Protección contra Dirección General de Aeronáutica Civil

Santiago, dieciséis de septiembre de dos mil veinticinco.

VISTO Y TENIENDO PRESENTE:

PRIMERO: Que con fecha 7 de abril de este año, comparecen los abogados doña Rose Marie Molina Espinosa y don Claudio Marcelo Gerardo Candia Guzmán, deduciendo recurso de protección en favor de doña nombre reservado, en contra de la Dirección General de Aeronáutica Civil, representada por su Director, don nombre reservado, alegando como acto ilegal y arbitrario el pronunciamiento de la Resolución TRA NUM000, de fecha 3 de febrero de 2025, tomada de razón por la Contraloría General de la República el 17 de marzo de este año, que declaró vacante por salud incompatible el cargo servido por su representada, por haber hecho uso de licencia médica por un lapso continuo o discontinuo superior a seis meses en los dos últimos años, sin mediar declaración de salud irrecuperable, la que afirman, contravendría las garantías constitucionales que la Carta Fundamental reconoce a la actora en los numerales 1°, 2°, 9° y 24° de su artículo 19.

Exponen, en síntesis, que la recurrente fue contratada a contar del 1 de diciembre del año 2000 como técnico de nivel superior en servicios de vuelo, de la planta de técnicos, grado 13, según Resolución DGAC N° 398, de 5 de diciembre de 2000, nombramiento que fue prorrogado mediante Resolución DGAC N° 65, de 1 de febrero de 2007. Agregan que por Resolución DGAC N° 687, de 26 de diciembre de 2008, fue contratada a contar del 1 de enero de 2009 como controlador de tránsito aéreo, de la planta de profesionales, grado 10, decisión que fue prorrogada mediante Resolución TRA NUM000, de 5 de septiembre de 2017, esta vez, en grado 9, trabajando, en definitiva, de forma continua, por más de veinticuatro años en el Servicio.

Señalan que la actora fue diagnosticada por los Dres. nombre reservado

Quiroga y nombre reservado, de “ leves cambios degenerativos lumbares bajos”, mientras que el Dr. nombre reservado, en su respectivo informe la diagnosticó con “síndrome de dolor lumbar inespecífico”, indicándole kinesiología y bloqueo facetario, afirmando que la “condición de la paciente es recuperable y no presenta una situación de invalidez para ella”.

Explican que con fecha 26 de noviembre del año 2024, mediante oficio NUM001, la Dirección General de Aeronáutica Civil, remitió a la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez, Subcomisión Oriente Santiago, una solicitud de evaluación de salud irrecuperable de la recurrente, y que dicha entidad dio respuesta a tal requerimiento por medio del oficio ordinario NUM002, de 12 de diciembre de 2024, que adjuntó la Resolución Exenta NUM003, de idéntica fecha, que dictaminó que la funcionaria “tiene un estado de salud recuperable”.

Sostienen que a pesar de los diagnósticos médicos y de lo informado por la COMPIN, el Jefe del Servicio de la Dirección General de Aeronáutica Civil estimó que en atención al número de días de licencias médicas presentadas durante los últimos dos años, la salud de la actora resultaba incompatible con el desempeño de su cargo, declarado su vacancia, sin esbozar ningún antecedente que respaldara su decisión en virtud de la función que ella ejecutaba, limitándose a hacer una mera descripción de los fines del servicio en general.

Aseveran que tal decisión es ilegal, por cuanto vulneraría el inciso tercero del artículo 151 del Estatuto Administrativo, toda vez que la evaluación de la COMPIN se pronuncia acerca de la condición de irrecuperabilidad y concluye que la salud de la actora es recuperable, siendo por ello compatible con el cargo, de manera que la autoridad se habría encontrado impedida de ejercer la facultad de declarar la vacancia del cargo, pues no podría expresar que un funcionario que tiene salud recuperable y que puede desempeñar su cargo, tiene al mismo tiempo salud incompatible.

Afirman que el citado precepto fue reformado a través de la Ley 21.050, que agregó su actual inciso tercero, lo que habría establecido un requisito adicional, destinado a que las autoridades públicas no incurrieran en arbitrariedades al declarar incompatible la salud de un funcionario que presentara plena capacidad para desarrollar sus labores, como justamente ocurre en la especie.

Añaden que, por otra parte, si bien el inciso primero del artículo 151 de la Ley 18.834 establece una facultad del Jefe Superior del Servicio, no es posible soslayar que la norma utiliza la expresión “podrá”, lo que sería demostrativo de que el uso de licencias médicas no es un requisito objetivo que pueda dejar fuera otras consideraciones, como son, por ejemplo, el tipo de patología que pudiese afectar al funcionario, la existencia de una declaración de salud irrecuperable por un organismo externo, o la real posibilidad que tiene el empleado de continuar desempeñando sus funciones o de retomar sus labores.

Manifiestan, de este modo, que la modificación introducida al referido precepto por la Ley 20.050 tuvo por única finalidad que la facultad del Jefe del Servicio, que el mismo precepto reconoce, sólo pudiera ejercerse de existir una declaración previa de irrecuperabilidad.

Finalizan, solicitando que se acoja la presente acción constitucional, que se declare ilegal y arbitrario el acto impugnado y que, en consecuencia, esta Corte “decrete los actos que estime pertinentes para el restablecimiento del derecho, debiendo dejar sin efecto la resolución impugnada y reincorporar a la funcionaria a su cargo, y proceder al pago de todas las remuneraciones y estipendios correspondientes debidamente reajustados, entre la fecha de la separación y la de su efectivo reingreso, con expresa condenación en costas”;

SEGUNDO: Que mediante resolución de 11 de abril de este año se declaró admisible el recurso interpuesto y se requirió el informe de rigor a la recurrida;

TERCERO: Que con fecha 29 de abril del año en curso, en representación de la recurrida Dirección General de Aeronáutica Civil, informa el abogado don Ignacio Acevedo Asenjo, solicitando el rechazo de la acción intentada, con expresa condena en costas.

Explica, en resumen, que la Controladora de Tránsito Aéreo, doña nombre reservado, se encontraba, al momento de ser declarada la vacancia de su cargo, cumpliendo labores en el Aeródromo nombre reservado conocido, también, como Aeródromo Tobalaba.

Añade, enseguida, que en el transcurso de los últimos dos años, considerados al 26 de noviembre de 2024 -fecha en que se remitió a la COMPIN la solicitud de evaluación de salud irrecuperable-, la recurrente había hecho uso de doscientos veintiocho (228) días de reposo médico prescritos por licencias médicas presentadas a tramitación, de los cuales doscientos veinticinco (225) días fueron autorizados por su sistema de previsión de salud, lo que provocó una distorsión en el cumplimiento de sus funciones, afectando la gestión del Servicio y los resultados requeridos para su dotación.

Agrega que, en tales circunstancias, y habida cuenta de la amplia superación del margen de seis meses de uso continuo o discontinuo de licencia médica en los últimos dos años, conforme a lo previsto en el artículo 151 del Estatuto Administrativo, la DGAC requirió a la Subcomisión Oriente de Santiago de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez, mediante Oficio (R) NUM001, de 26 de noviembre de 2024, que evaluara la condición de irrecuperabilidad de salud de la funcionaria y que, dicha entidad, por medio de la Resolución Exenta NUM003, de 12 de diciembre del año pasado, les comunicó que: “Doña nombre reservado tiene un estado de salud recuperable, lo que se deja establecido para los fines estatutarios correspondientes”. Refiere, a continuación, que con la finalidad de contar con la dotación necesaria de personal para cumplir los fines públicos que la ley encarga a la DGAC y mantener la continuidad de las funciones que desempeñan los Controladores de Tránsito Aéreo, mediante Resolución TRA NUM000, se adoptó la determinación de declarar la vacancia del cargo de la actora por la causal de salud incompatible, prevista en el artículo 150 letra a) del Estatuto Administrativo, configurada por la circunstancia de haber hecho uso de licencia médica por un lapso continuo o discontinuo superior a seis meses en los dos últimos años, sin mediar declaración de salud irrecuperable, conforme a lo dispuesto por el artículo 151 del mismo cuerpo legal. Indica que dicho acto administrativo fue tomado de razón por la Contraloría General de la República con fecha 17 de marzo de 2025 y que la recurrente no impugnó administrativamente la decisión que ahora reclama.

Sostiene que la resolución recurrida no es ilegal ni arbitraria y que el origen de la aparente contienda jurídica planteada por la actora para sustentar su recurso, en orden a que la declaración del órgano técnico, de recuperabilidad de su estado de salud, inhibiría al Jefe Superior de la Dirección General de Aeronáutica Civil para ejercer la facultad de declarar la vacancia de su cargo por salud incompatible, aun cuando objetivamente se cumplan los demás requisitos legales, es posible encontrarlo en una confusión semántica entre las expresiones “irrecuperabilidad” e “incompatibilidad” o, dicho de otro modo, entre “salud irrecuperable” y “salud incompatible.

Explica que ambas locuciones se refieren a hipótesis distintas, previstas en regulaciones diferentes y que, en consecuencia, dicen relación con disimiles mecanismos en razón de los cuales un funcionario público puede cesar en su cargo. En este entendido, señala que la “salud irrecuperable” se encuentra normada en el procedimiento contemplado en los artículos 112, 113 y 152 del Estatuto Administrativo y que su declaración por parte de la comisión médica competente tiene efectos generales. En contraste con ella, la “salud incompatible”, establecida en los artículos 150 letra a) y 151 de la misma normativa, es propia del procedimiento de declaración de vacancia, y se relaciona con la aptitud del funcionario para desempeñar el cargo que sirve, en específico, sin que afecte su posibilidad de acceder a cualquier otro empleo en la Administración.

Argumenta, finalmente, que el espíritu de la atribución legal conferida al Jefe del Servicio por el artículo 151 del Estatuto Administrativo, es el resguardo de la continuidad del buen servicio de la institución respectiva, lo que se traduce en la aplicación del principio de servicialidad. Agrega que cualquier otra interpretación que se asigne al referido precepto conllevaría lisa y llanamente a aceptar, que nos encontramos en presencia de una norma legal carente de aplicación y de todo sentido;

CUARTO: Que con fecha 7 de mayo de este año se trajeron estos autos en relación. El 6 de agosto pasado se procedió a la vista de la causa, únicamente con intervención de la apoderada de la recurrente;

QUINTO: Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes, que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio.

Consecuentemente, constituye requisito indispensable de admisibilidad de la acción cautelar de protección la constatación de la existencia de un acto ilegal, esto es, contrario a la ley, o arbitrario, producto del mero capricho de quien incurre en él, que provoque alguna de las situaciones que se han indicado y que afecte, además, una o más de las garantías constitucionales protegidas por el citado artículo 20 de la Carta Fundamental;

SEXTO: Que en el caso en análisis lo que subyace a la impugnación que se efectúa a la Resolución TRA NUM000, de fecha 3 de febrero de 2025, dictada por el Jefe del Servicio, de la Dirección General de Aeronáutica Civil, que declaró vacante el cargo de la recurrente por salud incompatible, es la aplicación a su situación en particular del inciso primero del artículo 151 del Estatuto Administrativo que, como se sabe, dispone: “El Jefe superior del servicio podrá considerar como salud incompatible con el desempeño del cargo, haber hecho uso de licencia médica en un lapso continuo o discontinuo superior a seis meses en los últimos dos años, sin mediar declaración de salud irrecuperable”.

Lo decidido por el Jefe del Servicio, de la Dirección General de Aeronáutica Civil, se sustenta no en la salud irrecuperable de la actora si no en el hecho de ser ella incompatible con el desempeño de su cargo de Controladora de Tránsito Aéreo;

SÉPTIMO: Que, enseguida, para dilucidar el asunto en examen, aparece pertinente recordar, también, el tenor del artículo 146 letra c) del Estatuto Administrativo, en cuanto establece: “El funcionario cesará en el cargo por las siguientes causales:… c) Declaración de vacancia”.

Por su parte, el artículo 150 letra a) del mismo ordenamiento prevé: “La declaración de vacancia procederá por las siguientes causales:… a) Salud irrecuperable o incompatible con el desempeño del cargo”.

A su turno, el inciso tercero del citado artículo 151 estatuye: “El jefe superior del servicio, para ejercer la facultad señalada en el inciso primero, deberá requerir previamente a la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez la evaluación del funcionario respecto a la condición de irrecuperabilidad de su salud y que no le permite desempeñar el cargo”;

OCTAVO: Que es precisamente la exégesis del referido tercer acápite del citado artículo 151, incorporado a dicha norma por el artículo 63 de la Ley 21.050, el que genera el cuestionamiento que funda el presente arbitrio.

En razón de lo dicho, resulta interesante rememorar que la aludida ley, publicada en el Diario Oficial el 7 de diciembre de 2015, que otorga reajuste de remuneraciones a los trabajadores del sector público, concede los aguinaldos que señala, confiere otros beneficios que indica y modifica diversos cuerpos legales, contiene sesenta y siete artículos que tratan distintas materias, lo que la clasifica entre aquellas a las que se acostumbra a denominar “leyes misceláneas”.

Ahora bien, los motivos por los cuales el legislador decidió agregar un inciso tercero nuevo al artículo 151 del D.F.L. N° 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley 18.834, sobre Estatuto Administrativo, no constan en la historia de la Ley 21.050, la que se limitó a señalar que se establece la nueva obligación, sin expresar sus razones, las que, no obstante, parecen tener su origen en la sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de diciembre de 2012, pronunciada en la causa rol 2.024, en que se resolvió un requerimiento de inaplicabilidad en contra de los artículos 150 y 151 del Estatuto Administrativo, por supuestamente vulnerar diversos artículos de la Carta Fundamental.

Pese a que el requerimiento fue rechazado, dicho fallo fijó parámetros sobre la materia que nos convoca, replicados posteriormente por la jurisprudencia del Máximo Tribunal, entre los cuales, se afirmaba, que no podían ser considerados para el cómputo del plazo, determinados tipos de licencias médicas; que no era tolerable el abuso de una potestad pública; y que tampoco bastaba para declarar la incompatibilidad de la salud de un funcionario respecto de su cargo, el mero transcurso del lapso señalado en el mentado artículo 151, sino que las licencias médicas presentadas por él debían, además, ser indicativas de que no podría recuperar su estado de salud, exigencia ésta última que confundía, los conceptos de “salud incompatible” con “salud irrecuperable” e incorporaba, de facto, una derogación tácita del citado precepto, al eliminar del todo la facultad del Jefe superior del Servicio de declarar incompatible la salud de un funcionario en relación a su cargo, ya que en la hipótesis de ser ella recuperable, se le hacía imposible asentar dicha incompatibilidad para, consecuentemente, proceder a declarar la respectiva vacancia y, en el evento de ser irrecuperable, le imponía, por su parte, acatar el procedimiento previsto en el artículo 152 del referido cuerpo legal.

Así pues, el objetivo del legislador habría sido enfrentar correctamente el problema social que la aludida sentencia del Tribunal Constitucional intentó visibilizar, mediante la incorporación de un nuevo requisito previo a la declaración de salud incompatible de un funcionario, al exigírsele al Jefe superior del Servicio que, con antelación a la manifestación de tal dictamen, solicite la evaluación a la COMPIN respecto de la eventual irrecuperabilidad de la salud de aquel, procurando con ello evitar que se declare la salud incompatible de un servidor público, cuando, en realidad, su salud es irrecuperable, dado que esta última constatación técnica lo torna en sujeto de mayor protección de parte del Estado, al serle, en ese caso, aplicable el procedimiento del artículo 152 del Estatuto Administrativo;

NOVENO: Que, luego de lo dicho, esta Corte considera necesario asentar que los conceptos de “salud incompatible” y de “salud irrecuperable”, aluden en el Estatuto Administrativo a situaciones personales diferentes, vinculadas a la vida y subsistencia de los seres humanos y a las aptitudes con las que se encuentran en capacidad de obrar.

Tales circunstancias, propias de la existencia que, en lo que interesa, pueden afectar a un funcionario público durante el desempeño de un cargo de tal naturaleza, difieren para ser declaradas por la autoridad superior del Servicio en el que aquel se desenvuelve, en cuanto a los requisitos legales que las hacen procedentes y, también, respecto de la finalidad y de los efectos que su reconocimiento estatal conlleva.

En este orden de ideas, el artículo 150 letra a) del D.F.L. N° 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda, menciona que, entre otras, son causales de declaración de vacancia de un empleo público, tanto la salud irrecuperable, como la salud incompatible con el desempeño del cargo.

Luego, el artículo 151 reglamenta la declaración de salud incompatible y al efecto impone las siguientes exigencias de procedencia: Debe ser declarada por el Jefe superior del Servicio; el funcionario en cuestión tiene que haber hecho uso de licencia médica por más de seis meses, continuos o discontinuos, dentro de los últimos dos años; no puede haberse declarado previamente su salud irrecuperable; no puede tratarse de licencias extendidas por las circunstancias previstas en el artículo 115 del Estatuto Administrativo o por el Título II, del Libro II del Código del Trabajo; debe haber sido requerida previamente a la COMPIN, por el Jefe superior del Servicio, la evaluación del funcionario respecto a la eventual irrecuperabilidad de su salud.

Por su parte, conforme se colige del artículo 152 del mismo ordenamiento, la declaración de salud irrecuperable que hace procedente la declaración de vacancia del cargo exige que tal irrecuperabilidad haya sido determinada por el correspondiente órgano técnico facultado legalmente al efecto, esto es, por la pertinente Comisión Médica;

DÉCIMO: Que, en la misma línea de lo que se viene razonando, esta Corte entiende que la declaración de salud incompatible tiene por finalidad mantener la continuidad del Servicio y se justifica en el interés superior de la colectividad, que requiere que el Estado no cese ni suspenda su actividad de satisfacción de las necesidades públicas. El resguardo de la continuidad del buen servicio se traduce en la aplicación del principio de servicialidad, que obliga al Estado a contar con el personal necesario para satisfacer las necesidades colectivas. Es en aplicación de dicho principio que la misión de velar por la continuidad en la prestación de los servicios públicos se yergue como un deber de todos los jefes superiores a cargo de estos.

Dado que la incompatibilidad de la salud es expresión de que una persona no posee, en un momento especifico de su vida, la aptitud necesaria que el desempeño de un determinado empleo requiere, su declaración no produce efectos generales, puesto que, precisamente, por tratarse de un estado o condición “recuperable”, resulta viable su futura empleabilidad en otro cargo para cuyo desempeño su salud no sea o no se mantenga incompatible.

La declaración de salud irrecuperable tiene, en cambio, un objetivo distinto ya que, si bien conlleva igualmente la desvinculación laboral del funcionario respecto de la Administración, a través de dicho mecanismo el Estado ha pretendido privilegiar que se otorgue protección al servidor, al conferirle un plazo previo a su retiro formal -seis meses-, durante el cual continuará recibiendo íntegramente su remuneración y no se encontrará obligado a trabajar.

Los efectos de la declaración de irrecuperabilidad de la salud son generales, por cuanto afectará a todos los empleos compatibles que desempeñe el funcionario y le impedirá reincorporarse a la Administración del Estado;

UNDÉCIMO: Que, como se ha dicho, para que prospere la acción constitucional deducida en estos antecedentes resulta indispensable que la recurrida haya desplegado una conducta ilegal o arbitraria.

Ahora bien, ciertamente no existe ilegalidad alguna en el caso en análisis, pues la resolución impugnada, pronunciada por el Jefe del Servicio de la Dirección General de Aeronáutica Civil, ha atendido a que la recurrente se vio comprendida en la hipótesis prevista en el artículo 151 del Estatuto Administrativo, al haber hecho uso de licencias médicas de carácter común en un lapso continuo o discontinuo superior a seis meses en los últimos dos años -228 días-, sin mediar declaración de salud irrecuperable, dado que tras su evaluación la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez, mediante Resolución Exenta NUM003, de 12 de diciembre del año pasado, declaró que la recurrente “presenta un estado de salud RECUPERABLE”.

Tampoco se advierte arbitrariedad en el acto que se impugna, por cuanto se ha justificado el ejercicio de la atribución, con cabal apego de la recurrida a la normativa precedentemente analizada;

DÉCIMO SEGUNDO: Que por todas las razones expuestas en los motivos anteriores se desestimará el recurso de protección deducido.

Por estas consideraciones y visto, además, lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se rechaza el recurso de protección interpuesto por los abogados, doña Rose Marie Molina Espinosa y don Claudio Marcelo Gerardo Candia Guzmán, en favor de doña nombre reservado, en contra de la Dirección General de Aeronáutica Civil, sin costas.

Regístrese, comuníquese y archívese, en su oportunidad.

Redacción de la Ministro Sra. Villadangos.

Rol N° 6.541-2025.- Pronunciada por la Tercera Sala de esta Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por el Ministro señor Omar Astudillo Contreras, conformada por la Ministra señora Maritza Villadangos Frankovich y el Ministro (S) señor Pablo Toledo González.