nombre reservado con CORPORACIÓN MUNICIPAL DE EDUCACIÓN, SALUD, CULTURA Y RECREACIÓN DE LA FLORIDA

Santiago, dos de octubre de dos mil dieciocho.

Vistos y teniendo presente:

Primero: Que, comparecen nombre reservado, presidente, nombre reservado, tesorero, nombre reservado, secretario, todos en representación de la ASOCIACIÓN DE FUNCIONARIOS DE LA SALUD MUNICIPAL LA FLORIDA, domiciliados para estos efectos en domicilio reservado de la ciudad de Santiago, recurre de protección en contra de la CORPORACIÓN MUNICIPAL DE EDUCACIÓN, SALUD, CULTURA Y RECREACIÓN DE LA FLORIDA (en adelante COMUDEF) representada por su Secretario General don nombre reservado, domiciliado en domicilio reservado, por el acto que consideran ilegal y arbitrario contenido en la RESOLUCIÓN N° V-08-2018, de 29 de mayo de 2018, de la COMUDEF, que instruye efectuar descuentos en las remuneraciones de sus asociados incluidos en la nómina que adjunta, por haber participado el viernes 04 de mayo de 2018, en acciones de movilización que se concentraron en los Centros de Salud “Los Quillayes” y “La Florida”, lo que vulnera las garantías constitucionales contempladas en el artículo 19 Nº 2°, 3°, 24° y 26° de la Constitución Política de la República.

Expone que los descuentos aplicados a los afiliados a la Asociación de Funcionarios constituyen una acción ilegal, toda vez que vulneran lo dispuesto en el artículo 9° del Convenio N°151 de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante OIT), que señala “Los empleados públicos, al igual que los demás trabajadores, gozarán de los derechos civiles y políticos esenciales para el ejercicio normal de la libertad sindical”, norma que tiene carácter de Derecho Fundamental por ser comprendida en el inciso 2° del artículo 5° de la Constitución Política como un límite al ejercicio soberano de la Autoridad, y por tanto obliga a protegerlos a toda entidad, inclusive a la recurrida.

Agrega que, el descuento remuneratorio efectuado por la recurrida, infringe el derecho asegurado a los funcionarios en el artículo 118 de la Ley N°18.883 o Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, aplicable supletoriamente en Salud Primaria Municipalizada, que consagra el llamado Derecho al Contencioso Administrativo, esto es, el derecho del empleado público a conocer coetáneamente con el descuento sus fundamentos fácticos y jurídicos, poder defenderse de la acusación, presentar pruebas que descarten o disminuyan su responsabilidad y, en general, el ejercicio de todos los derechos que integran un Debido Proceso.

En cuanto a las garantías constitucionales vulneradas, señala que se ha infringido la garantía consagrada en el numeral 2° del artículo 19 de la Constitución, de igualdad ante la ley, toda vez que en ella se prohíbe a toda la autoridad hacer “diferencias arbitrarias”, por lo que al no instruir el correspondiente procedimiento administrativo legal en este caso y sí efectuarlo para otros casos se incumple lo preceptuado en el artículo 24 de la Convención Americana de Derecho Humanos.

A su turno, indica se vulnera el artículo 19 N°3 derecho al debido proceso, en cuanto constituye al Secretario General de la COMUDEF, autoridad de una Corporación de Derecho Privado, en una “Comisión Especial” facultada por sí y ante sí para decretar descuentos arbitrariamente al personal de la dotación de Salud Municipal de la comuna.

El descuento remuneratorio efectuado por la COMUDEF vulnera el derecho de propiedad que los funcionarios afectados tienen sobre sus remuneraciones, el que se encuentra garantizado en el numeral 24° del artículo 19 de la Constitución Política, no siendo admisible que dicho derecho se vea limitado por una Resolución Interna de la COMUDEF, sino sólo por medio de un norma jurídica de naturaleza legal, y menos aún sin permitir el derecho a defensa legítima en un procedimiento administrativo con garantía del debido proceso.

La arbitrariedad del actuar de la COMUDEF en la aplicación de los descuentos, radica en que no se dio a conocer a los afectados las razones que fundaban la medida, ni el acto formal en que se instruía. Añade que resulta curioso que la Resolución V-08-2018 se funde en la supuesta obligación que tendría la Entidad de aplicar la Jurisprudencia Administrativa de la Contraloría General de la República, en circunstancias que dicho órgano ha sostenido en nutridos dictámenes que carece de competencia para arbitrar en asuntos de funcionarios cuya Entidad Empleadora sea una Corporación como la recurrida.

De lo expuesto en el recurso se desprende que la única motivación real de los descuentos remuneratorios aplicados por la COMUDEF es amenazar al personal que adhiera a movilizaciones en los servicios, aunque la referida organización de funcionarios siempre ha tenido el cuidado de velar porque no se interrumpa la continuidad de los servicios que presta a través del despliegue de Turnos Éticos y la atención permanente de urgencias.

Solicita se acoja el recurso y se declaren ilegales y/o arbitrarios los descuentos remuneratorios de los funcionarios afiliados a la recurrente, que se individualizan, y se reintegre aquella parte de las remuneraciones que fueron descontadas, según liquidaciones de remuneraciones que acompañan, con costas.

Segundo: Que, el 20 de julio de 2018, informa la CORPORACIÓN MUNICIPAL DE EDUCACIÓN, SALUD, CULTURA Y RECREACIÓN DE LA FLORIDA, solicita el rechazo del recurso de protección, con costas.

En primer término, expone que mediante Resolución N° V 08-2018, de 29 de mayo de 2018, emitida por el Secretario General de Corporación Municipal de La Florida, se dispuso el descuento de remuneraciones de los funcionarios de los Centro de Salud Familiar (CESFAM) La Florida, Dr. Fernando Mafioletti y Los Quillayes, lo que se llevó a cabo en la remuneración de los funcionarios de estos establecimientos de salud correspondiente a mayo de 2018. La determinación de los descuentos se sustenta en los informes y registros enviados por los directores de los Centros de Salud indicados, los que tienen la obligación de entregar información objetiva y precisa del cumplimiento de las obligaciones funcionarias del personal que labora en los recintos a su cargo.

Los fundamentos de los descuentos son: 1) Falta de prestación efectivo del servicio a los que están destinados los señalados establecimientos de salud a causa directa de la omisión del desempeño de sus funciones de los funcionarios indicados en el anexo de la resolución; 2) La conducta de los funcionarios indicados, constituyó una alteración al principio de correspondencia entre el pago de las remuneraciones y el desarrollo efectivo de las labores para las cuales el personal ha sido nombrado o contratado, 3) La petición del jefe inmediato y directo a la unidad correspondiente es bastante, para autorizar el descuento, y que, 4) que la infracción (ausencia a trabajar por estar en paro) conste de manera fehaciente, en antecedentes objetivos que demuestren que el servidor no trabajó.

Señala que, en este orden de ideas, estima que es imposible que haya vulnerado los derechos esenciales que la asociación de funcionarios alega. Así la supuesta vulneración del derecho a la igualdad, el derecho a un debido proceso y el derecho de propiedad consagrados en los numerales 2°, 3°, 24 y 26 del art. 19 de la Constitución Política de la República no fue tal, como se ha dicho.

La adopción de la medida cuestionada, surge del imperativo legal de verificar el cumplimiento de las funciones para las cuales son nombrados o contratados los servidores públicos, y ante la constancia de que no se ha cumplido con la jornada de trabajo, es aquella autoridad la que tiene este poder/deber de descontar de la remuneración de los funcionarios el tiempo efectivo no trabajado.

Agrega que la medida adoptada no es una sanción, por tanto, es innecesario se realice un procedimiento disciplinario. Lo anterior, en sintonía con lo indicado por Contraloría General en cuanto a que el único requisito que se impone para dar lugar a la medida, es que se acredite que efectivamente el funcionario no ha desarrollado las labores para las cuales ha sido contratado en un periodo de tiempo determinado (Contraloría General de la República en dictámenes N°52.681 de 2004, 80.321 de 2013, N°53.781 del año 2004).

En cuanto a la supuesta motivación de la recurrida de amenazar al personal que adhiera a la movilizaciones de los servicios, cuestiona si al realizar un turno ético se está dando cumplimiento a la prestación total de los servicios para los cuales dicha Corporación recibe recursos del Estado a fin de asegurar a todas las personas sin distinción el acceder físicamente y en efecto a recibir todas las prestaciones que debe realizar el centro de salud.

Respecto de la materia discutida en autos, ésta, excede con creces la finalidad y objetivo específico y determinado que tiene la acción cautelar constitucional. En efecto, los recurrentes plantean una controversia de carácter remuneratoria y las facultades del empleador, en este caso Corporación Municipal de La Florida, de poder descontar de esta contraprestación, el tiempo efectivamente no trabajado, alejándonos así de derechos indubitados, requisito esencial de la presente acción constitucional.

Solicita el rechazo de la acción de protección, con costas.

Tercero: Que, como reiteradamente se ha venido sosteniendo el Recurso de Protección de garantías constitucionales, establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de Chile, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio, resultando, entonces, requisito indispensable de la acción, un acto u omisión ilegal –esto es, contrario a la ley, según el concepto contenido en el artículo 1º del Código Civil- o arbitrario –producto del mero capricho de quién incurre en él- y que provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando a una o más de las garantías protegidas.

Cuarto: Que, existen antecedentes objetivos, emanados de los enfermeros supervisores, constatando que los funcionarios no se encontraban desempeñando funciones el 4 de mayo de 2018, dando cuenta de ello a través de cinco documentos que singularizan.

En cuanto a la aplicación del mecanismo sumarial, este no es idóneo para efectuar descuentos ya que persigue la aplicación de medidas disciplinarias. La jurisprudencia de la Contraloría General de la República sostiene, en síntesis, que el descuento de remuneraciones puede y debe aplicarse cuando del simple examen de los registros de asistencia y control se constata que no hay desempeño laboral.

Quinto: Que, son hechos no controvertidos por las partes y en consecuencia, establecidos en el proceso, los siguientes:

a) que, el 4 de mayo de 2018, se efectuó una movilización en que los recurrentes no cumplieron sus funciones; y b) que, la inasistencia a sus puestos de trabajo, consta de informes y registros de los Directores de los Centros de Salud, efectuado conforme a metodología conocida y aceptada por las partes, ( cámara de seguridad, registros de asistencia, sistema Rayen, etc);

Sexto: Que, como se observa, no se controvierte el hecho que los descuentos se hayan efectuado debido a la “movilización” o paralización de las actividades laborales de un grupo importante de funcionarios del Centro de Salud Familiar La Florida el día que se ha indicado, pero se reprocha la ausencia de un sumario administrativo que establezca si esos funcionarios efectivamente no cumplieron con su trabajo.

Séptimo: Que, de conformidad al artículo 72 del Estatuto Administrativo, el descuento de las remuneraciones por el tiempo no trabajado, es procedente, requiriéndose un procedimiento que verifique debidamente la inasistencia o abandono del trabajo, sin que dicha ausencia se encuentre justificada por alguna de las causales indicadas en dicho artículo.

En el presente caso, se ha demostrado con la documentación, no objetada, que los Directores de los Centros de Salud, informaron en forma detallada y precisa las inasistencias de los recurrentes, dando cuenta de los hechos y horas en que se produjeron tales situaciones.

De manera que se encuentra justificada la decisión del recurrido, estableciéndose claramente que las personas a quienes se les efectuó el descuento, dejaron de trabajar en el período que se ha indicado y por consiguiente, no se divisa ilegalidad ni arbitrariedad alguna de la autoridad recurrida, razón por la que el presente recurso no podrá prosperar.

Octavo: Que, los hechos señalados en el motivo primero y que sirven de base al recurso, los descuentos por ausencia a la jornada laboral en días de paro, han sido reconocidos expresamente por los recurridos. Ergo, habrá de revisarse el mérito jurídico de ello y su conformidad con el resto de la prueba.

Noveno: Que, el vínculo que une a las partes de este recurso, es un contrato en que, por una parte, se reciben los servicios profesionales de salud y, por la otra, se asume la obligación de pagar una remuneración por aquéllos, se trata entonces de un contrato bilateral, oneroso y conmutativo, según lo disponen los artículos 1438 y 1441 del Código Civil.

Décimo: Que, la circunstancia que los recurrentes no hayan prestado los servicios para los que fueron contratados hecho reconocido por éstos permite desde ya sostener que los descuentos realizados por la Corporación recurrida hecho tampoco cuestionado por ésta se ajustaron a la ley, en el ejercicio de sus derechos sobre el control y entrega de los servicios de salud a que están obligados los actores, por lo que el incumplimiento de esos servicios habilita en forma legal a la recurrida a hacer los descuentos respectivos.

Asimismo, constando de manera fehaciente la ausencia de los recurrentes, de conformidad a la normativa estatutaria y dictámenes N°52.681 de 2004, 80.321 de 2013, N°53.781 del año 2004, de la Contraloría General de la República, que avalaba los descuentos. Tampoco pueden tacharse de arbitrarios, pues los funcionarios dependientes del CESFAM La Florida que no asistieron a trabajar en la jornada de que se trata fueron objeto de ellos.

Undécimo: Que, en relación con, los derechos fundamentales que se dicen amagados en el cuerpo del recurso los de los numerales 2, 3, 24 y 26 del artículo 19 de la Carta cabe decir, primero, que no fueron desarrollados en el recurso ni hubo prueba sobre su amago, y, enseguida, que no vislumbra cómo es que se haya impedido a los recurrentes el pleno ejercicio de los mismos.

Por el contrario, y concretamente respecto del derecho de propiedad, que lo hacen radicar en el derecho a percibir sus remuneraciones, sólo surge, como antes se dijo, en la medida que se realiza la contraprestación acordada, esto es, se cumple con las obligaciones propias, en este caso llevar a cabo los servicios médicos, mismas que los recurrentes reconocieron no haber dado satisfacción en las jornadas de paro.

Duodécimo: Que, en las condiciones anotadas, no concurren los requisitos de procedencia de esta acción constitucional, sobre la existencia de un hecho arbitrario e ilegal que amerite la protección que se impetra, y, en consecuencia, procede rechazar el recurso sin mayores dilaciones.

Por estas consideraciones y visto, además lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado sobre Tramitación del recurso de Protección de garantías Constitucionales, se rechaza el recurso de protección intentado contra de la CORPORACIÓN MUNICIPAL DE EDUCACIÓN, SALUD, CULTURA Y RECREACIÓN DE LA FLORIDA.

Regístrese, comuníquese y archívese, si no se apelare.

Redactó la abogado integrante sra. Paola Herrera Fuenzalida.

Rol N°45.853-2018. (protección).

Pronunciada por la Primera Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por el ministro señor Fernando Carreño Ortega e integrada, además, por el ministro señor Juan Antonio Poblete Méndez y la abogada integrante señor Paola Herrera Fuenzalida.