nombre reservado con MUNICIPALIDAD DE HUECHURABA

C.A. de Santiago Santiago, tres de octubre de dos mil veintitrés.

Al escrito folio 27, estése a lo que se resolverá.

Vistos:

Con fecha 19 de abril de 2023, comparece Luciano Alejandro Pérez Vidal, abogado, en representación de don nombre reservado, e interpone acción constitucional de protección en contra de Municipalidad de Huechuraba, representada por su alcalde, Carlos César Luis Cuadrado Prats, por la adopción de la medida disciplinaria del término de relación laboral del recurrente.

Indica que el 14 de junio de 2021, mediante Decreto Exento Nº 01/1591/2021, se instruyó sumario administrativo en contra del recurrente por hechos denunciados relativos a la infracción de deberes estatutarios en el procedimiento irregular del devengo, autorización, visación y pagos de facturas, y a la responsabilidad administrativa en el pago de facturas de la obra ejecutada por la empresa contratista Constructora Cota 100 SpA. Luego de 13 meses de investigación, el 12 de agosto de 2022 se le formularon seis de cargos en los cuales se le atribuyen diversas infracciones. Mediante Decreto Nº 02/17/2023 de 12 de enero de 2023, se puso término a la relación laboral y al contrato de trabajo suscrito con fecha 07 de abril de 2010, sin derecho a indemnización, en virtud de la causal prevista en el Nº 7 del artículo 160 del Código del Trabajo, incluida la aplicación de la sanción accesoria de contratar con la Administración del Estado. El recurrente repuso de dicho Decreto, recurso que fue rechazado mediante Oficio Nº 1201/47/2023, de fecha 13 de marzo de 2023.

Alega los siguientes vicios relativos a la tramitación del procedimiento sumarial:

1) Decaimiento del procedimiento administrativo atendido lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley Nº 19.880, toda vez que el plazo de investigación del sumario administrativo vencía el día 21 de octubre de 2021, cuestión que no ocurrió sino hasta el 10 de agosto de 2022, momento en el cual el fiscal Instructor procede a declarar el cierre de la investigación, según se desprende a fojas 322 del expediente sumarial. Cita el artículo 133, inciso segundo y tercero de la Ley Nº 18.883, el cual establece que “La investigación de los hechos deberá realizarse en el plazo de veinte días al término de los cuales se declarará cerrada la investigación…”, pudiendo prorrogarse hasta completar sesenta días, en el evento de existir diligencias pendientes decretadas oportunamente. Cita igualmente el artículo 27 de la Ley Nº 19.880, que dispone que “Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final”.

2) La excesiva prolongación del periodo de investigación deviene en arbitraria e ilegal ya que vulnera el derecho del recurrente a ser juzgado dentro de un plazo razonable, recalcando que solo la etapa de investigación duró 13 meses.

3) Infracción del artículo 129 de la Ley Nº 18.883, ya que en ningún momento se le puso en conocimiento del recurrente la resolución que instruyó el sumario administrativo, quien sólo tomo sólo conocimiento de éste cuando fue citado a declarar.

4) Transgresión a los principios de objetividad e imparcialidad, que forman parte del debido proceso, en atención a que en el cargo N° 3, el fiscal instructor le imputó “no habría actuado con la acuciosidad que se requiere”, sin efectuar precisiones al respecto, mientras que en el cargo N° 4 donde se indica que el “jefe de Contabilidad habría mentido o desconocido” y en el N° 6, señaló “Todo ello, con tal de eludir la suya propia”, lo que denota el impulso subjetivo del fiscal. Cita el 11 de la Ley Nº 19.880.

5) Vulneración del deber de motivación de los actos administrativos, contenido en los artículos 11 y 41 de la Ley Nº 19.880. Lo anterior porque el Decreto Alcaldicio que aplicó la medida disciplinaria al recurrente no expresó de forma clara y precisa los antecedentes de hecho y de derecho que le sirven de fundamento o que le dieron origen.

6) La errónea calificación jurídica acerca de los hechos investigados en el sumario administrativo, por cuanto se imputaron al recurrente conductas que no fueron consideradas en la tramitación del sumario.

7) No se efectuó una relación de los cargos formulados y de cómo ellos llevaron a determinar la sanción por falta a la probidad que impugna el recurrente.

8) Por último, no se ponderaron las circunstancias atenuantes y agravantes que el Fiscal atribuye el sumariado ni se efectuó la valoración de las pruebas acompañadas.

Expresa que, conforme al mérito del proceso sumarial, los cargos no han sido acreditados fehacientemente, siendo por tanto insuficientes para determinar el término de la relación laboral. De la sola revisión de la vista fiscal, añade, se puede advertir el nulo análisis que se hizo de los descargos presentados por su parte y de la escasa fundamentación de los cargos que se formularon, ya que no hubo un desarrollo lógico y racional para sostenerlos y fundamentarlos, remitiéndose únicamente a indicar de manera genérica y superficial los mismos, efectuándose juicios de valor en relación a los hechos investigados. En este punto, asevera que la función de revisión de las facturas en la plataforma del servicio de Impuestos Internos, como también el registro de las cesiones de crédito y el sistema Equifax recaía en la funcionaria del Departamento de Contabilidad, doña nombre reservado, que no existe nombramiento del recurrente como jefe de Contabilidad ni el pago de asignación de responsabilidad.

Agrega que se le está atribuyendo una conducta respecto de un Manual de Procedimiento que no fue notificado o puesto en su conocimiento, que el Decreto de Pago fue generado cuando no existía cesión alguna, que el Fiscal no ha explicado de qué manera se ha ocasionado un perjuicio al municipio.

Insiste en que doña nombre reservado era quien manejaba la plataforma del SII, el Drive, las planillas y los registros de facturas de las cesiones de crédito y que informaba a este respecto a las demás áreas, lo cual consta en correos electrónicos que acompañó junto a sus descargos.

Advierte la falta de precisión al referirse indeterminadamente que el recurrente “habría trasladado la responsabilidad a otra funcionaria”, sin referir mayores antecedentes al respecto. Estima que los cargos formulados no han sido acreditados conforme las pruebas rendidas y obtenidas por la Fiscalía Administrativa y que no se describe, en términos precisos, de qué manera se habría infringido la normativa que se cita.

Como conductas arbitrales e ilegales, menciona las siguientes:

1) Vulneración del principio de proporcionalidad en la aplicación de las sanciones.

2) Falta de consideración de la circunstancia atenuante de colaboración sustancial con el proceso de investigación.

Considera conculcadas las garantías resguardadas en los numerales 1, 2 16 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Solicita en definitiva que: (I) Se declare el decaimiento del procedimiento administrativo disciplinario por la excesiva e injustificada dilación de éste. (II) En subsidio, se ordena a la Municipalidad de Huechuraba dejar sin efecto el Oficio Nº 1201/47/2023, de fecha 13 de marzo de 2023, como todo acto administrativo que suponga la validez del acto reclamado. (III) En subsidio, se ordena a la Municipalidad de Huechuraba dejar sin efecto las resoluciones recurridas, para que conforme a derecho se disponga a dictar una medida disciplinaria proporcional a los hechos. (IV) En conjunto, se ordene reintegrar las remuneraciones que no fueran percibidas por el recurrente.

Informe de la Municipalidad de Huechuraba Por la recurrida, Municipalidad de Huechuraba, informa el abogado Pablo Andrés Casanueva, quien solicita el rechazo del recurso.

En primer término, alega la improcedencia de la acción de protección, que es de naturaleza cautelar, urgente y no declarativa, y presupone la existencia de un derecho indubitado en favor del actor.

En segundo lugar, sostiene la extemporaneidad del recurso, ya que el acto que el recurrente tilda como ilegal y arbitrario y que impugna por esta vía, es el Decreto Alcadicio Nº02/17/2023 de 12 de enero de 2023, notificado el 10 de febrero de 2023, que dispuso el término de la relación laboral.

En cuanto al fondo, indica que el 22 de marzo de 2023, mediante carta notificada personalmente al recurrente, se puso término a la relación laboral habida entre las partes por aplicación de lo dispuesto en el artículo 160 Nº7 del Código del Trabajo, esto es “Incumplimiento grave de las obligaciones que impone el contrato”, por haberse acreditado fehacientemente su responsabilidad en sumario incoado por el alcalde mediante Decreto Alcaldicio Nº 01/1593/2021.

Relata que con motivo de una demanda ejecutiva interpuesta en contra de la Municipalidad (Rol C-2137-2021, ante el 19° Juzgado Civil de Santiago) y del Reservado N°29/2021, de fecha 14 de mayo de 2021, de la Dirección de Asesoría Jurídica, se habría evidenciado la existencia de un procedimiento irregular en el pago de facturas, en razón de lo cual se ordenó instrucción de sumario mediante Decreto Exento Nº01/1593/2021, de 14 de junio de 2021, en el cual se le formularon al recurrente 6 cargos que importarían una infracción grave a los deberes y/u obligaciones funcionarias, prevista en la letras a) y g) del artículo 58 de la Ley N°18.883; y artículo 5, de la Ley Nº18.575.

Aduce que el 26 de agosto de 2022, el recurrente fue notificado personalmente de la formulación de cargos, entregándosele copia digital del expediente sumarial, luego presentó sus descargos y señaló correo electrónico como forma de notificación; posteriormente solicitó término probatorio y rindió prueba. El 12 de enero de 2023, por Decreto N°02/17/2023, se dispuso el término de la relación laboral y contrato de trabajo sin derecho a indemnización, en virtud de la causal prevista en el N°7 del artículo 160 del Código del Trabajo, por haberse acreditado fehacientemente su responsabilidad en los hechos investigados, a saber: a) La existencia de doble pago de factura por una misma prestación; b) falta de prolijidad al no haber revisado la plataforma del Servicio de Impuestos Internos en relación a la emisión de las facturas 494, 487, y que la primera de estas se encontraba estaba factorizada; c) la existencia del Decreto de Pago N°1145, respecto de la factura 487, emitido sin comprobar la efectividad del pago de la referida factura; d) comportamiento desleal, al haber reasentado la responsabilidad en otra funcionaria, ubicándola en el periodo de los hechos, en la función de aceptar o rechazar las facturas emitidas y notificadas por el Servicio de Impuestos Internos a la Municipalidad, cuando esa funcionaria desempeñaba otras funciones, en ese periodo; e) elusión de responsabilidad como Jefe del Departamento de Contabilidad; y f) existencia de un perjuicio patrimonial para la Municipalidad de Huechuraba.

Finalmente, mediante Oficio Nº1201/47/2023, de 13 de marzo de 2023 se rechazó la reposición deducida por el actor.

En cuanto al decaimiento del acto administrativo y excesiva prolongación del período de investigación expone que de acuerdo con el artículo 13 de la Ley 19.880, los vicios procesales que no recaen sobre requisitos esenciales y no generan perjuicio al interesado, no afectan la validez del acto administrativo. Que el recurrente no ha señalado vicio o perjuicio alguno y la duración del procedimiento no es causal de nulidad del acto sancionatorio por cuanto no limitaron el derecho de defensa del recurrente y tampoco influyeron substancialmente en el resultado del sumario. Cita en igual sentido el artículo 142 de la Ley Nº 18.883. Además, durante la sustanciación del procedimiento, el recurrente no fue objeto de la suspensión del empleo, ni rebaja en su remuneración. Que no concurren los elementos del decaimiento ya sea del acto, ya sea del procedimiento administrativo. Que en el caso de autos no ha existido una demora excesiva e injustificada, como exige la jurisprudencia para invalidar el procedimiento.

Respecto de la infracción del artículo 129 de la ley 18.883, expresa que los antecedentes que obran en un expediente sumarial durante la sustanciación del proceso revisten el carácter de reservados o secretos, según indica el inciso segundo del artículo 135 de la Ley N° 18.883, y que la formulación de cargos de agosto de 2022, fue notificada personalmente y por correo electrónico al recurrente con fecha 26 de agosto de 2022 (fojas 323 del expediente sumarial).

En lo que se refiere a la alegación de que el acto impugnado transgrede los principios de objetividad e imparcialidad, indica que pese a haber sido apercibido, el recurrente no formuló las causales de implicancia o recusación en contra del Fiscal o Actuario. Que, de cualquier forma, según se desprende de los descargos y reposición presentados por el sumariado, éste poseía cabal conocimiento de la infracción que se le atribuyó. Que los cargos formulados son concretos y precisan específicamente los hechos, constitutivos de la infracción.

En cuanto a que el decreto impugnado transgrede el deber de motivación de los actos administrativos, contenidos en el artículo 11 y 41 de la Ley N°19.880, consigna que el decreto por el cual se ordenó el término de la relación laboral del recurrente señala expresamente las causas y los fundamentos de hecho y de derecho que conllevan a la decisión.

Sobre la alegación de que el alcalde realizó una errónea calificación jurídica acerca de los hechos investigados en el sumario administrativos, refiere que la ponderación de los medios de prueba, así como el grado de participación de los inculpados y la calificación de la falta, deben ser efectuados por quien sustancia el sumario y por la autoridad que ejerce la potestad disciplinaria.

Respecto a que los cargos no han sido acreditados fehacientemente, aduce que en cada uno de los cargos se indicó claramente el hecho imputado y las diversas conductas que lo configurarían, como así también la data en que habrían ocurrido aquellas y las personas que se habrían visto afectadas por ellas. Da cuenta que la Municipalidad de Huechuraba pagó aproximadamente un total $100.339.996.- en circunstancias que, de haberse realizado el procedimiento administrativo de pago correcto y de forma diligente por quien tenía a su cargo dicha función, lo que correspondía pagar era únicamente $45.406.751.

Por último, niega la vulneración de las garantías singularizadas en el recurso.

Se trajeron los autos en relación.

Que estando en acuerdo el presente fallo, se solicitó como medida para mejor resolver a la Municipalidad de Huechuraba el envío del sumario instruido contra don nombre reservado dentro del plazo de quinto día.

Que en folio 28 se agregó el aludido expediente sumarial Con lo relacionado y considerando:

1°.- Que el denominado recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se numeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deban tomar ante un acto u omisión arbitraria o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio.

2°.- Que, atendida la especial naturaleza del recurso de protección, para que pueda prosperar es indispensable que quien lo intente acredite la existencia de un derecho actual que le favorezca, que esté claramente establecido y determinado y que corresponda a uno de aquéllos a que se refiere el artículo 20 de la Constitución Política de la República.

3°.- Que, igualmente es sabido que para que el recurso de protección sea acogido, es necesario que los hechos en que se hace consistir la arbitrariedad o ilegalidad estén comprobados y que con estos hechos se haya sufrido perturbación, privación o amenaza en el ejercicio legítimo de las garantías y derechos que la Constitución asegura y, que son los enumerados taxativamente en el artículo 20 de este cuerpo legal.

4°.- Que el recurso de protección, como uniformemente lo ha señalado la jurisprudencia, por su propia naturaleza, en cuanto mecanismo de emergencia, con un procedimiento rápido e informal, está destinado a solucionar problemas de evidente y actual infracción a derechos constitucionales, y en este caso, las garantías constitucionales que habrían sido privadas, perturbadas o amenazadas al decir de la recurrente son las contempladas en el artículo 19 números 2 y 24 de la Constitución Política, esto es, la igualdad ante la ley por la actitud discriminatoria llevada a cabo por negarse a tramitar la posesión efectiva de los bienes quedados al fallecimiento de su prima, de la que alega ser la única heredera 5°.- Que el acto alegado como ilegal y arbitrario por el recurrente consiste en la instrucción de un sumario administrativo en su contra que culminó en la terminación de su contrato de trabajo, y en el cual se vulneró el principio de proporcionalidad en la aplicación de las sanciones y no se consideró la circunstancia atenuante de colaboración sustancial con el proceso de investigación.

6°.- Que, en sustento de su recurso, el actor reclama que en la instrucción del sumario administrativo y posterior aplicación del término de contrato de trabajo que lo afectó, se habría incurrido en ciertos vicios, que son tratados en los siguientes considerandos:

7°.- Que en lo concerniente al decaimiento administrativo alegado por el recurrente cabe señalar que, primeramente es menester señala que, acuerdo a lo sostenido por los altos tribunales de la República, en la sustanciación de los procedimientos que instruye la Administración deben seguirse los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia, impulsión de oficio del procedimiento, control, de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado y aplica el artículo 53º de la Ley 19.880, sobre la base de identificar el decaimiento con una especie de ineficacia del procedimiento. En ese contexto, la Contraloría General de la República ha hecho aplicación de los artículos 14º inciso tercero y 40º inciso segundo de la ley 19.880, que contemplan expresamente la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de su continuación. En este caso, es preciso tener presente que nos encontramos con un procedimiento disciplinario complejo, y si, al tiempo total de duración del procedimiento disciplinario (1 año, 6 meses y 27 días) se le restan los tiempos en los cuales el procedimiento estuvo en etapa indagatoria hasta la notificación de la formulación de cargos (11 meses y 27 días) el periodo no excede de dos años. Por consecuencia, tal como lo sostiene la recurrida, la demora excesiva no es injustificada. Como corolario, a juicio de esta Corte, en la especie no resulta aplicable el denominado decaimiento administrativo.

8°.- Que por las mismas razones expuesta. la alegada arbitrariedad e ilegalidad denunciada por el recurrente, que se vincula con la vulneración de su derecho a ser juzgado dentro de un plazo razonable, no es tal, por cuanto no ha operado el decaimiento administrativo.

9°.- Que, en lo relacionado con la supuesta infracción a lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley Nº 18.883, por no haberse dado noticia al recurrente de la resolución que instruyó el sumario administrativo, quien sólo tomó conocimiento de ésta cuando fue citado a declarar, debe señalarse que el Decreto Exento N°01/1593/2021 del alcalde de Huechuraba que ordenó instruir sumario materia de autos fue comunicado a los departamentos municipales pertinentes y notificado al fiscal, quien en el ejercicio de su labor investigativa citó a declarar como testigo al recurrente, dándole cuenta de que existía una investigación destinada a determinar responsabilidades por pagos irregulares de facturas. Posteriormente la investigación concluyó atribuyendo responsabilidad al señor nombre reservado.

De lo anterior resulta que no se aprecie ninguna infracción a las normas del procedimiento y consecuencialmente a algún derecho o garantía constitucional del recurrente.

10°.- Que, en lo que atañe a la alegada transgresión a los principios de objetividad e imparcialidad, en atención a que en el cargo N° 3, el fiscal instructor, sin efectuar precisiones al respecto, imputó al recurrente no haber actuado con la acuciosidad requerida, mientras que en el cargo N° 4 donde se indica que el “jefe de Contabilidad habría mentido o desconocido” y en el N° 6 donde se agrega: “todo ello, con tal de eludir la suya propia”, lo que, a juicio del recurrente denotaría un impulso subjetivo que se encuentra vedado al fiscal, es dable indicar que, analizados los cargos N° 3 y 4 cuya imprecisión alega el recurrente, esta Corte ha adquirido la convicción de que dichos cargos -contrariamente a lo sostenido- son precisos, no vulneran los principios de objetividad e imparcialidad y son idóneos para que el actor pudiera ejercer su derecho a defensa. .

11°.- Que, en lo que concierne a la vulneración del deber de motivación de los actos administrativos, contenido en el artículo 11 y 41 de la Ley Nº 19.880, es menester indicar que, acorde a lo establecido en los artículos los artículos 11 inciso 2°, y 41° inciso 4° de la Ley sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado N° 19.880, dicho defecto se presenta cuando el acto administrativo carece de una exposición clara y concreta de los motivos que se tuvieron para dictarlo, es decir cuando no se ha efectuado un examen riguroso de las razones que motivaron el mismo ni se ha hecho una relación circunstanciada de los fundamentos de la decisión, indispensable para evaluar su razonabilidad y proporcionalidad, esta Corte es del parecer que se encuentra debidamente fundada y descansa en motivos claros y bien circunstanciados, que fueron explicados detalladamente en la resolución de marras. Basta con observar los considerandos 7 a 10, 12, 14, 15 a 20 y 22 de dicha Resolución para concluir que la autoridad municipal fundó su resolución en una ponderada apreciación de la prueba, razones de derecho, dictámenes de la Contraloría General de la República y el principio de la probidad administrativa.

12°.- Con relación a la alegada calificación jurídica errónea de los hechos investigados en el sumario administrativo, en el que se imputaron al recurrente conductas no consideradas en la tramitación del sumario, en el que además no se realizó una relación respecto a los cargos formulados y de cómo ellos llevaron a determinar la medida impugnada, o cómo se incurrió en una supuesta falta a la probidad, como tampoco se ponderaron adecuadamente las circunstancias atenuantes y se atribuyeron al recurrente agravantes, sin que existiera una valoración de las pruebas acompañadas, visto el expediente sumarial remitido por la recurrida en folio 28, y en especial las piezas de fojas 323 y siguientes no se advierte la existencia de un acto ilegal o arbitrario de la autoridad recurrida.

13°.- Que el recurrente también acusa la existencia de defectos y vicios en la investigación judicial que determinó el término de la relación laboral del recurrente con la Municipalidad de Huechuraba, que se traducen en la falta de análisis y escasa fundamentación de los cargos formulados por el fiscal en el dictamen, consta del documento que rola a fojas 325 del expediente sumarial que allí se presenta una exhaustiva, completa, suficiente y bien fundamentada exposición de los hechos que motivaron la formulación de los 6 cargos en contra delo recurrente; en consecuencia debe descartarse este motivo de ilegalidad y o arbitrariedad.

Por estas consideraciones, y visto además lo dispuesto en los artículos 19 y 20, ambos de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema sobre Tramitación del Recurso de Protección, SE RECHAZA, con costas, el recurso de protección constitucional deducido a favor de nombre reservado y en contra de la Municipalidad de Huechuraba Se previene que el Ministro señor Ulloa estuvo por no condenar en costas a la parte recurrente por estimar que accionó con motivo plausible.

Regístrese, comuníquese y archívese.

Redacción del abogado integrante Sebastián Hamel Rivas N°Protección-5913-2023.

Pronunciada por la Séptima Sala de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por el Ministro señor Antonio Ulloa Márquez e integrada por la Ministra señora María Paula Merino Verdugo y por el Abogado Integrante señor Sebastián Hamel Rivas. No firma la Ministra señora Merino por encontrarse ausente.