si la acción u omisión impugnada adolece de arbitrariedad, o bien es contraria a normas legales; y en segundo término, si la acción u omisión que reúna los caracteres anteriores efectivamente vulnera o conculca los derechos y garantías más arriba expresados;

4°) Que son hechos del recurso, por no haber sido controvertidos, los siguientes:

a) Que la recurrente se desempeñaba en la Subsecretaría General de Gobierno, bajo la modalidad “a contrata”, desde el 22 de marzo de 2004, cumpliendo funciones en diversos departamentos de la División de Administración y Finanzas (Bienestar, Coordinación de Seremis, ), y desde el 11 de mayo de 2018, en la Unidad de Movilización;

b) Que la recurrente cuenta con el título profesional de Contador Auditor;

c) Que durante su desempeño en la aludida repartición fue calificada en Lista 1 (sobresaliente), no registrando anotaciones de demérito ni siendo objeto de procesos disciplinarios;

d) Que por Resolución Exenta N°272/1891, de fecha 28 de noviembre de 2018, se decreta la no renovación de su contrata para el año 2019, aludiendo al carácter transitorio de los empleos bajo dicha modalidad, que cesan el 31 de diciembre de cada año, y la necesidad de reestructurar el Departamento de Administración, en que prestaba servicios la actora, el que queda integrado por cinco unidades, no siendo necesarios los servicios de la recurrente atendida dicha reestructuración, y no existir otra plaza disponible a las cuales se le pudiera reasignar, conforme a las necesidades del servicio y las competencias personales de la funcionaria;

5°) Que en el caso planteado en el recurso, la actora prestó servicios por varios años en la administración del Estado, bajo la modalidad a contrata, sin solución de continuidad, como más arriba quedó asentado.

Aun cuando el acto recurrido entrega presuntas razones en virtud de las cuales se pone término a la contrata de la actora, no aparecen suficientemente respaldadas de fundamentos fácticos que la justifiquen, careciendo de la fundamentación que exigen los Arts. 11 y 49 de la Ley 19.880, sobre Bases de los Procedimientos de la Administración del Estado.

En efecto, se invoca la circunstancia que el Departamento de Administración fue reestructurado y quedó integrado por cinco unidades (de Documentación, de Compras y Contrataciones, de Inventario, de Movilización y de Servicios), y que no existen plazas disponibles de acuerdo a las necesidades del servicio y las competencias personales de la actora. Sin embargo, tales afirmaciones resultan desvirtuadas por la circunstancia que la actora se desempeñó con anterioridad en unidades que se mantienen en la nueva estructura de la Subdivisión de Administración y Finanzas -como las de bienestar (dependiente del Departamento de Gestión y Desarrollo de Personas) y de movilización (que forma parte del departamento de Administración)-; como igualmente, porque la falta de competencia que se aduce no se condice con el título profesional de la recurrente;

6°) Que así las cosas, las razones en virtud de las cuales se pone término a la contrata de la actora son genéricas, sin aparecer suficientemente respaldadas de fundamentos, careciendo el acto de la motivación que exigen las disposiciones legales precitadas; y por lo tanto, adolece de falta de razonabilidad y deviene en arbitrario e ilegal. De este modo, contraría la finalidad que el legislador previó al establecer la facultad para poner término a la contrata en razón de las necesidades del servicio, de modo que la recurrente ha sido discriminado arbitrariamente, vulnerándose su derecho a la igualdad ante la ley contemplado en el artículo 19 N°2 de la Constitución Política de la República y, en consecuencia, la acción cautelar interpuesta deberá ser acogido de la forma que se dirá en lo decisorio.

Por estas consideraciones y de conformidad con lo que dispone el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre la materia, se declara que SE HACE LUGAR al recurso de protección deducido por nombre reservado en contra del Ministerio Secretaría General de Gobierno, y se deja sin efecto la Resolución Exenta N°272/1891, de fecha 28 de noviembre de 2018, ordenándose el reintegro de la funcionaria al servicio al cual formaba parte, debiendo pagársele las remuneraciones desde la fecha de su desvinculación y hasta su reincorporación efectiva.- Se previene que el Ministro señor Llanos estuvo por acoger el recurso, teniendo además presente que en el caso sub lite, la actora prestó servicios por varios años en la administración del Estado, bajo la modalidad a contrata, sin solución de continuidad, siempre bajo el régimen a contrata. Conforme a ello y existiendo reiteradas renovaciones de su contrata, se generó a la recurrente la confianza legítima de que tal práctica sería continuada en el futuro; de tal modo que para adoptar una determinación diversa, es menester —al amparo del referido principio— que la autoridad emita un acto administrativo, que explicite los fundamentos que avalan tal decisión, lo cual no acontece respecto del acto que se impugna, revistiendo en consecuencia caracteres de arbitrariedad e ilegalidad que conculcan el derecho de igualdad ante la ley, previsto en el Art. 19 N° 2 de la Carta Fundamental.

Acordada con el voto en contra del Fiscal Judicial señor nombre reservado, quien estuvo por rechazar el recurso, teniendo presente para ello:

a).- Que, la recurrente impugna la Resolución Exenta N°272/1891, de fecha 28 de noviembre de 2018, porque en su concepto se trataría de un acto administrativo que no estaría suficientemente fundado, no bastando la indicación de motivos genéricos.

b).- Que, analizada la resolución administrativa impugnada, es posible advertir que se decretó la no renovación de su contrata para el año 2019, considerando el carácter transitorio de los empleos bajo la modalidad de contrata, los que conforme a la ley, cesan el 31 de diciembre de cada año; se indica además, la necesidad de reestructurar el Departamento de Administración, en que prestaba servicios la actora, el que quedó integrado por cinco unidades, no siendo necesarios los servicios de la recurrente atendida dicha reestructuración, y no existir otra plaza disponible a las cuales se le pudiera reasignar, conforme a las necesidades del servicio y las competencias personales de la funcionaria.

c).- Que, por la motivación del acto administrativo, la autoridad administrativa exterioriza las razones que la han llevado a adoptar su decisión, y en el presente caso, ellas se han expuesto, independiente que la recurrente no las comparta o las considere genéricas, porque en este último caso, se trata más que todo de un tema de apreciación, y, en último caso, de estimarse que se oculta una intención diferente o fundada en una discriminación arbitraria, podrá recurrirse de tutela laboral.

d).- Que, dicho espacio de apreciación, este disidente considera que la Resolución 272/1891 sí está motivada, porque como lo alegó la recurrida, ella alude a la necesidad de efectuar un control de la gestión departamental, consistente en evaluar continuamente las unidades dependientes del mencionado departamento, la que se hace a través de la medición, seguimiento y monitoreo de la gestión de los procesos de cada unidad. En la misma Resolución 272 se alude a una reestructuración necesaria fundada en el Informe Final N°805, de 2017, efectuado por la Contraloría General de la República, la cual detectó diversas falencias de gestión y control que es necesario corregir mediante la adopción de medidas destinadas a tal efecto, lo que determinó la creación de una nueva unidad dentro de la División de Administración y finanzas denominada Unidad de estrategia y control de Gestión la cual suple todas las funciones de control que tenía cada una de las Unidades y Departamentos de forma independiente, por lo que es dable entender, que las labores de la recurrente fueron reasignadas a este nueva Unidad por lo cual existe una sobredotación de personal y siendo obligación de la autoridad velar por el buen uso de los recursos públicos, no se le renovó su contrata, por tratarse de un empleo transitorio.

e).- Que, en lo concerniente a la duración del contrato de la actora, consta que en las resoluciones de su nombramiento se incorporó la expresión: "mientras sus servicios sean necesarios”, cláusula que es compatible con el carácter transitorio que tienen los empleos a contrata. En efecto la Ley Nº 18.834 sobre Estatuto Administrativo, en su Art. 3º, luego de definir la planta del personal de un servicio público como el conjunto de cargos permanentes asignados por la ley a cada institución, al tratar los empleos a contrata señala que son aquellos de carácter transitorio que se consultan en la dotación de una institución.

En seguida el mismo texto legal determina en su Art.10, en relación a la permanencia de esta última clase de cargos, que los empleos a contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y quienes los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha por el solo ministerio de la ley; esto es, figura implícita la facultad de la autoridad para poner término a las funciones del empleado a contrata antes de la fecha recién indicada;

Es posible considerar entonces que la expresión "mientras sus servicios sean necesarios" ha sido empleada para permitir en esta clase de nombramientos la existencia de un período de vigencia que sea inferior al que le restare al empleo para finalizar el año en que los servicios recaigan;

f).- Que fluye de lo anterior que la autoridad administrativa denunciada se encontraba legalmente facultada para cesar los servicios a contrata de las recurrentes, servicios cuya principal característica es la precariedad en su duración, supeditada a las necesidades de la entidad empleadora, de manera tal que al acudir la recurrida precisamente a esta causal, sólo ha hecho uso de la facultad antes descrita, por lo que no se vislumbra la existencia de un acto arbitrario ni ilegal.

g).- Que si bien el Art. 11 de la Ley N° 19.880 establece que los actos administrativos –como el atacado en el recurso- deben encontrarse debidamente fundados, en el caso de autos se cumplió esta exigencia, pues como ha quedado más arriba dicho, la terminación de la contrata de las actoras invocó como basamento la necesidad de reestructurar eficientemente el departamento en que cumplía sus funciones la actora, no siendo admisible que por la presente vía jurisdiccional se revise el mérito de dicha determinación, que corresponde únicamente al órgano administrativo, conforme a sus facultades legales;

h).- Que no obsta a precedentemente dicho lo dispuesto en el Art. 89 del Estatuto más arriba citado, que consagra el derecho de los empleados públicos a gozar de estabilidad en el empleo, puesto que dicha disposición debe relacionarse con los citados artículos 3° y 10° del mismo cuerpo legal, que consagran un régimen excepcional y transitorio para los funcionarios a contrata, que pueden ser desvinculados cuando las necesidades del servicio así lo requieran;

i).- Que, en nada obsta al ejercicio de las facultades antes señaladas por parte de la autoridad administrativa, la circunstancia de que la recurrente se encontrare prestando servicio bajo la misma modalidad con antelación a la última renovación de su contrata, toda vez que ello no constituye impedimento legal para la conclusión de los servicios, como se ha indicado;

j).- Que, con todo, y tratándose en la especie de una trabajadora que prestaba servicios bajo dependencia y subordinación, a cambio de una remuneración determinada, y si ella estima que fue objeto de un acto discriminatorio por el término de sus servicios conculcando el mismo sus derechos constitucionales, puede accionar de tutela laboral conforme a los Arts. 485 y siguientes del Código del Trabajo, arbitrio que pueden ejercer los trabajadores del Estado en atención a que el mismo tiene por objeto proteger derechos de rango constitucional de toda clase de trabajadores, con independencia de quien contrate sus servicios.- Redacción del Ministro señor Llanos, y de la prevención y disidencia, por sus autores.- Regístrese, comuníquese y archívese, si no se apelare.

N° 89304-2018 Pronunciada por la Primera Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por el ministro señor Leopoldo Llanos Sagristá e integrada, además, por el Fiscal Judicial señor nombre reservado y la abogado integrante señora Carolina Coppo Diez.