nombre reservado con MUNICIPALIDAD DE RECOLETA

Santiago, veintiocho de julio de dos mil veinte.- VISTOS Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que comparece don nombre reservado, asistente social, domiciliado en domicilio reservado, ex funcionario en calidad jurídica de plazo fijo del Departamento de Salud de la Municipalidad de Recoleta, quien interpone recurso de protección en contra de la Municipalidad de Recoleta, representada legalmente por su Alcalde don Daniel Jadue Jadue, señalando que se han vulnerado sus derechos constitucionales previstos en los numerales 2, 16 y 24 de la Carta Fundamental, debido a la determinación de no renovar su contrata para el año 2020.

Alude a su profesión, Asistente Social, y que prestó servicios en el Departamento de Salud del municipio, primero, a honorarios, entre el 4 de abril del año 2011 al 30 de junio de 2015, luego, desde julio del año 2017, en calidad de contrata anual.

En cuanto al acto ilegal y arbitrario, señala: primero, que la Jefa de la Unidad Técnica le informo “verbalmente”, con fecha 20 de diciembre de 2019, la no renovación de la contrata, lo que reclamó ante la Contraloría General de la República el 30 de diciembre de dicho año. Además, la decisión carece de “motivación” y, se remite al “principio de la confianza legítima”. Hace hincapié en la inexistencia de un acto administrativo formal.

Solicita se ordene el reintegro de sus funciones y pago de sus remuneraciones mientras dure la separación de sus labores.

SEGUNDO: Que la Municipalidad de Recoleta, al informar, solicita el rechazo del recurso, con costas.

Se remite al marco normativo que rige a los funcionarios municipales a contrata, artículo 2° de la Ley N° 18.883 "Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales" y, explica que el recurrente no fue designado en virtud de dicho estatuto, sino que su contratación fue a plazo fijo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley Nº 19.378 “Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal”, situación que califica como homologable al régimen de la Contrata.

Alude al Dictamen Nº 6.400 de Contraloría General de la Republica, de fecha 02 de marzo de 2018, que complementa las instrucciones y criterios fijados por el dictamen Nº 85.700 del año 2016, señalando, que el ex funcionario está vinculado a la Municipalidad de Recoleta en calidad de plazo fijo, desde el año 2015, y que la administración municipal, en pleno uso de sus facultades y con motivos plenamente plausibles, determinó la no renovación para un próximo periodo, por medio del Decreto Alcaldicio Nº 2934 de fecha 29 de Noviembre de 2019.

Afirma que el acto administrativo se encuentra fundado y niega que se haya tratado de una resolución meramente verbal.

Indica que el Decreto Nº 2934/2019 fue debidamente suscrito por el Alcalde de la Comuna de Recoleta y, firmado en su rol de Ministro de Fe, por la Secretaria Municipal (S) y, debidamente registrado a través de SIAPER (sistema de registro de Contraloría General de la República).

Precisa, que en dicho Decreto, en su numeral 4to y 5to, señala los motivos en que se apoyó la decisión y que se refieren precisamente a una deficiente evaluación del desempeño del recurrente, lo que consta en el informe de servicio emitido por su jefatura.

Detalla que esta no renovación se encuentra fundamentada en el Informe de Evaluación de desempeño de la Jefa Directa del recurrente, doña nombre reservado, Jefa de Unidad Técnica del Departamento de Salud, en el cual se detallan las funciones que debía cumplir el funcionario, las cuales no fueron ejecutadas, dando origen a una anotación de demérito de fecha 16 de Octubre del 2019, la cual fue notificada al funcionario y firmada por éste sin que presentara apelación.

Expresa que a diferencia de lo que señala el recurrente, no siempre gozó de calificaciones en Lista 1, puesto que en el periodo 2018-2019, de acuerdo a las Precalificaciones y Calificación Final, todas firmadas por el funcionario, lo ubicaron en Lista 2.

Sobre la notificación del acto, expresa, que el día 29 de Noviembre del 2020, el funcionario solicitó medio día de permiso administrativo y posteriormente presentó licencia médica a contar del día 02 de Diciembre hasta el día 13 de Diciembre del 2020, producto de esto, se determinó notificar la decisión de no renovar la designación a plazo, mediante carta certificada, la que se envió al domicilio del recurrente.

Razona que aun cuando el recurrente fue calificado en periodos anteriores en lista 1, la disposición de no renovar su contrata tuvo lugar a finales del mes de noviembre de 2019, estando vigente su última y deficiente calificación en su desempeño laboral –lista 2-, lo que determinó que su jefatura directa resolviera y solicitara que la designación a plazo fijo del recurrente no se renovara para el próximo período.

TERCERO: Que para el análisis del asunto planteado en autos, resulta conveniente recordar que el Recurso de Protección de garantías constitucionales, establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de La República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio.

CUARTO: Que, como se desprende de lo anotado, y según se ha venido diciendo reiteradamente a raíz de otros asuntos similares, es requisito indispensable de la acción cautelar de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal -esto es, contrario a la ley, según el concepto contenido en el artículo 1º del Código Civil- o arbitrario -producto del mero capricho de quién incurre en él- y que provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando a una o más de las garantías -preexistentes- protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y la decisión de cualquier recurso como el que se ha interpuesto. Es importante recalcar que la ilegalidad y la arbitrariedad no son elementos que deben concurrir en forma copulativa, sino que basta con que esté presente uno de ellos, esto es, el acto lesivo puede ser ilegal o arbitrario, sin perjuicio de que, eventualmente, podría tener ambos caracteres a la vez, confluyendo en algún caso específico.

QUINTO: Que, desarrollando el asunto puesto en conocimiento de esta Corte, hay que señalar que en conformidad con lo dispuesto en la letra c) del artículo 3° de la Ley N°18.834, que contiene el Estatuto Administrativo, para los efectos de esta normativa se entiende por empleo a contrata aquél de carácter transitorio que se consulta en la dotación de una institución. El inciso primero del artículo 10 del mismo texto de ley prescribe que los empleos a contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido propuesta la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos.

SEXTO: Que se ha mencionado la norma anterior, debido a que el recurrente ha servido para la recurrida, durante varios años, primero a honorario y, luego a plazo fijo, último que se homologa a la contrata, conforme se desprende de la Ley Nº 19.378, esto es, ha servido en el Centro de Salud por más de ocho años.

Sin embargo, como es de toda evidencia, el que la norma transcrita consagra de manera explícita la transitoriedad de la contrata, no constituye una circunstancia que habilite a la Administración para poner término a la misma por las razones que esgrimió y, que se han repetido en su informe.

SEPTIMO: Que, en efecto, la adecuada interpretación de la disposición citada conduce a concluir que la transitoriedad de la contrata no dice relación con la persona que sirve el cargo, sino que con el cargo mismo, esto es, que lo circunstancial o precario es el tipo o clase de trabajo que se desarrolla en la institución, mas no respecto del funcionario específico o determinado que lo sirve, quien no puede quedar sujeto al mero arbitrio de sus superiores jerárquicos o de quienes deban efectuar los nombramientos o renovaciones, y mucho menos, al mero arbitrio de simples informes de algún superior, que pueden estar influidos por consideraciones de cualquier tipo, que podrían escapar del adecuado o inadecuado desempeño que pueda tener el empleado que sirve bajo alguna de las señaladas modalidades.

De otro lado, las más elementales normas sobre respeto al trabajador, en cualquiera de las calidades que pueda revestir y ante cualquier empleador que se preste la labor, señalan, que a quien emplea a una persona no le es lícito poner fin a la relación si no es por alguno de los motivos o en alguna de las hipótesis que establezca la ley.

OCTAVO: Que, el término de la contrata será procedente, en tanto el servicio que motivó la contratación haya dejado de ser necesario, pero no lo será si se pretende obtenerlo porque la persona que desempeña la labor lo hace en forma deficiente. En este último caso el servicio sigue siendo necesario y el trabajo continúa existiendo, pero lo que se busca es que sea desempeñado por otra persona que lo haga de mejor forma. Especialmente en el presente caso, en que las conductas que se han reprochado al funcionario recurrente consisten en que se habría podido constatar que no cuenta con las suficientes capacidades y habilidades para desempeñarse en el cargo ni para ser parte de un equipo de trabajo a nivel del Departamento, como se indica en el contenido del informe. Conductas que no se condicen con la trayectoria laboral, llamando la atención que recién ahora se constate que el desempeño de una persona padezca de las deficiencias que se le han imputado, en circunstancias que registra ingreso al trabajo en abril del año 2011, bajo la modalidad de contrato de honorarios, siendo designado desde julio de 2015 a diciembre de 2019 en calidad de contrato a plazo fijo, siempre cumpliendo las mismas funciones, Coordinador Comunal del Programa de Servicio Médico Junaed, es decir, se ha desempeñado sin problemas durante todo ese periodo, siendo sus últimas calificaciones, anteriores al 2018-2019, positivas.

NOVENO: Que, cabe añadir que, si un funcionario a plazo fijo o contrata se desempeña deficientemente en su labor, pero ésta sigue siendo necesaria, no puede invocarse la transitoriedad de dicha forma de laborar. Un correcto proceder indica que, la autoridad podrá evaluar en términos deficientes el desempeño y fundado en eso y observándose las normas que gobiernen la materia, separar de sus funciones al empleado, o bien iniciar los sumarios administrativos correspondientes, que pueden eventualmente culminar con la destitución.

Lo antes dicho significa que la autoridad administrativa no puede invocar la transitoriedad de la contrata para separar al empleado que considera deficiente, como en el presente caso. La autoridad debe utilizar solo los mecanismos que, específicamente, se han previsto para tal finalidad, a fin de evitar cualquier sospecha de arbitrariedad, como en el caso de autos, en que el fundamento del término del contrato es un informe de un jefe del recurrente, negativo, en circunstancias que sus calificaciones previas son positivas.

DECIMO: Que en el caso de la especie se recurrió a un mero informe de desempeño funcionario distinto al que prevé la ley -que por lo demás no se condice con la efectuada en cumplimiento de ésta (que en sus calificaciones anteriores obtuvo siempre el máximo puntaje)- y sobre esta base ilegítima se dispuso la no renovación de contrata de quien recurre, en términos que nada se ha dicho por la recurrida en cuanto a que el trabajo desempeñado por el recurrente ya no resulte necesario. Efectivamente, si se revisa la resolución recurrida, así como los informes evacuados, los reproches dicen relación con circunstancias que habrían impedido al funcionario continuar desempeñando un cargo que servía por más de ocho años, en las calidades ya señaladas, atribuyéndole diversas deficiencias.

Expresar, que el Informe de Evaluación, luego de enunciar las funciones a desarrollar, de competencia del recurrente, consigna, que “no las desarrolla y no cuenta con mecanismos de sistematización e información de trabajo que demuestren su orientación, acompañamiento y liderazgo con los coordinadores de salud de los establecimientos educacionales y tampoco a nivel interno del departamento de salud”, como la falta de coordinación de programa que motivo una anotación de demérito. Por último, se alude a “la conducta funcionaria, específicamente los ámbitos de comportamiento, relaciones interpersonales, colaboración e interés, no logra implicarse con el trabajo de La Unidad y desarrolla un trabajo individual y basado en tareas concretas”. Agrega, que desarrolla tareas en terreno, pero “no existe una planificación de su trabajo que permita a veces saber dónde se encuentra”.

Todas afirmaciones genéricas, sin entregarse antecedentes concretos que demostraran incumplimiento en razón de las funciones que le eran propias, salvo la anotación de demérito, por hecho acaecido el día 10 de octubre de 2019, acusándole de no haber coordinado en forma eficiente un operativo médico oftalmológico, destinado a la atención de estudiantes, aproximadamente 200, provenientes de colegios de la comuna.

Como se ve, se trata de situaciones que, de ser efectivas, son difíciles de ignorar durante el largo tiempo que el recurrente, asistente social, prestó servicios, en su calidad de Coordinador Comunal en los Programas de Servicios Médicos de Junaed, incluso más, según registra la pre calificación de septiembre de 2018, en el factor “Competencia Funcionaria”, se consigna lo siguiente “Se destaca por su compromiso con el manejo del programa Junaed, del que es responsable”, para ahora, advertir deficiencias, y emitir un informe de evaluación de desempeño desfavorable, lo que se contrapone con su trayectoria laboral anterior, además, extrañamente, dicho informe, fue extendido con igual fecha a la del decreto de no renovación del contrato a plazo fijo, 29 de noviembre de 2019 y, en base a dicha evaluación decidir poner término a la relación laboral.

DECIMO PRIMERO: Que, de este modo, basta con revisar y estudiar someramente la Resolución Exenta N° 2934, de 29 de noviembre de 2019, por la cual se resolvió el término de la contrata, no disponiéndose de una nueva renovación para el año 2020, para concluir en la ilegalidad y arbitrariedad de la decisión adoptada por la recurrida, que no se acomoda a la normativa legal previamente indicada.

La conducta de la recurrida, al expedir una resolución para poner término a las funciones que desempeñaba el recurrente, constituye un acto arbitrario, pues no tiene sustento alguno ni en la ley ni en los hechos, no se ha entregado una justificación adecuada para dicha terminación, como no sea el parecer subjetivo del superior jerárquico - Jefa de la Unidad Técnica del Departamento de Salud -, que emitió un informe negativo respecto de la manera como desempeñaba sus funciones, - en el cual se detallan las que debía cumplir el funcionario, las cuales no serían ejecutadas, al margen de los procesos normales de calificación que son propios de toda función de empleados del Estado.

Además, el proceder de la recurrida ha producido la vulneración de la garantía fundamental de igualdad ante la ley, que la Carta Fundamental de la República reconoce a la recurrente en el N°2 de su artículo 19, todo lo que justifica que el recurso sea acogido.

Por lo anterior, no resulta necesario analizar si ha habido o no transgresión de las demás garantías constitucionales invocadas en el recurso.

Por estas consideraciones y en conformidad, asimismo, con lo que disponen el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre tramitación de recursos como el de la especie, se declara que se acoge el recurso de protección presentado por nombre reservado, en contra de la Municipalidad de Recoleta disponiéndose que la autoridad administrativa debe dictar un nuevo Decreto o Resolución, que disponga la renovación del contrato a plazo fijo de dicha persona hasta el periodo máximo permitido por la ley durante el presente año 2020, dejando sin efecto el anterior, objeto del recurso. Asimismo, se declara que la recurrida debe efectuar el reintegro a sus funciones del recurrente en forma inmediata, debiéndosele pagar las remuneraciones y demás montos devengados por todo el período que la decisión impugnada lo haya privado de su empleo y hasta el 31 de diciembre de 2020, con los accesorios y demás beneficios que legalmente le correspondan.

Regístrese, notifíquese y, oportunamente, archívense los antecedentes.

Redacción de la Ministro Señora Elsa Barrientos Guerrero.

Rol Corte N° 5367-2020.

Pronunciada por la Primera Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por el ministro señor Miguel Vázquez Plaza e integrada, además, por el ministro señor Mario Rojas González y la ministra señora Elsa Barrientos Guerrero. No firma el ministro señor Vázquez, quien concurrió a la vista de la causa y al acuerdo, por encontrarse con licencia médica.