nombre reservado con CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Santiago, siete de noviembre de dos mil dieciocho.

Vistos y teniendo presente:

1°. Que comparece don Christopher Gotschlich Vázquez, abogado, en representación de la Ilustre Municipalidad de Santiago, interponiendo acción constitucional de protección en contra de la Contraloría General de la República, representada por don nombre reservado, denunciando la vulneración de la garantía fundamental del N°20 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, pidiendo que la recurrida deje sin efecto los oficios Nº8.519, complementario del Oficio Nº6.983, ambos de 2018 que, pronunciándose sobre un recurso de reconsideración de la recurrente, confirma la decisión que le ordenaba reincorporar a don nombre reservado, docente a contrata de la planta de sus funcionarios, en los mismos términos de su última contratación, debiendo pagarle, además, las remuneraciones correspondientes al tiempo durante el cual éste estuvo separado de sus funciones.

Expone que por Oficio Nº8.519, de 23 de julio de 2018, notificado el 25 del mismo mes y año, que complementa al Oficio Nº6.983, de 15 de junio de 2018, con relación al Recurso de Reconsideración interpuesto, dispuso "el reintegro del solicitante al no haberse dispuesto el cese de la relación a través de un acto administrativo fundado, correspondiendo renovar el vínculo con don nombre reservado para el año 2018, en los mismos términos de su última contratación y debiendo pagarle además las remuneraciones correspondiente al tiempo durante el cual estuvo separado de sus funciones", agregando que "el acto que dispuso la no renovación de la contrata de la recurrente no se encuentra suficientemente fundado, razón por la cual, no habiéndose aportado más antecedentes de juicio que permitan alterar lo resuelto por el Organismo Fiscalizador, se rechaza la solicitud de reconsideración de la especie".

Refiere que con el 20 de abril de 2015, mediante Decreto Sección 3ª Nº1.292, de 29 de mayo de 2015, se incorporó a don nombre reservado, en calidad de contrata a la dotación docente de la recurrida, a plazo fijo, desde el 21 de abril de ese año hasta el 29 de febrero de 2016, con 44 horas distribuidas de lunes a sábado, la que fue renovada en el tiempo, por períodos iguales y sucesivos conforme a los artículos 26 y 29 de la Ley 19.070 sobre Estatuto Docente, hasta el día 28 de febrero de 2018. El 22 de enero de 2018, dictó el Decreto Sección 3ª Nº163, disponiendo la no renovación de contratas que se extendían hasta el 28 de febrero de 2018, que contenía la lista de funcionarios a los que aplicaba el decreto entre los cuales estaba el Sr. nombre reservado, bajo el siguiente fundamento: “Que durante el año 2017, la Dirección de Educación de la Ilustre Municipalidad de Santiago acreditó un déficit financiero y contable de casi MM$21.000 de pesos, lo que sumado a una sobredotación docente del referido año 2017, reflejada en la primera instauración de 69.428 horas docente a la semana, en consideración a que las horas del plan de estudios son de 38.639 horas y que el excedente de horas equivale a cerca de 3.050 horas; ha obligado a la Ilustre Municipalidad de Santiago a reducir el personal docente a contrata, a fin de priorizar los docentes titulares y la continuidad del servicio educativo en los 44 establecimientos educacionales de la comuna.”

Expresa que se le notificó en su domicilio al Sr. nombre reservado, el 27 de enero de 2018, con los 30 días de anticipación para informar el vencimiento de la contrata, según lo dispuesto por la recurrida. El 15 de junio de 2018, la recurrida emitió el oficio Nº6. 983 que ordena la reincorporación y pago de remuneraciones al Sr. nombre reservado, señalando expresamente que: “La ilustre Municipalidad Santiago disponga la renovación del vínculo con el señor nombre reservado, para el año 2018, en los mismos términos de su última contratación, reincorporándolo a sus funciones, debiendo pagarle las remuneraciones”. Producto de ello la recurrente interpuso Recurso de Reconsideración Administrativa en contra del oficio Nº6.983 de la recurrida, a través del Ordinario Nº1.144, de 26 de junio de 2018, haciendo presente que había seguido las instrucciones dispuestas por la propia Contraloría en el Dictamen Nº85.700 de 2016, actualizado por el dictamen Nº6.400 de 2018, dictando al efecto el Decreto alcaldicio señalado, que es un acto administrativo fundado, notificado con la debida anticipación como se ha señalado.

Señala que el 23 de julio de 2018, mediante Oficio Nº8.519, la Contraloría recurrida resuelve recurso de reconsideración administrativa, disponiendo que la Municipalidad de Santiago debe dar cumplimiento al oficio Nº6.983 de 2018, y transcribiendo en el libelo el tenor del dicho oficio y que, en síntesis, en lo que interesa a esta recurso determina que el PADEM 2018 de la Municipalidad de Santiago, tenido a la vista por la recurrida en la reconsideración, no daba cuenta de la situación a que se refiere el decreto Alcaldicio que le puso término a las contratas, en lo que respecta a la eventual sobredotación docente, el menor número de horas del plan de estudios respectivo que se invoca o la necesidad de ajustar la dotación en la cantidad y en los términos que indica, siendo dable precisar que no se advierte la presencia de la documentación, ni mención expresa al referido plan educativo que lo respalde, aplicando con ello el criterio contenido en el Dictamen Nº7.951, de 2018, razones que la llevan a concluir que el acto administrativo que contiene la no renovación de la contrata de la recurrente no se encuentra suficientemente fundado.

Califica de arbitrario e ilegal el pronunciamiento de la recurrida, y conculcatorio de la garantía de la igual repartición de cargas públicas, al exigirle reincorporar al Sr. nombre reservado pues cumplió con todas las exigencias que la recurrida había impuesto, incorporando una exigencia no establecida en los dictámenes aludidos consistente en que la decisión de no renovar las contratas debía fundamentar en el Plan Anual de Educación Municipal, lo cual corresponde a una carga nueva interpuesta solo a esta parte. Agrega que la decisión de reincorporar al docente y pagarle las remuneraciones por todo el tiempo que estuvo separado de sus funciones correspondería a un pago sin causa, ya que el docente no realizó funciones, ni asistió a prestar servicios a ninguna de sus dependencias, no existiendo la contraprestación de la labor desempeñada para fundar su pago.

Reprocha, entonces, que la recurrida al establecer las modalidades para poner término a las contratas en los dictámenes antes aludidos, crea un procedimiento administrativo especial arrogándose una potestad que ni la ley ni norma reglamentaría alguna le ha dado, pues el procedimiento para no renovación de un docente municipal a contrata, no es otro que el contemplado en el artículo 72 letra d) del Decreto con Fuerza de Ley Nº1 de 1996 que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº19.070, que establece el estatuto de profesionales de la educación, y de las leyes que lo complementan y modifican, que no dispone formalidad legal alguna para poner término a una contrata a plazo fijo y donde el legislador no ha distinguido no cabe al intérprete hacerlo, ni establecer requisitos adicionales a los dispuestos en la Ley.

2°. Que, evacuando el informe requerido la Contraloría General de la República parte señalando que el asunto en examen comienza con un pronunciamiento que hace frente a un requerimiento del ex docente de la recurrente Sr. nombre reservado. Frente a la solicitud de antecedentes que le solicita y particularmente a la aplicación de la doctrina de la confianza legítima, la recurrente responde en su Ordinario N°882, de 29 de mayo de 2018, que “en el caso en concreto no se aplicó la institución de confianza legítima, no obstante haber cumplido con el requisito exigido en dictamen N°22.766 de 2016 de la Contraloría General, consistente en la segunda renovación de contrata, por lo que no contamos con antecedentes adicionales a los ya acompañados en la respuesta de oficio N°8.975 de fecha 12 de marzo de 2018”. Esa respuesta motivó el Oficio N°6.983, de 15 de junio de 2018, respecto de la cual se solicitó reconsideración, la que desestimada mediante el Oficio N°8.519, de 2018, que es el que motiva la interposición del presente recurso de protección.

Expresa que el recurso carece de peticiones concretas y que, aún suponiendo que lo pretendido sea que se deje sin efecto el oficio N°8.519, de 23 de julio de 2018, mediante el cual se rechazó la reconsideración antes señalada igualmente el citado oficio N°6.983, de 2018, seguiría vigente, así como la decisión de esta Contraloría respecto a la falta de suficiencia en la motivación del acto de cese de la relación laboral del señor nombre reservado, y la renovación de su vínculo para el año 2018, en los mismos términos de su última contratación.

Agrega que la acción constitucional de autos es extemporánea pues, si bien está dirigida formalmente contra el oficio N°8.519, de 23 de julio de 2018, de sus términos se advierte que lo que se impugna es la circunstancia de que ese Organismo Fiscalizador, mediante su oficio N°6.983, de 15 de junio de ese año, instruyó al municipio reintegrar al afectado a sus funciones, sobre la base de la confianza legítima, por no existir en la especie un acto suficientemente motivado del municipio que hiciere procedente el cese de su relación laboral.

En relación con la garantía del artículo 19 N°20, inciso primero, de la Constitución Política de la República, señala que ésta no se encuentra protegida por la acción constitucional de protección, sin embargo, haciéndose cargo de los hechos en que la fundamenta aclara que ninguno de los dictámenes y oficios emanados de la recurrida, que la actora individualiza en su recurso, tiene la facultad de afectar el derecho constitucional que invoca, pues ellos no hacen otra cosa que aplicar las normas legales sobre la necesaria y suficiente fundamentación de los actos administrativos, y el principio de la confianza legítima, asentado sólidamente en el derecho chileno, y cuyas fuentes son constitucionales y legales, según lo ha reconocido la jurisprudencia emanada de los Tribunales Superiores de Justicia.

Agrega que el asunto, además, es ajeno en cuanto a la materia al objeto del recurso de protección pues el recurrente no ha intentado amparar un derecho indubitado y no disputado, sino que busca cuestionar los criterios jurídicos por los cuales la recurrida determinó que el decreto alcaldicio que dispuso la desvinculación del señor nombre reservado, se encontraba insuficientemente motivado, atendida la confianza legítima que le amparaba.

Haciéndose cargo de los actos que se le reprochan, señala que no advierte de qué manera el Oficio N°8.519, de 23 de julio de 2018, adolecería de ilegalidad, toda vez que dicho acto se ha emitido por esa Contraloría de acuerdo a las facultades conferidas por los artículos 98 y 99 de la Constitución Política de la República; 51 y 52 de la Ley N°18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades; 5°, 6° y 9 de la Ley N°10.336; Ley N°18.883, que Aprueba Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales y la Resolución N°1.002 de 2011, que establece la Organización y Atribuciones de las Contralorías Regionales; las que habilitan a la recurrida -en cumplimiento de su obligación de velar por el respeto al ordenamiento jurídico- a emitir dictámenes jurídicos sobre todas las materias sujetas a su control, los que, de conformidad con lo prescrito en los artículos 9° y 19 de la señalada Ley N°10.336, son obligatorios para los órganos y servicios de la Administración sometidos a la fiscalización de esta Entidad de Control, como ocurre con los municipios. Rechaza también que su actuar sea arbitrario, pues las conclusiones de ese acto administrativo no se derivan de un mero capricho o arbitrio, sino que constituyen el resultado de un estudio acabado de los antecedentes en torno a la situación planteada a partir de una solicitud expresa de la recurrente de la interpretación de la normativa vigente sobre la materia y en el ejercicio de una actuación legítima de la recurrida llevada a cabo en uso de sus facultades y dentro del marco jurídico que reglamenta sus atribuciones, dando lugar a un pronunciamiento motivado en derecho por parte de este órgano de control.

Desarrolla, luego, la doctrina de la confianza legítima y refiere que ella es aplicable a los municipios pues el Dictamen N°22.766, de 2016, resolvió que la recontratación reiterada de los empleados cuyas contratas habían sido renovadas por 4 y 15 años tornó en permanente y constante la mantención del vínculo de los mismos, lo que determinó, en definitiva, que los municipios involucrados incurrieran en una práctica administrativa que generó, para los recurrentes una legítima expectativa que les indujo razonablemente a confiar en la repetición de tal actuación, criterio que confirmó el Dictamen N°85.700, de 2016, entre otros, que las mismas consideraciones y conclusiones contenidas en el dictamen N°22.766 resultan aplicables a la última clase de nombramiento referida, al igual que a diversos cargos temporales previstos en los estatutos que indica, entre ellos los de los docentes municipales.

Haciéndose cargo de la falta de motivación suficiente del acto administrativo que determinó el cese de la relación laboral del señor nombre reservado, una vez analizado el decreto alcaldicio sección 3ª N°163, de 2018, éste expresaba en su considerando segundo que la decisión de no renovar las contrataciones de los funcionarios que allí se indicaba, se basaba en la existencia de un déficit financiero contable y una supuesta sobredotación docente en el año 2017, lo que obligaba a reducir el “personal docente a contrata, a fin de priorizar los docentes titulares y la continuidad del servicio educativo en los 44 establecimientos educacionales de la comuna”. Al respecto, expresa, el artículo 20 del Estatuto Docente dispone que se entiende por dotación docente, el número total de profesionales de la educación que sirven funciones de docencia, docencia directiva y técnico-pedagógica, que requiere el funcionamiento de los establecimientos educacionales dependientes de un Servicio Local en su respectivo ámbito territorial, expresada en horas cronológicas de trabajo semanales. Enseguida, el artículo 22 del antedicho cuerpo legal, prevé en lo que interesa, que la municipalidad o corporación que fija la dotación docente de cada comuna deberá realizar las adecuaciones que procedan por las causales que indica, las cuales deberán estar en todo caso, fundamentadas en el Plan de Desarrollo Educativo Municipal. Este último documento constituye una herramienta de planificación indispensable que tiene validez para el respectivo año escolar, en el que consta la estimación de las horas necesarias para dar cumplimiento al programa educacional respectivo, y, por ende, considera los cambios que ello genera en la dotación, debiendo el municipio ajustarse a aquél. En ese contexto, esa Entidad Contralora advirtió que el decreto alcaldicio en comento no efectuaba ninguna mención al referido instrumento, y que, luego de revisado el Plan de Desarrollo Educativo Municipal 2018 de la Municipalidad de Santiago, éste no daba cuenta de la situación a que se refería el aludido decreto alcaldicio sección tercera N°163, de 2018, esto es, que la sobredotación docente excediera el plan de estudios en el número de horas que señala, ni tampoco la necesidad de reducir la planta docente en los términos indicados. En razón de las consideraciones precedentes, la recurrida concluyó que el acto que dispuso la no renovación del contrato del recurrente no se encontraba suficientemente fundado.

Finalmente, en cuanto a la alegación de que cumpliendo lo ordenado lo por Contraloría el municipio incurriría en una contravención al principio administrativo de la prohibición del enriquecimiento sin causa, expresa que no es efectivo, toda vez que, habiéndose determinado la ilegalidad de la desvinculación laboral, el municipio se encuentra en la obligación de pagar las remuneraciones y los demás beneficios de carácter previsional y de salud, por el tiempo en que el afectado no desempeñó efectivamente el cargo, en virtud de un acto de autoridad que no se ajustó a derecho. Lo anterior toda vez que se configura una causal de fuerza mayor, que constituye un principio de exoneración de responsabilidad de aplicación general dentro de nuestro ordenamiento jurídico, de acuerdo a lo previsto en el artículo 45 del Código Civil.

Terminó solicitando a esta Corte que desestime en todas sus partes el recurso de protección deducido en estos autos en su contra, toda vez que ha actuado en ejercicio de facultades constitucionales, sin que se exista ilegalidad o arbitrariedad alguna en la emisión del aludido oficio N°5.792, de 2018.

3°. Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción cautelar destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo o providencias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que prive, perturbe o amenace dicho ejercicio.

Conforme a lo anterior, para la procedencia del recurso de protección se requiere la concurrencia copulativa de los siguientes requisitos de fondo: a) que se compruebe la existencia de una acción u omisión reprochada; b) que se establezca la ilegalidad o arbitrariedad de esa acción u omisión; c) que de la misma se siga directo e inmediato atentado (privación, perturbación o amenaza) contra una o más de las garantías constitucionales invocadas y protegibles por esta vía; y d) que la Corte esté en situación material y jurídica de brindar la protección.

4°. Que, sin perjuicio de los requisitos de fondo señalados en el considerando anterior, constituye requisito formal esencial según lo prescribe el artículo 1º del Auto Acordado de esta Corte Suprema, sobre tramitación del recurso de protección que esta acción cautelar se interponga “… dentro del plazo fatal de treinta días corridos contados desde la ejecución del acto o la ocurrencia de la omisión o, según la naturaleza de éstos, desde que se haya tenido noticias o conocimiento cierto de los mismos, lo que se hará constar en autos”

Estando determinado el plazo para recurrir de protección de manera precisa y con carácter objetivo, resulta determinante definir de manera concreta la fecha en que el recurrente conoce del agravio, real o inminente, a sus derechos esenciales cuya protección requiere y que lo motiva a acudir a esta Corte, para así determinar si la acción constitucional en estudio se ha incoado oportunamente.

5°. Que, el acto que se le reprocha a la recurrida es la dictación del Oficio Nº6.983, de 15 de junio de 2018 que fuere complementado por el Oficio Nº8.519, 23 de julio de 2018, notificado el 25 del mismo mes y año, por cuya virtud se le ordena reincorporar a don nombre reservado, docente a contrata de la planta de sus funcionarios, a sus labores en la recurrida en los mismos términos de su última contratación, debiendo pagarle, además, las remuneraciones correspondientes al tiempo durante el cual éste estuvo separado de sus funciones.

Fluye, entonces, que según lo expone en el libelo del recurso, la propia recurrente señala haber tomado conocimiento del acto arbitrario e ilegal que habría conculcado la garantía cuya protección pretende el 15 de junio de 2018, con ocasión de la emisión del Oficio Nº6.983 de la Contraloría recurrida, el que se dicta luego de recibida la información solicitada por ese órgano de control al municipio en respuesta a un requerimiento efectuado a través del Oficio N°5.051 de 7 de mayo de 2018 que la conminaba a dar respuesta en el plazo de 15 días hábiles de las condiciones para aplicar la doctrina de la confianza legítima en el caso del docente nombre reservado, pues ya advertía la Contraloría señalada de que no constaba fehacientemente que se cumplieran las exigencias para hacerle aplicable al docente la dicha doctrina administrativa.

El mismo recurrente señala, además, que el Oficio Nº8.519, de 23 de julio de 2018, notificado el 25 del mismo mes y año, se habría limitado a complementar el anterior, pues se refiere a un recurso de reconsideración elevado ante la propia Contraloría que confirma sin modificación de ningún tipo lo decidido en el Oficio Nº6.983, y lo hace, particularmente, considerando la confesión expresa que el municipio recurrente hace de que “no habría dispuesto el cese de la relación laboral por medio del respectivo acto administrativo fundado”.

No existe duda, entonces, de que la noticia o conocimiento cierto del acto administrativo de la recurrida que lo conmina a reintegrar al docente nombre reservado no proviene del Oficio Nº8.519, de 23 de julio de 2018, notificado el 25 del mismo mes y año, como lo pretende el recurrente, sino del Oficio Nº6.983, de 15 de junio de 2018.

Así las cosas, queda en evidencia que el presente recurso de protección es extemporáneo, sin que resulte admisible sostener que el conocimiento cierto del acto se haya producido con ocasión de la notificación del Oficio que, pronunciándose sobre su reconsideración que sólo se limitaba a reconocer la efectividad de la falta de condiciones para desvincular al docente, no podía sino tener como destino el de mantener la decisión inicial.

6°. Que, se advierte por esta Corte que, en el presente caso, entonces, la recurrente en lugar de presentar el recurso de protección una vez enterada del acto de la recurrida que le resultaba agraviante, acudió ante la propia entidad recurrida pidiendo reconsideración del mismo, con el fin de dotarse de un nuevo término para interponer este arbitrio constitucional, desconociendo que el ejercicio de esta acción cautelar no le impedía deducir coetáneamente el recurso de reconsideración, según lo permite el artículo 20 de la Constitución Política de la República.

7°. Que, finalmente, como lo ha sostenido la Excma. Corte “resulta pertinente consignar que no es óbice para una declaración de extemporaneidad, el que previamente el recurso haya sido declarado admisible por la Corte de Apelaciones de Santiago, toda vez que dicha resolución fue dictada teniendo únicamente en consideración los antecedentes hechos valer por la recurrente, sin oír a la parte denunciada. En consecuencia, tal pronunciamiento de admisibilidad no puede impedir que el tribunal de alzada, una vez apreciados la totalidad de los antecedentes que los intervinientes hubieren aportado, dicte una resolución definitiva sobre dicho asunto. A mayor abundamiento, el auto acordado sobre tramitación del recurso de protección, en su numeral 5° contempla la posibilidad que la sentencia que dicte el tribunal, concluida la tramitación, pueda consistir en la inadmisibilidad de la acción de protección intentada.” (Sentencia Corte Suprema, 30 de diciembre de 2008, Rol Nº6482-2008, Considerando 5°).

8°. Que, así las cosas, conforme a lo razonado, el rechazo de la presente acción de protección resulta inevitable por si inoportuna interposición, resultando inoficioso pronunciarse acerca de las demás condiciones de fondo que se han señalado en el párrafo segundo del considerando 3° de esta sentencia.

Por estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos 19 N°20 y artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado sobre la materia, se rechaza el recurso de protección interpuesto por la Ilustre Municipalidad de Santiago en contra de la Contraloría General de la República, por extemporáneo.

Regístrese, notifíquese y archívese, si no se apelare.

Redacción del abogado integrante Sr. Ruz L., quien no firma por ausencia.

Protección N°61025-2018.