MUNICIPALIDAD DE PEÑAFLOR con FISCO DE CHILE (CONTRALORIA GENERAL REPUBLICA)

C.A. de Santiago Santiago, veintiséis de junio de dos mil veinte.

VISTOS Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que recurre de protección don nombre reservado, administrador público en representación de la Ilustre Municipalidad de Peñaflor en contra de la Contraloría General de La República, representada por don nombre reservado, por el pronunciamiento del Dictamen N° 6.244 de 9 de mayo de 2019, notificado a esa parte con fecha 14 de mayo del año recién pasado, mediante el cual se obligó al reintegro de un trabajador de la Municipalidad que fuere correctamente desvinculado -nombre reservado-. Señala que el actuar arbitrario e ilegal constituye una vulneración a las garantías constitucionales establecidas en el artículo 19 N° 2, 3 y 24 de la Constitución Política de la República.

Refiere que el funcionario nombre reservado, se desempeñaba como asistente de educación cuyo contrato se regulaba por el Código del Trabajo y la Ley N°19.464, quien fue despedido con fecha 23 de febrero de 2018, comunicándole personalmente el término de su relación laboral a partir del día 23 de marzo del mismo año, debido a reestructuraciones del departamento de educación y del establecimiento educacional en que se desempeñaba, de acuerdo a lo previsto en el artículo 161 del Código del Trabajo, lo que se atacó por el recurrente, por cuanto no se presentó posteriormente a su lugar de trabajo.

Precisa, que el trabajador presentó reclamo ante la recurrida, quien mediante la resolución impugnada dispuso que el contrato del señor nombre reservado continúe vigente mientras no se subsanen las supuestas irregularidades que consigna en el mismo dictamen.

Afirma, que el fundamento de lo razonado por la recurrida es que la decisión de poner término a la relación laboral del recurrente debe ser adoptada mediante un acto administrativo debidamente notificado al interesado, momento desde el cual se producen todos sus efectos jurídicos.

Sostiene que el actuar de la recurrida es arbitrario e ilegal por cuanto ordena la reincorporación de un trabajador válidamente despedido bajo la regulación del Código del Trabajo, atribuyéndose facultades que no son de su potestad.

Agrega, que en el evento de existir errores u omisiones en las formalidades del despido del trabajador, este debió concurrir al tribunal competente a fin de que declarara el despido como injustificado, indebido o improcedente, lo que, en caso alguno, implica una falta de eficacia de la separación, teniendo como única excepción en nuestra legislación el no pago de cotizaciones previsionales.

Aclara que lo anterior se contrapone con el criterio contenido en el dictamen que motiva el presente recurso, el que exige en primer término, formalidades no previstas en la normativa vigente aplicable al efecto; esto es, notificarle al funcionario un Decreto Alcaldicio de desvinculación, que corresponde al acto administrativo mediante el cual la máxima autoridad del municipio pone en conocimiento sus decisiones adoptadas en casos particulares, pero, en ningún caso, corresponde al aviso del despido que exige el legislador.

Asevera que el trabajador era consciente de su despido, tanto es así que no concurrió nuevamente a prestar servicios al establecimiento educacional y además se dirigió a la Inspección del Trabajo, reconociendo en dicha institución como fecha de término de sus servicios el 16 de febrero de 2018.

Expresa que la decisión de la recurrida va en contra de su propia jurisprudencia administrativa, por cuanto en dictámenes anteriores dispuso que la notificación del despido conforme al artículo 162 de Código del Trabajo se consideraba como suficiente comunicación del despido. Asimismo, afirma que se vulnera el principio de especialidad, debiendo aplicar el Código del Trabajo por sobre las normas de la Ley N° 18.695. Agrega, que también se vulnera el principio o supremacía de la realidad, en razón a que el mismo trabajador acepta como fecha de terminación del contrato el 16 de febrero de 2018, lo que igualmente provoca una conculcación al principio de legalidad por cuanto actúa fuera del ejercicio de sus atribuciones, al declarar la nulidad del despido sin fuente legal que se lo permita, sobretodo tratándose de una sanción de derecho estricto.

Solicita dejar sin efecto el Dictamen N° 6.244 de 9 de mayo de 2019, determinando que la Ilustre Municipalidad de Peñaflor no se encuentra obligada a dictar un Decreto Alcaldicio para dar validez a un despido, y, por lo tanto, que tampoco debe reincorporar al ex trabajador don nombre reservado, ni pagarle en forma retroactiva, remuneraciones por períodos no servidos, por ser estas determinaciones arbitrarias e ilegales, todo con expresa condenación en costas.

SEGUNDO: Que informa la recurrida, señalando que con fecha 13 de marzo de 2018, don nombre reservado, funcionario de la recurrente reclamó en contra de la decisión de la entidad edilicia de poner término anticipado a su contrato de trabajo y el pago de un bono.

Aduce que una vez analizada la situación y en atención a que la recurrente no remitió informe que se habría solicitado con los antecedentes respectivos, la Contraloría Regional Metropolitana determinó mediante Oficio N° 5.341 de 11 de mayo de 2018, que se ordenara a la Municipalidad informar al respecto. De esta forma, la recurrente mediante presentación de fecha 31 de mayo de 2018, indicó que se encontraba en proceso de desvinculación por medio de un acto administrativo formal, por lo tanto, en atención a aquella información es que mediante Oficio N° 8.173 de 13 de julio de 2018, se concluyó que en la medida que la desvinculación del funcionario no se ordene mediante el correspondiente acto administrativo notificado, no se ha puesto término a la relación laboral.

Explica que la Municipalidad interpuso recurso de reconsideración con fecha 31 de agosto de 2018, indicando que a su parecer la relación con el trabajador se encontraba regulada por el Código del Trabajo, normas que primarían en la forma de poner término a la relación laboral, lo que fue desestimado, manifestando que la circunstancia que personal de la Administración este afecto al Código del Trabajo, no significa que por ello pierdan su calidad de funcionarios públicos.

Añade, que finalmente, el 23 de diciembre de 2018, la recurrente reclamó nuevamente el cumplimiento del Oficio N° 8173 de 2018, el que fue resuelto en la resolución que por esta vía se reclama, reiterando lo señalado anteriormente.

Posteriormente, alega la extemporaneidad del recurso, por cuanto si bien se interpuso en contra del Oficio N° 6.244 de 2019 de 9 de mayo de 2019, la resolución que concluyó mantener vigente el contrato de trabajo es el Oficio N° 8.173 de 13 de julio de 2018, por lo que la recurrente trató de revivir un plazo extinto.

Sostiene, además que el recurso de protección no es la vía idónea, atendida la naturaleza cautelar en que debe estarse frente a derechos indubitados, lo que no acontece en la especie.

Niega la existencia de un hecho arbitrario o ilegal, por cuanto su actuación se ha apegado a lo dispuesto en los artículos 5, 6, 9 y 19 de la Ley N° 10.336. Añade que tampoco es arbitraria, en cuanto fue expedido en cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales.

La recurrida expone en relación a las alegaciones de la Municipalidad, de la aplicación del estatuto del Código del Trabajo, en determinados funcionarios de la Administración del Estado, implica que su régimen estatutario es el contenido en dicho ordenamiento, lo que en su parecer es sin perjuicio de su condición de funcionario público, de modo que la Contraloría es competente para velar por la observancia de las normas del cuerpo legal antes aludido, en cuando formen parte del régimen estatutario. En ese sentido, explica que de conformidad con el artículo 3° de la Ley N° 19.880, resulta aplicable también a las Municipalidades y a la Administración del Estado, si se manifiesta su voluntad a través de decisiones formales, escritas mediante actos administrativos, los que en este caso se materializa por un decreto alcaldicio, toda vez que versa sobre un caso particular. Por tanto, el término anticipado de un contrato debe necesariamente ejercerse mediante el acto administrativo correspondiente, válidamente notificado al interesado. Hace presente que fue la propia recurrente, quien al informar indicó que se encontraba en proceso de desvinculación administrativa, reconociendo lo expuesto anteriormente.

En cuanto a la nulidad del despido, indica que no es efectivo que su parte la hubiera declarado, por cuanto lo que se limitó a señalar es que el contrato del trabajador se mantenía vigente, en tanto no se dictara el acto administrativo correspondiente y este fuera notificado.

Señala que las resoluciones atacadas han sido dictadas mediante la normativa vigente, por órgano competente con suficientes atribuciones, negándose consecuencialmente la vulneración a las garantías constitucionales que arguye el recurrente.

TERCERO: Que informa don nombre reservado, quien entrega detalle de las funciones que desempeñaba e indicando las condiciones de su contrato de trabajo, el que era de carácter indefinido. En cuanto a su despido señala que recién tomó conocimiento con fecha 5 de marzo de 2018 de su despido, razón por la cual interpuso reclamo ante la Inspección del Trabajo.

CUARTO: Que, la acción constitucional de protección es un arbitrio cautelar de determinados derechos fundamentales frente a los menoscabos que puedan experimentar como consecuencias de acciones u omisiones ilegales o arbitrarias de la autoridad o de particulares. Son presupuestos de esta acción cautelar: a) que exista una acción u omisión ilegal o arbitraria; b) que como consecuencia de la acción u omisión ilegal o arbitraria se prive, perturbe o amenace un derecho; y c) que dicho derecho esté señalado como objeto de tutela en forma taxativa en el artículo 20 de la Constitución Política de la República.

QUINTO: Que en primer término es dable señalar que en esta sede jurisdiccional, resultan ser hechos no controvertidos que:

1. Con fecha 13 de marzo de 2018, don nombre reservado, funcionario de la I. Municipalidad de Peñaflor, recurrió a la Entidad Fiscalizadora reclamando en contra de la decisión de la entidad edilicia de poner término anticipado a su contrato de trabajo.

2. Mediante Oficio N° 8.173 de 13 de julio de 2018, la recurrida concluyó que en la medida que la desvinculación del funcionario no se ordene mediante el correspondiente acto administrativo debidamente notificado, no se ha puesto término a la relación laboral.

3. Con fecha 31 de agosto de 2018, la I. Municipalidad de Peñaflor solicitó la reconsideración del oficio que precede, ya que en su parecer, en la medida que la vinculación del interesado se sujeta a las normas del Código del Trabajo, éstas primarían en cuanto a sus causales y formalidades aplicables a la especie, por sobre la obligación de emitir y notificar un acto administrativo para ponerle término.

4. Mediante Oficio N° 3.191 de 4 de marzo de 2019, la Contraloría General de la República desestimó la reconsideración solicitada.

5. Con fecha 23 de diciembre de 2018, el señor nombre reservado solicitó ante la Entidad Fiscalizadora, el cumplimiento del Oficio N° 8.173 de 2018 por parte de la Municipalidad de Peñaflor.

6. A través de Oficio N° 6.244 de 2019, la Contraloría General de la República, reiteró lo manifestado en los oficios N° 8.173 de 2018 y 3191 de 2019, indicando que el contrato del señor nombre reservado continuaba vigente, mientras no fueren subsanadas las anotadas irregularidades.

SEXTO: Que en primer término, en cuanto al análisis de los requisitos de forma susceptibles de ser analizados y conforme lo expresa el Acta N° 94-2015 de 17 de julio de 2015, que fijó el texto refundido del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, en su artículo 1° se establece que esta acción constitucional debe ser deducida "dentro del plazo fatal de treinta días corridos contados desde la ejecución del acto o la ocurrencia de la omisión o, según la naturaleza de éstos, desde que se haya tenido noticias o conocimiento cierto de los mismos, lo que se hará constar en autos".

Como puede advertirse del tenor de la referida norma, el plazo para recurrir de protección está determinado de manera precisa en el mencionado auto acordado y tiene un carácter objetivo, sin que en su regulación corresponda intervención a las partes. Ello se explica a partir del mismo texto del precepto, en cuanto persigue como finalidad poner pronto remedio a los efectos que puede provocar a un derecho relevante y esencial de toda persona, de un acto que puede reputarse como arbitrario o ilegal. Tal objeto justifica que el plazo para intentar el recurso de protección se cuente desde la fecha en que el interesado conoce del agravio, real o inminente, a sus derechos esenciales.

Al respecto se sostiene en la doctrina nacional, que el mentado plazo de treinta días “se caracteriza por ser un plazo de días, continuo, legal, fatal, improrrogable, y no ampliable según la tabla de emplazamiento para contestar demandas del artículo 259 del Código de Procedimiento Civil” (nombre reservado y nombre reservado, en “Los Recursos Procesales”, 3° Edición Actualizada, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2017, página 473)

En efecto, de manera reiterada la E. Corte Suprema ha considerado que la interposición de recursos administrativos como el de reposición, el jerárquico y también la solicitud de reconsideración de un dictamen del órgano contralor implica que el pronunciamiento que recae en ellos sea el acto terminal del procedimiento administrativo, entendido como una sucesión de actos trámite, lo que permite alzarse en contra del acto terminal y de los actos intermedios que lo integran de manera conjunta, contabilizándose el plazo a contar de la resolución administrativa que pone fin al procedimiento mediante la dictación del acto de término. De esta forma, mediante el Oficio N° 3.191 de 4 de marzo de 2019, se desestimó el recurso de reconsideración interpuesto por la recurrente y el antedicho Oficio N° 8.173 le fue comunicado al municipio el 19 de julio de 2018, por lo que en esa data el acto administrativo comenzó a producir sus efectos.

Por su parte, con fecha 13 de junio de 2019, se interpuso el presente recurso de protección, por lo que el plazo determinado en el referido Auto Acordado debe necesariamente contarse desde el 19 de julio de 2018, dejándose en evidencia que ha transcurrido con creces el término objetivo antes indicado, por lo que esta acción fue deducida de manera extemporánea.

SÉPTIMO: Que en primer término es dable consignar que no existe acto ilegal -supuesto en que no se atiende a la normativa por la que debe regirse o en que un órgano ejerce atribuciones exclusivas en forma indebida, contrariando la ley- o arbitrario -carencia de razonabilidad en el actuar u omitir; falta de proporción entre los medios y el fin a alcanzar; ausencia de ajuste entre los mecanismos empleados y el objetivo a obtener o una inexistencia de los hechos que fundamentan su actuar- llevado a cabo por la Contraloría General de la República, dado que de conformidad con el artículo 98 de la Carta Fundamental y 5° inciso tercero -“En los casos en que el Contralor informe a petición de parte o de jefaturas de Servicio o de otras autoridades, lo hará por medio de dictámenes”-, 6° inciso primero y final -“Corresponderá exclusivamente al Contralor informar sobre derecho a sueldos, gratificaciones, asignaciones, desahucios, pensiones de retiro, jubilaciones, montepíos y en general, sobre los asuntos que se relacionen con el Estatuto Administrativo, y con el funcionamiento de los Servicios Públicos sometidos a su fiscalización, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que los rigen” y “sólo las decisiones y dictámenes de la Contraloría General de la República serán los medios que podrán hacerse valer como constitutivos de la jurisprudencia administrativa en las materias a que se refiere el artículo 1°”-, 9 y 19 -los dictámenes de la Contraloría General son obligatorios para los órganos sujetos a su fiscalización, como también para las autoridades y funcionarios de los mismos”- de la Ley N° 10.336, le corresponde cautelar y vigilar la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que rigen a los servicios y entes públicos, sujetos a su fiscalización, entre los cuales se encuentra la recurrente. Precisa, además la existencia de dictámenes previos que se pronunciaron de la misma forma, que el acto recurrido -N° 20.442 de 2008, N° 33.452 de 2013 y N° 27.837 de 2016-.

Añade, que conforme al artículo 3° de la Ley N° 19.880, aplicable a las Municipalidades, la Administración del Estado sólo manifiesta su voluntad a través de decisiones formales y escritas, que se expresan por medio de actos administrativos, los que en el caso de los municipios, se materializa a través de Decretos Alcaldicios cuando versen sobre casos particulares -artículo 12 de la Ley N° 18.695-. Asimismo, de conformidad con los artículos 45, 46 y 51 inciso segundo de la Ley N° 19.880, los Decretos Alcaldicios, producen efectos jurídicos a contar de la notificación del interesado.

En efecto, la entidad contralora evidencia que ambos supuestos de validez, no han sido materializados por parte de la recurrente, por cuanto no se ha dictado el acto administrativo de desvinculación del funcionario -contenedor de fundamentos y motivación-, el que tampoco fue notificado al afectado del alejamiento de sus servicios, a modo de producir los respectivos efectos jurídicos pretendidos por él.

Por otro lado, es dable señalar que esta obligación de fundamentar las decisiones administrativas, constituye una garantía de razonabilidad de los actos administrativos. Sobre el particular, la Corte Suprema en el fallo en la causa Rol Nº 35.103-2017, en su considerando sexto señala que: “la exigencia de motivación de los actos de la administración en casos como el que ahora se trata, consiste en hacer pública las razones de hecho y de derecho que lo justifican, permitiendo su control por el interesado y la opinión pública, exigencia necesaria para descartar su ilegitimidad y permitiendo, asimismo, su control jurisdiccional, único modo que puede el afectado por una medida, decidir sobre la pertinencia de su impugnación.”, añadiendo en el considerando séptimo: “Que esta necesidad de exteriorizar la racionalidad de la decisión, será en todo caso procedente cuando se afecte la esfera jurídica del particular destinatario del acto administrativo, puesto que de ese modo se garantiza que no se actuó de forma arbitraria, motivación que permitirá conocer cuáles fueron los criterios fundamentales de la decisión, en especial, la adecuada ponderación de los intereses públicos y privados en juego y los demás elementos de juicio requeridos por la norma, sin que se cumpla con esta exigencia a través de fórmulas genéricas, las que habrán de concretarse en cada caso, relacionando y explicitando los factores de hecho concurrentes, con la política pública que lo fundamenta (…)”.

Por su parte, la recurrida recordó que mediante Decreto Alcaldicio N° 726 de 2015, la I. Municipalidad de Peñaflor, aprobó la contratación, de forma indefinida, del señor nombre reservado, como asistente de la educación, por lo que no se entiende que no lo hiciera de igual forma o vía al pretender su desvinculación.

Igual derrotero seguirá la desestimación de la arbitrariedad, por cuanto de la sola lectura del oficio recurrido, se contienen fundamentos fácticos y jurídicos que condujeron a la Contraloría General de la República a la conclusión que en él se expresa. Se indica que “(…) en relación a la desvinculación del interesado (…) las autoridades de las entidades que forman parte de la Administración del Estado, en el ejercicio de sus facultades, deben expresar sus decisiones a través de la dictación de los correspondientes actos administrativos, los cuales, según prescribe el artículo 12 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, se denominan decretos alcaldicios cuando se trata de resoluciones emanadas de los alcaldes que versan sobre casos particulares y producen efectos jurídicos a contar de su notificación a los interesados.

De esta manera, y considerando que el cese anticipado de una contratación es una decisión que la autoridad adopta ejerciendo una potestad pública, esta debe manifestarse a través de un acto administrativo que, para producir efectos jurídicos, requiere ser notificado al interesado, por lo que el término del vínculo laboral que se ordene por su intermedio empezará a regir, necesariamente desde la data de tal comunicación.

Asimismo, corresponde que hasta la realización de la aludida diligencia se proceda al pago íntegro de las remuneraciones que pudieren corresponder al funcionario.

En consecuencia, es dable señalar que, contrariamente a lo sostenido por el recurrente, esta Entidad de Control entiende que no se ha puesto término a la relación laboral”.

En este orden de ideas, el dictamen cuestionado de la Contraloría General de la República resulta razonado y suficientemente motivado, por cuanto requirió que la entidad edilicia materializara su decisión de desvinculación del funcionario mediante la emisión de un acto administrativo -Decreto Alcaldicio-, de igual naturaleza del que permitió que se le contratare, requiriéndose además un posterior emplazamiento al afectado, a vía de que una vez corroborados dichos presupuestos pudiere producir los efectos pretendidos por el actor.

OCTAVO: Que la acción de protección ha sido instituida por el constituyente como un arbitrio procesal destinado a poner rápido remedio a la conculcación o vulneración de garantías y derechos fundamentales indubitados expresamente señalados en el artículo 20 de la Carta Fundamental, en cuanto ellos hayan sido afectados por una actuación ilegal o arbitraria por parte de las autoridades o los particulares.

Que de acuerdo a los antecedentes incorporados en el proceso, el recurso de protección no es la vía idónea para resolver el conflicto habido entre las partes, por cuanto se trata de determinar los alcances o interpretación de las normas estatutarias que rigen al personal de la Administración del Estado. De esta forma, la recurrente discrepa del criterio hermenéutico arribado por el órgano contralor para decidir sobre el particular, por lo que esta acción resulta absolutamente improcedente, atendida la naturaleza cautelar del arbitrio en análisis.

Por estas consideraciones y conforme con lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, se rechaza, sin costas, la acción constitucional interpuesta por don nombre reservado, en representación de la I. Municipalidad de Peñaflor en contra de la Contraloría General de la República, representada por don nombre reservado.

Redacción efectuada por la Ministro señora Verónica Sabaj Escudero.

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.

N° Protección 49053-2019.

Pronunciada por la Tercera Sala, presidida por la Ministra señora Adelita Ravanales Arriagada e integrada por la Ministro señora Jenny Book Reyes y la Ministro señora Verónica Sabaj Escudero.

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