I. MUNICIPALIDAD DE PENAFLOR con CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

C.A. de Santiago Santiago, ocho de marzo de dos mil veintitrés.

VISTOS Y TENIENDO PRESENTE:

PRIMERO: Que comparece Víctor Jesam Torres, abogado, quien recurre de protección en favor de Ilustre Municipalidad de Peñaflor, y en contra de la Contraloría General de la República, por estimar ilegal y arbitrario el actuar de la recurrida, en cuanto dicha entidad de control pronunció el Oficio N° E211095 con fecha seis de mayo de 2020, en que rechazó la reposición deducida por la entidad municipal contra anterior oficio, en la que solicitaba que el Contralor estimara presentada fuera de plazo el reclamo de una trabajadora de un establecimiento educacional administrado por la municipalidad.

Expone que Contraloría pronunció el Oficio N° E189479 de 2022 (uno de marzo de 2022), en el que ordenó el reintegro de una ex trabajadora, Sra. nombre reservado, quien prestaba labores como administrativa de la Escuela Sonia Plaza Castro y que fuera separada el 8 de noviembre de 2021 disponiendo el Contralor el pago de sus remuneraciones devengadas en el tiempo intermedio. La funcionaria reclamó por su desvinculación ante la Contraloría el 13 de enero de 2022, indicando haber sido notificada del acto administrativo que declaró la vacancia del cargo el 9 de diciembre de 2021, en circunstancias que la notificación fue el 18 de noviembre del mismo año. Es decir, presentó el reclamo ante la entidad de control 39 días hábiles después de ser notificada, plazo que excede el de diez días contemplado en el artículo 156 de la ley 18.883 sobre Estatuto Administrativo para funcionarios municipales.

Sin embargo, la Contraloría rechazó la reposición, entregando como fundamento que el plazo para reclamar ante ella por los funcionarios que se rigen por el Código del Trabajo no es el indicado en la ley 18.883, sino el del artículo 168 del Código del Trabajo. Al efecto, el recurrente transcribe íntegramente el Oficio N° E211095/2022, que es el acto impugnado en esta sede, en el cual se indica como fundamento jurídico, en primer término el artículo 4° de la ley 19.464, el que, señala que “El personal de asistentes de la educación de los establecimientos educacionales administrados directamente por las municipalidades o por corporaciones privadas sin fines de lucro creadas por éstas, no obstante regirse por el Código del Trabajo, estará afecto en cuanto a permisos y licencias médicas, a las normas establecidas en la ley N° 18.883(…)”. Continúa el oficio, indicando que el artículo 168 del Código del Trabajo establece plazo de 60 días para reclamar el cese de funciones ante el juzgado competente, mismo lapso en el que puede interponerse reclamo ante dicha entidad de control. El oficio concluye expresando que, aún cuando se considere la fecha de notificación indicada por la municipalidad, es decir, el 18 de noviembre de 2021, la presentación de la reclamante de fecha 13 de enero de 2022 se encontraría dentro del plazo de sesenta días hábiles, por lo que rechaza la reposición y ordena que el municipio informe dentro de 15 días el cumplimiento de lo ya instruido en el oficio anterior N° E189479.

Estima infringidas las garantías constitucionales contempladas en los numerales 2, 3 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República. La primera de ellas se vulnera al establecer la recurrida una discriminación arbitraria e ilegal entre personas a quienes reconoce la calidad de funcionarios públicos, pues un funcionario municipal regido por su especial estatuto puede reclamar por el cese de funciones en el plazo de 10 días, mientras que los asistentes de la educación, sin norma que lo indique, tendrían un plazo superior de 60 días.

La garantía del numeral tercero del mismo artículo 19 se afecta al actuar la Contraloría como una comisión especial, creando derecho y obviando un plazo legal y fatal, afectando la garantía del debido proceso y de no ser juzgado por comisiones especiales.

Finalmente, el derecho de propiedad se ve afectado pues se ordena a la recurrente reincorporar a un funcionario válidamente desvinculado, disponiendo del patrimonio municipal, ordenando además el pago de remuneraciones en razón de labores no efectuadas por el extrabajador, configurando así un enriquecimiento sin causa.

Pide, en definitiva, dejar sin efecto el aludido dictamen, determinando que la recurrida no debió admitir a tramitación el reclamo de la exfuncionaria y, por lo tanto, no puede calificar, en lo material o sustancial, si los antecedentes y argumentos que sirven para fundar una causal de terminación de contrato de trabajo son o no suficientes; no pudiendo, en consecuencia, ordenar su reincorporación ni el pago retroactivo de remuneraciones por períodos no servidos, con costas Acompaña al recurso los Decretos N°4406 y 4470, ambos de 2021 emitidos por la Municipalidad, en que declara vacancia del cargo y aprueba el término de contrato, respectivamente. Adjunta comprobante de envío de carta certificada y seguimiento de aquella, y los Oficios dispuestos por la Contraloría que menciona en su presentación.

SEGUNDO: Que la recurrida Contraloría General de la República, evacúa el informe requerido en el que se solicita que se desestime la acción constitucional.

Señala que emitió el oficio N° E189.479, de 2022, por el cual determinó, en síntesis, que el decreto alcaldicio por el cual se declaró la vacancia del cargo servido por la señora nombre reservado no se ajustó a derecho, por lo que debía regularizar la situación de la reclamante, reincorporándola a sus funciones, además de pagarle las remuneraciones correspondientes al tiempo durante el cual se vio separada de aquellas, por cuanto no concurrieron todos los requisitos previstos para la cesación del cargo por la anotada causal, ya que el uso continuo o discontinuo de licencias médicas superior a 6 meses no ocurrió en los dos años anteriores a la adopción de la medida en cuestión. El municipio dedujo recurso de reposición, alegando, en síntesis, que el reclamo deducido habría sido extemporáneo. Posteriormente, Contraloría emitió el oficio N° E211.095, de 6 de mayo de 2022, impugnado por la actora, por el cual se rechazó el recurso de reposición deducido.

Argumenta que tanto en la reposición deducida por la actora contra el oficio N° E189.479, de 1° de marzo de 2022, como en la acción cautelar de autos, no se cuestionan aspectos de fondo relacionados a la irregularidad advertida en el cese de funciones, sino que únicamente se limitan a alegar que el reclamo deducido habría sido extemporáneo. No obstante, lo anterior, del petitorio de la acción deducida se desprende que lo pretendido es que, a consecuencia de la declaración de extemporaneidad de la reclamación realizada ante Contraloría, sea dejado sin efecto el oficio N° E189.479, de 2022, que ordenó a la Municipalidad de Peñaflor reincorporar a la afectada a sus funciones y pagarle las remuneraciones correspondientes. Indica que mediante el oficio N° E189.479, de 1° de marzo de 2022, se advirtió que el aludido municipio dispuso la vacancia del cargo de la señora nombre reservado, en base a licencias médicas utilizadas durante el año 2017, es decir, infringiendo los requisitos previstos en el artículo 151 del Estatuto Administrativo, ya que el uso continuo o discontinuo de permisos médicos superior a 6 meses, no ocurrió en los dos años. De esta forma, la actora pretende eludir la instrucción impartida por este Órgano de Control y perpetuar la ilegalidad cometida con la desvinculación, planteando para ello una controversia acerca de la supuesta extemporaneidad del reclamo.

Afirma que los pronunciamientos que emite la Contraloría General en el marco de su función fiscalizadora de la Administración estatal interpretan las disposiciones que rigen la conducta de los agentes públicos. La Excma. Corte Suprema ha señalado que los dictámenes de la Contraloría General de la República tienen fuerza obligatoria para los organismos de la Administración Estatal afectos a su control. Sostiene que la Municipalidad de Peñaflor utiliza la presente acción cautelar como instrumento para desconocer la fuerza vinculante que los pronunciamientos de la Contraloría con el propósito de eludir las consecuencias que derivan de la ilegalidad advertida. Aquello se refleja con el incumplimiento por parte de la Municipalidad de Peñaflor del oficio N° E189.479, de 2022, a pesar de que en su párrafo final se hizo presente expresamente que “la interposición de recursos no suspende el cumplimiento del presente acto” y, también, por mantener dicho incumplimiento a pesar de haberse ratificado el citado oficio mediante la dictación del oficio N° E211.095, de 2022 que rechazó la reposición deducida. Incluso, al momento de pedirle informe en virtud del reclamo que presentó la funcionaria, el municipio no invocó extemporaneidad alguna del reclamo.

Alega que, por el petitorio del recurso, la recurrente busca que se deje sin efecto el aludido oficio, pretensión improcedente sin el previo emplazamiento de la afectada, pues de acceder a lo pedido, se afectarían directamente sus derechos sin ser oída en estos autos.

Afirma que, además, la Municipalidad pretende que esta Corte declare extemporáneo el reclamo, con la finalidad de que no se reproche la ilegalidad del cese por salud incompatible que erradamente dispuso dicha entidad edilicia, sin embargo, ésta no constituye una instancia de declaración derechos, sino que de protección de aquellos preexistentes e indubitados. En igual sentido, con esta acción, pretende discutir el sentido y alcance de la normativa aplicable a los asistentes de la educación, esto es, su interpretación. En particular, que la aplicación de las normas de la ley N° 19.464, del Código del Trabajo y de la ley N° 18.883, sea interpretada de la forma que plantea en su acción, lo que escapa a una acción cautelar.

Argumenta ausencia de ilegalidad, por haberse limitado a ejercer las competencias que le han sido asignadas, en virtud de los artículos 6°, 7° y 98 de la Constitución Política de la República y normas pertinentes de la ley 10.336. De acuerdo con el artículo 6° del citado texto legal, corresponde exclusivamente a la Contraloría informar, en general, sobre los asuntos que se relacionen con el Estatuto Administrativo, y con el funcionamiento de los servicios públicos sometidos a su fiscalización. Destaca que el artículo 51 de la Ley Orgánica de Municipalidades N° 18.695 establece que las municipalidades serán fiscalizadas por la Contraloría, pudiendo emitir dictámenes jurídicos sobre materias sujetas a su control, por lo que los pronunciamientos que emite interpretan las disposiciones que rigen a los servidores públicos estatales, y hacen efectivo el principio de legalidad. Así, razona que a este Órgano de Fiscalización le compete pronunciarse sobre el sentido y alcance de las normas que rigen a los funcionarios públicos, lo cual comprende los casos en que debe aplicarse el Código del Trabajo, ya sea por ser la preceptiva que directamente los rige, o por aplicación supletoria. Sostiene, entonces que tiene competencia para interpretar el Código del Trabajo cuando se trata de trabajadores que se desempeñan en instituciones afectas a su control y cuyos vínculos se rigen por dicho cuerpo legal, como acontece con los asistentes de la educación.

Continúa, argumentando que la recurrente afirma que el pronunciamiento de esta Entidad de Control sería ilegal porque, al tener los asistentes de la educación la calidad de funcionarios públicos les haría aplicable sin distingos la norma contenida en el artículo 156 de la ley N° 18.883, por lo que no tendría relevancia distinguir la calidad jurídica ni la naturaleza de su contratación. Ante esto, responde que de conformidad con el artículo 4° de la ley N° 19.464, el personal asistente de la educación que cumpla alguna de las tareas señaladas en su artículo 2°, y que se desempeñe, entre otros, en establecimientos educacionales administrados directamente por las municipalidades, no obstante regirse por el Código del Trabajo, estará afecto en cuanto a permisos y licencias médicas, a las normas establecidas en la ley N° 18.883. Por tanto, el régimen general es el Código del Trabajo, las normas de la ley 19.496 y sólo en lo relativo a permisos y licencias médicas, la ley 18.883 de Estatuto Adm. de Funcionarios Municipales, es decir, los párrafos 4° y 5° del título IV, artículos 107 a 109 y 110 a 112, respectivamente. Así, no se advierte cómo podría ser aplicable a los asistentes de la educación el artículo 156 que contiene el plazo que alega la actora. Concluye que el trabajador puede optar por deducir reclamo ante la Contraloría General en el mismo plazo de sesenta días, por tener la calidad de funcionario público pese a regirse por las normas del Código del Trabajo, o recurrir a la justicia ordinaria, situación frente a la cual Contraloría se debe abstener de emitir pronunciamiento. Por tanto, el plazo previsto en el artículo 168 del Código del Trabajo, 60 días, resultó aplicable en la especie, puntualizando que además se debe estar a aquella interpretación que resulte más favorable al trabajador y que permita la impugnación de una decisión ilegal.

Refuta la afectación a la garantía de igualdad ante la ley, pues la actora no ha acreditado la existencia de las referidas diferencias arbitrarias que lesionen tal derecho, toda vez que, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, se ha limitado a aplicar la normativa existente, en los mismos términos respecto de funcionarios de entidades comunales en similar situación. De igual modo, Contraloría no ha actuado como una comisión especial, pues le corresponde pronunciarse sobre el régimen jurídico aplicable a los funcionarios de los órganos bajo su fiscalización, emitiendo el pronunciamiento tras haberse deducido el respectivo reclamo. Finalmente, en cuanto al derecho de propiedad, destaca que las obligaciones de reintegro y pago de remuneraciones derivan del actuar ilegal del municipio, pues al detectar irregularidades en el control de legalidad, el contralor se encuentra en la obligación de reestablecer el imperio del derecho, y dejar sin efecto el acto administrativo conlleva el deber de enterar las remuneraciones que la afectada dejó de percibir, por ser una situación de fuerza mayor no imputable a ella.

Pide, por todo lo expuesto, el rechazo de la acción constitucional.

TERCERO: Que, posteriormente, se pidió informe a doña nombre reservado, debiendo remitirlo junto con los antecedentes que existan en su poder sobre el asunto del recurso. Al efecto, la referida acompañó los documentos que se detallan en su presentación, a saber: 1. Carta Certificada Nacional Estándar, código 1178691134256, con fecha 09 de diciembre 2021 fecha en que se retiró el documento y me di por informada. 2. Documento Departamento de Adm. De Educación Municipal ORD N°1196, ANT. D/A 4406, de fecha 29/09/2021, MAT. Informa vacancia del cargo que indica por salud incompatible, Peñaflor, 15 de noviembre 2021. 3. Documento oficio N° E189479/22 de Contraloría General de la República. 4. Documento Contraloría General de la República, con fecha 13 de enero 2022, N°160.212. 5. Documento Contraloría General de la República, con fecha 05 de abril 2022, N°161.881. 6. Documento Contraloría General de la República, con fecha 01 de junio 2022, N°163.055. 7. Certificado Subsidio por Incapacidad Laboral. 8. Documento de dictámenes de la Contraloría General de la República. 9. Planilla reintegro nombre reservado. 10. Acta de notificación, Municipalidad de Peñaflor. 11. Acuerdo de pago por reintegro, Municipalidad de Peñaflor. 12. Contrato y anexo de trabajo de nombre reservado. 13. Certificado de Título, Instituto Profesional Los Leones. 14. Certificado de cotizaciones PROVIDA AFP.

Entre tales documentos, consta el acta de notificación de la Municipalidad de Peñaflor, de fecha 22 de junio de 2022, en que se informa el reintegro a funciones de doña nombre reservado, desde el jueves 23 de junio de 2022. De igual forma, se acompaña la primera página de un acuerdo de pago por reintegro, en cuya cláusula tercera, se indica que se determinó que la suma adeudada por ese concepto es de $2.882.382 pesos.

CUARTO: Que, el llamado recurso de protección se define como una acción cautelar de ciertos derechos fundamentales frente a los menoscabos que puedan experimentar como consecuencia de acciones u omisiones ilegales o arbitrarias de la autoridad o de particulares.

Son presupuestos de esta acción cautelar: a) que exista una acción u omisión ilegal o arbitraria; b) que como consecuencia de la acción u omisión ilegal o arbitraria se prive, perturbe o amenace un derecho; y c) que dicho derecho esté señalado como objeto de tutela en forma taxativa en el artículo 20 de la Constitución Política de la República.

QUINTO: Que, el acto que se tacha de ilegal o arbitrario corresponde al Oficio N° E211095 evacuado por la Contraloría General de la República den fecha seis de mayo de 2020, mediante el cual se rechazó la reposición deducida por la entidad municipal contra anterior oficio, en la que solicitaba que el Contralor estimara presentada fuera de plazo el reclamo de una trabajadora de un establecimiento educacional administrado por la municipalidad.

SEXTO: Que, la Contraloría ha actuado en forma arbitraria e ilegal, desde que resulta una circunstancia inconcusa que los asistentes de la educación -como en la especie-tienen calidad de funcionarios públicos, no obstante, la recurrida decide ir contra el texto expreso del artículo 156 del Estatuto Administrativo para los mencionados funcionarios municipales, que prescribe que los funcionarios podrán reclamar al ente contralor en un plazo de diez días desde la notificación del acto, cuando se hubiere producido vicios de legalidad que afecten sus derechos. Es decir, la Ley número 18.883 estatuye un claro término legal y la recurrida no cuanta con las atribuciones para configurarse en una suerte de comisión especial para resolver la situación planteada en autos.

SÉPTIMO: Además, según se desprende de los antecedentes, el acto impugnado, es decir, el Oficio N° E211095 con fecha seis de mayo de 2020, en que rechazó la reposición deducida por la entidad municipal, lo que guarda relación a su vez con el Oficio N° E189479 de 2022 (uno de marzo de 2022), que ordenó el reintegro de una ex trabajadora, quien prestaba labores como administrativa de la Escuela Sonia Plaza Castro y que fuera separada el 8 de noviembre de 2021, ambos actos emanados de la recurrida, no se desprende que exista o se consigne detalladamente en los citados actos la motivación suficiente y con ello los razonamientos que se puedan reproducir y con ello comprender la validez de los referidos actos administrativos impugnados OCTAVO: Que, de esta forma, según los antecedentes acompañados a este recurso, sin duda -los actos en análisis- infringen las garantías constitucionales consignadas en los numerales 2, 3 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República. La primera de ellas se vulnera al establecer la recurrida una discriminación arbitraria e ilegal entre personas a quienes reconoce la calidad de funcionarios públicos, pues un funcionario municipal regido por su especial estatuto puede reclamar por el cese de funciones en el plazo de 10 días, mientras que los asistentes de la educación, sin norma que lo indique, tendrían un plazo superior de 60 días, siendo en ambos casos regidos por el Estatuto Administrativo. Por su parte al actuar la Contraloría como una comisión especial, creando derecho y obviando un plazo legal y fatal, afecta, sin duda, la garantía del debido proceso y de no ser juzgado por comisiones especiales y junto con lo anterior el derecho de propiedad se ve afectado pues se ordena a la recurrente reincorporar a un funcionario válidamente desvinculado, disponiendo del patrimonio municipal, ordenando además el pago de remuneraciones en razón de labores no efectuadas por el ex trabajador.

Por estas consideraciones y acorde a lo previsto en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección, SE ACOGE, sin costas, la acción cautelar deducida por el apoderado de la Ilustre Municipalidad de Peñaflor, y en contra de la Contraloría General de la República, resolviendo que la recurrida no debió admitir a tramitación el reclamo de la exfuncionaria, dejándose en consecuencia, sin efecto su reincorporación.

Regístrese y comuníquese.

Redacción del ministro señor Aguilar.

N°Protección-81806-2022.

Pronunciada ante la Séptima Sala de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por la Ministra señora Elsa Barrientos Guerrero e integrada por el Ministro señor Alejandro Aguilar Brevis y por la Ministra (S) señora Lidia Poza Matus. No firman la Ministra señora Barrientos por encontrarse ausente ni la Ministra (S) señora Poza, por haber terminado su suplencia.