Protección contra Superintendencia de Seguridad Social

C.A. de Santiago Santiago, veintiocho de Marzo de dos mil veintitrés VISTOS Y TENIENDO PRESENTE:

PRIMERO: Que comparece el abogado Boris Paredes Bustos, en representación convencional de doña nombre reservado, quien deduce en su favor acción de protección en contra de la Superintendencia de Seguridad Social, por vulneración de sus garantías constitucionales de igualdad ante la ley, el debido proceso, y la propiedad, consistente en la dictación de la Resolución Exenta N° NUM000, de fecha 29 de mayo de 2022, que confirmó el rechazo de la COMPIN Región de Los Lagos, Subcomisión Llanquihue y Palena, respecto de las licencias médicas N°NUM001, N°NUM001, NUM002, NUM002, NUM003, NUM003, NUM004, NUM004, extendidas por un total de 240 días a contar del 19 de julio de 2021, por reposo no justificado.

Indica que atendida la salud mental y su historial, su representada fue a consultas psiquiátricas al Centro de Salud Mental Holistimed, en el cual le diagnosticaron un cuadro depresivo severo con síntomas ansiosos. Es así y en atención al diagnóstico realizado se extendieron licencias médicas para su reposo.

Contextualiza que en el mes de octubre de 2021 la recurrente comenzó con su prenatal, y al no estar pagadas sus cotizaciones por la demora de las decisiones de sus licencias que luego fueron rechazadas, no ha recibido el pago del prenatal ni ahora del postnatal.

Afirma que en ninguna de las resoluciones se especifican los motivos o circunstancias médicas que llevaron a tomar dicha decisión, careciendo de todo fundamento clínico que sea capaz de desvirtuar la opinión del médico tratante.

Sostiene que el acto ilegal y arbitrario denunciado afecta su garantía del artículo 19 N° 1 de la Constitución, pues implica que el dependiente que ha hecho uso de la licencia médica no contará con los medios económicos para hacer frente a sus necesidades diarias, tales como alimentación y compras de medicamentos prescritos según la patología que padece, comprometiendo y conculcando de esta forma, su derecho a la vida e integridad física y psíquica. Asimismo, se vulnera el artículo 19° N 24 de la Constitución, ya que mantener el rechazo de las referidas licencias médicas, constituye una privación de la remuneración, afectando, el derecho de propiedad. Infringe además la garantía constitucional contenida en el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política de la República, toda vez que representa una discriminación respecto del resto de la población que en iguales condiciones de salud puede acceder al subsidio por reposo laboral.

Solicita se acoja el recurso y en definitiva, se ordene autorizar todas las licencias médicas rechazadas, desde marzo de 2021, las licencias de pre natal y post natal inclusive, y en definitiva disponer el correspondiente pago del subsidio de incapacidad laboral temporal subsecuente, adoptando las medidas administrativas y de otra índole indispensables para este objeto o en subsidio de todo, que se adopten totas las medidas necesarias para reestablecer el imperio del derecho, todo ello con expresa condenación en costas.

SEGUNDO: Que a folio 6 comparece don Sebastián de la Puente Hervé, abogado en representación convencional de la recurrida Superintendencia de Seguridad Social, quien solicita en primer lugar se declare la extemporaneidad del recurso intentado; en segundo lugar, manifiesta que la acción de protección impetrada es improcedente en materias de seguridad social. En cuanto al fondo, solicita igualmente el rechazo de la acción, por no existir actuación ilegal o arbitraria alguna de parte de la recurrida, no existiendo vulneración a algún derecho garantizado en la Constitución.

En cuanto a la extemporaneidad del recurso intentado, señala que ya desde el 22 de febrero de 2022 existe una presentación del recurrente reclamando del rechazo efectuado por la COMPIN Región de Los Lagos – Subcomisión Llanquihue y Palena, que confirmó el rechazo de las licencias médicas N°s NUM001, NUM001, NUM002, NUM002, NUM003, NUM003, NUM004, NUM004, extendidas por un total de 240 días a contar del 19 de julio de 2021, por reposo no justificado, lo que fue confirmado por la Superintendencia el 29 de mayo de 2022, mediante Resolución Exenta N° NUM000, y se ha deducido la acción el 25 de junio de 2022, transcurridos más de 4 meses desde que el recurrente tuvo conocimiento del rechazo de sus licencias médicas. La acción intentada ha sido utilizada como última instancia de reclamación para obtener la autorización de licencias médicas, las que, por razones médicas, fueron rechazadas en todas las instancias administrativas previstas en nuestro ordenamiento jurídico, contrariando la naturaleza y finalidad de la acción de protección. Las reclamaciones que pudieren haberse formulado ante la Superintendencia no significa la suspensión del plazo para accionar de protección, pues su ejercicio se entiende siempre sin perjuicio de los demás derechos que se puedan hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes. En otros términos, la acción de protección no es una vía de impugnación subsidiaria de otras que pueda contemplar el ordenamiento jurídico, sean estas administrativas o judiciales.

En subsidio a lo anterior, alega la improcedencia de la acción de protección en materias de seguridad social, las que se encuentran expresamente excluidas por el Legislador, en la numeración taxativa formulada en el artículo 20 de la Constitución. En efecto, la acción de protección es un procedimiento de urgencia de carácter excepcional, de aplicación restringida a aquellos casos expresamente previstos, lo que no ocurre en la especie.

En subsidio, y en relación al fondo del asunto debatido, solicita el rechazo de la acción impetrada. Indica que la legislación aplicable en la materia distingue entre la incapacidad laboral permanente o temporal.

Frente a la incapacidad temporal, existe el beneficio de la licencia médica, pero si la incapacidad es o deviene en permanente, el sistema de seguridad social contempla la pensión de invalidez, las que tratándose de trabajadores afectos al Sistema de Pensiones, son evaluadas y declaradas por las Comisiones Médicas de la Superintendencia de Pensiones. En el caso de los trabajadores afectos a alguna institución de previsión del antiguo régimen previsional hoy fusionadas en el Instituto de Previsión Social (I.P.S.), las evaluaciones de incapacidad o invalidez son conocidas por las COMPIN. Frente a la incapacidad temporal, la licencia médica es un derecho esencialmente temporal, cuya finalidad última es ayudar al trabajador afectado por una incapacidad temporal a recuperar su salud y reincorporarse a su actividad laboral. A partir de la entrada en vigencia de la Ley 20.585, la SUSESO debe cumplir las funciones asignadas con miras a asegurar el otorgamiento, uso correcto de la licencia médica y una adecuada protección del cotizante y beneficiario sea de Isapre o Fonasa.

Ante su otorgamiento, la COMPIN actúa en la administración del derecho a licencia médica, ya sea como primera instancia respecto de los trabajadores cotizantes de Fonasa, o como instancia de apelación, respecto de los trabajadores afiliados a alguna Isapre. En consecuencia, los pronunciamientos que en materia de licencias médicas emite la Superintendencia de Seguridad Social, se hacen en su calidad de autoridad técnica de control de las instituciones de previsión. Por su parte, el procedimiento para la autorización de las licencias médicas está previsto en el D.S. N° 3, de 1984, del Ministerio de Salud, en el cual se contemplan expresamente causales de rechazo de licencias médicas.

En el caso de la recurrente, claramente su “derecho a licencia médica” no reúne la condición de un derecho preexistente, indubitado, por el contrario, tras las sucesivas instancias de revisión y estudio se llegó a la conclusión que no era procedente la autorización de sus licencias médicas reclamadas. Es del caso, que, respecto de las licencias reclamadas, el dictamen impugnado de arbitrariedad contiene los argumentos en base a los que emite su conclusión, los cuales están en armonía con los antecedentes que constan en el respectivo expediente administrativo, en cuyo mérito resolvió esta Superintendencia previo estudio de los antecedentes médicos del caso.

Que sin perjuicio de lo expuesto, afirma que la recurrida, a diferencia de lo sostenido por el recurrente, sí realizó informes médicos por profesionales del servicio, en los cuales se concluyó que los antecedentes aportados no permiten establecer la existencia de incapacidad laboral temporal más allá del período de reposo ya autorizado de 180 días. En efecto, los antecedentes aportados no dan cuenta de modificaciones de tratamiento acorde con la cronología del cuadro clínico, el cual alcanza 420 días desde el inicio del reposo. No se acredita atención en modalidad GES, sin evaluación por parte de su mutualidad a pesar de que los informes adjuntos explicitan componente laboral, y sin solicitud de hospitalización.

A partir de lo anterior, se concluye que esta Superintendencia, a partir de los antecedentes técnicos existentes, se limitó a resolver la situación de la Sra. nombre reservado, dentro del ámbito de sus competencias, ejerciendo las facultades que la ley le ha conferido.

En cuanto al derecho de propiedad que se estima conculcado, hace presente que el otorgamiento de una licencia médica no implica el nacimiento de ningún derecho de propiedad en relación con un eventual subsidio por incapacidad laboral, pues para que ello surja es menester que la mentada licencia se encuentre aprobada, lo que no ocurre en la especie.

Si para ello bastase la mera emisión de la licencia, el legislador no habría considerado la existencia de causales de rechazo.

Conforme lo expuesto, solicita el rechazo de la acción impetrada a folio 1, con costas.

TERCERO: Que, como se sabe, el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes, que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio;

CUARTO: Que recurrentemente se viene sosteniendo por esta Corte que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción cautelar destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo o providencias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que prive, perturbe o amenace dicho ejercicio.

Conforme a lo anterior, para la procedencia del recurso de protección se requiere la concurrencia copulativa de los siguientes requisitos de fondo: a) que se compruebe la existencia de una acción u omisión reprochada; b) que se establezca la ilegalidad o arbitrariedad de esa acción u omisión; c) que de la misma se siga directo e inmediato atentado (privación, perturbación o amenaza) contra una o más de las garantías constitucionales invocadas y protegibles por esta vía; y d) que la Corte esté en situación material y jurídica de brindar la protección.

En cuanto a la alegación de extemporaneidad:

QUINTO: Que, en lo concerniente a la extemporaneidad, el Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales establece que la presente acción deberá interponerse en el plazo fatal de 30 días corridos desde el hecho que lo motiva, o desde que se tuvo conocimiento del mismo.

Basta para desestimar la extemporaneidad reclamada, considerar que el acto recurrido corresponde a la Resolución Exenta N° NUM000, de fecha 29 de mayo de 2022, que confirmó el rechazo de las licencias médicas N°NUM001, N°NUM001, NUM002, NUM002, NUM003, NUM003, NUM004, NUM004, la acción constitucional fue entablada el 25 de junio de 2022, razón por la que el presente arbitrio aparece presentado dentro del plazo que contempla el Auto Acordado que rige la materia.

En cuanto al fondo:

SEXTO: Que, en relación a la alegación de que conforme al artículo 20 de la Carta Fundamental no figura la presente materia dentro del catálogo de procedencia del mismo, que corresponden a la seguridad social como es la autorización, rechazo o modificación de licencias médicas, propias del numeral 18 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, esa defensa se desestimará, dado que lo que se censura en este caso está dado en una supuesta falta de motivación de la propia autoridad recurrida, vinculado al derecho a la vida e integridad física y psíquica, a la igualdad de trato y del derecho de propiedad por el cese en el pago de las mismas, por lo que no se restringe únicamente a materias propias de seguridad social como alude una de las recurridas.

SÉPTIMO: Que, conforme a los elementos de convicción agregados por las partes, los que, analizados de conformidad a las reglas de la sana crítica, particularmente del expediente administrativo en el que consta el reclamo que rechazó licencias médicas, consta que obedeció a la causal de reposo injustificado.

Es así como la SUSESO conforme a Resolución Exenta N° NUM000, de fecha 29 de mayo de 2022, que confirmó el rechazo de las licencias médicas materia de autos, bajo el siguiente tenor: “Que, esta Superintendencia estudió los antecedentes y con su mérito concluyó que el reposo prescrito por las licencias médicas N°s NUM001, NUM001, NUM002, NUM002, NUM003, NUM003, NUM004, NUM004, no se encontraba justificado. Esta conclusión se basa en que los antecedentes aportados no permiten establecer la existencia de incapacidad laboral temporal más allá del período de reposo ya autorizado.

En efecto, los antecedentes aportados no dan cuenta de modificaciones de tratamiento acorde con la cronología del cuadro clínico, el cual alcanza 420 días desde el inicio del reposo. No se acredita atención en modalidad GES, sin evaluación por parte de su mutualidad a pesar de que los informes adjuntos explicitan componente laboral, y sin solicitud de hospitalización.”.

Por su parte, se consigna que el informe médico elaborado por la recurrida, realizado el 28 de mayo de 2022, oportunidad en la cual el médico señala: “Paciente de 39 años sin descripción detallada de actividad laboral en información disponible Perteneciente a FONASA con antecedente de 420 días continuos de reposo emitidos por especialista, previos a permisos maternales; de estos 180 se encuentran ya autorizados. Apela a 240 días extendidos en el último periodo, con informe insuficiente reposo sin aparente rol terapéutico, sugiero rechazar.”

Indica que de acuerdo con lo anterior las licencias fueron rechazadas por reposo no justificado, considerando además que el tratante no registra especialidad, no aporta antecedentes respecto de la evolución, complicaciones y tratamiento.

OCTAVO: Que el artículo 149 del D.F.L. N° 1 de 2005 del Ministerio de Salud, cuerpo legal que, promulgó el texto refundido, coordinado y sistematizado de, entre otras, la Ley N° 18.469, que regula el Ejercicio del Derecho Constitucional a la Protección de la Salud y que crea un Régimen de Prestaciones de Salud al efecto.

En su artículo 156 del mencionado D.F.L., se trata del beneficio de licencia médica que también les es aplicable a los afiliados a alguna Institución de Salud Previsional.

Define la licencia médica en el artículo 1° del Decreto Supremo Nº 3, del año 1984, del Ministerio de Salud, que contempla el Reglamento sobre autorización de licencias médicas, agregando que, de acuerdo con las normas ya referidas, la licencia médica es un derecho esencialmente temporal, cuya finalidad última es ayudar al trabajador afectado por una incapacidad temporal a recuperar su salud y reincorporarse a su actividad laboral.

Asimismo, en ejercicio de las facultades de la Superintendencia de Seguridad Social en la materia, le corresponde supervigilar el adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social conforme al artículo 19 Nº 18 inciso 4º de la Constitución Política y el artículo 2º de la Ley Nº 16.395 modificado por la Ley N° 20.691 del año 2013, citando además los artículos 27 y 38 de la Ley Nº 16.395.

NOVENO: Que, asimismo, el procedimiento para su autorización está regulado en el D.S. N° 3 de 1984 del Ministerio de Salud, artículos 11 y siguientes, corresponde a las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES) en el caso de los trabajadores afiliados a estas entidades, o a las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez, en el caso de los trabajadores cotizantes del Fondo Nacional de Salud (FONASA), pronunciarse acerca de la autorización, rechazo o modificación de las licencias médicas extendidas por un facultativo de la salud, esto es, un médico cirujano, un cirujano dentista o una matrona en ciertos casos.

Por otra parte, las Compin deben resolver, como en el caso del recurrente acerca de la autorización, rechazo o modificación de las licencias médicas extendidas a los trabajadores cotizantes del Fondo Nacional de Salud (FONASA).

De las resoluciones que las Compin emitan en alguna de las situaciones descritas, se debe pedir reconsideración ante la misma entidad y, por último, reclamar de la resolución de la Compin que resuelve el recurso de reconsideración ante la Superintendencia de Seguridad Social.

Al mismo tiempo, los artículos 2°, 3° y 27 de la Ley N° 16.395, otorgan a la Superintendencia de Seguridad Social la calidad de organismo técnico de fiscalización de las instituciones de previsión, naturaleza que justamente tienen las Compin, que en este caso conoció y resolvió, dentro del marco de su competencia, rechazar las licencias médicas de que se trata por las consideraciones médicas ya anotadas.

Al efecto, el DS N° 7 de 2013, del Minsal, respecto a las patologías mentales, en su artículo 4° número II establece, en relación al reposo laboral de más de 60 días, prorrogable hasta 180 días, los siguientes requisitos: “Siempre es otorgada por médico psiquiatra cualquier diagnóstico de enfermedad mental CIE 10, incluyendo el trastorno de adaptación y excluyendo trastorno de personalidad como diagnostico principal. Contar con un informe de peritaje por médico psiquiatra para ser prorrogable hasta 180 días. Síntomas de intensidad grave que producen dificultades graves en la actividad laboral. Refractariedad o resistencia al tratamiento y con evaluaciones periódicas durante los 60 días previos. Podrían requerirse nuevos periodos de reposo hasta completar un máximo de 180 días. El reposo laboral debería ser indicado por el médico psiquiatra por períodos de 15 días cada vez (excepcionalmente se podría justificar un periodo de 30 días cuando existen circunstancias ocasionales que impiden un acceso a psiquíatra más frecuente). Cada episodio clínico debe considerar para la indicación del reposo laboral: tratamiento farmacológico, psicoterapia e intervenciones psicosociales (recomendable terapia cognitiva conductual).

Teniendo como referencia las Guías Clínicas disponibles en el Ministerio de Salud en su sitio.”

DÉCIMO: Que, por su parte, en cuanto a las facultades de la Superintendencia de Seguridad Social en esta materia, le corresponde la de supervigilar el adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social. Lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso cuarto del numeral 18 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Es la Ley N° 16.395, en su artículo 2º de la Ley Nº 16.395, modificada por la Ley N° 20.691, señala las funciones de la Superintendencia de Seguridad Social: “a) Fijar, en el orden administrativo, la interpretación de las normas legales y reglamentarias de seguridad social de su competencia.” “c) Resolver las presentaciones, apelaciones y reclamos de usuarios, trabajadores, pensionados, entidades empleadoras, organismos administradores de seguridad social y otras personas, ya sean naturales o jurídicas, en materias que no sean de carácter litigioso, dentro del ámbito de su competencia.”

En seguida, el artículo 3º del mismo cuerpo legal en comento dispone que: “La Superintendencia de Seguridad Social será la autoridad técnica de fiscalización de las instituciones de previsión, dentro del ámbito de su competencia.”

En su inciso segundo la norma en comento dispone que: “La supervigilancia de la Superintendencia comprenderá los órdenes médico- social, financiero, actuarial, jurídico y administrativo, así como también la calidad y oportunidad de las prestaciones.”

Por su parte, el artículo 27 de la Ley N° 16.395, establece que a esa Superintendencia le corresponde el control administrativo y técnico del Servicio Nacional de Salud, en lo que no se refiere a funciones derivadas del Código Sanitario.

UNDÉCIMO: Que, de esta forma, es dable colegir que con arreglo a lo dispuesto en el inciso final del artículo 1 de la Ley N° 16.395, que fija el Texto refundido de la Ley de Organización y atribuciones de la Superintendencia de Seguridad Social, le corresponde la supervigilancia y fiscalización de los regímenes de seguridad social y de protección social, como asimismo de las instituciones que los administren, dentro de la esfera de su competencia y de conformidad a la ley. Luego de acuerdo con los artículos 2, 3 y 27 la referida entidad tiene la calidad de organismo técnico de control de las instituciones de previsión, entre las que se encuentra el Compin.

DUODÉCIMO: Que, como se advierte, la actividad realizada por la Superintendencia, se ajustó rigurosamente a las normas constitucionales, legales y reglamentarias que establecen sus atribuciones y facultades fiscalizadoras, teniendo además presente que se realizaron a su respecto las pericias dispuestas por la ley.

DÉCIMO TERCERO: Que, así las cosas, decidido el rechazo de las licencias del recurrente por la COMPIN, la SUSESO confirmó dicha decisión y luego resolvió las solicitudes que guardaban relación con lo mismo, obrando dentro de las facultades que la ley le confiere, con arreglo al carácter técnico que ostenta y las facultades de fiscalización con que cuenta, dejando constancia de los fundamentos tenidos en vista para decidir como lo hizo.

DÉCIMO CUARTO: Que por lo demás, lo decidido guarda correspondencia con el concepto de temporalidad que de las licencias médicas entrega el artículo 1 del Decreto Nº 3, que Aprueba el Reglamento de Autorización de Licencias Médicas por las COMPIN e Instituciones de Salud Previsional, en cuanto “entiende por licencia médica el derecho que tiene el trabajador de ausentarse o reducir su jornada de trabajo, durante un determinado lapso de tiempo, en cumplimiento de una indicación profesional certificada por un médico-cirujano, cirujano-dentista o matrona, en adelante "el o los profesionales", según corresponda, reconocida por su empleador en su caso, y autorizada por la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez, en adelante "COMPIN", de la Secretaría Regional Ministerial de Salud, en adelante "SEREMI", que corresponda o Institución de Salud Previsional según corresponda, durante cuya vigencia podrá gozar de subsidio de incapacidad laboral con cargo a la entidad de previsión, institución o fondo especial respectivo, o de la remuneración regular de su trabajo o de ambas en la proporción que corresponda”.

DÉCIMO QUINTO: Que descartada ilegalidad o arbitrariedad en el acto impugnado, resulta innecesario hacerse cargo de las garantías denunciadas como vulneradas por ausencia de los supuestos básicos de la acción interpuesta.

Por estas consideraciones, disposiciones legales citadas y de conformidad a lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado que rige la materia, se rechaza, sin costas, el recurso de protección interpuesto a favor de doña nombre reservado en contra de la Superintendencia de Seguridad Social.

Regístrese, comuníquese y, en su oportunidad, archívese.

Protección N° 86.881-2022.-