UNIVERSIDAD DE CHILE con DIRECCIÓN DE COMPRAS Y CONTRATACIÓN PÚBLICA

Santiago, veintiocho de diciembre de dos mil dieciocho VISTOS:

I.- Don nombre reservado, médico cirujano y Rector de la Universidad de Chile, en su calidad de representante legal, ambos domiciliados en domicilio reservado, dedujo recurso de protección en contra de la Dirección de Compras y Contratación Pública, servicio público descentralizado con personalidad jurídica propia, representada por su Directora, María nombre reservado Campos, abogada, ambos con domicilio en domicilio reservado, solicitando que se declare ilegal y/o arbitrario el acto por el cual la citada Institución excluyó a la Universidad de Chile del Registro Electrónico Oficial de Contratistas de la Administración de la Dirección de Compras Públicas; se declare que la universidad no está afecta a la sanción estipulada en el artículo 4° inciso primero de la Ley N° 19.886, no pudiendo haber sido declarada inhábil para contratar con los demás órganos de la Administración del Estado en calidad de proveedor, ni excluida del Registro Electrónico Oficial de Contratistas de la Administración de la Dirección de Compras Públicas; y, se deje sin efecto la inhabilidad y proceda a reincorporar a su representada al citado Registro, regulado en el artículo 16 y siguientes de la referida Ley de Bases Sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, todo ello en conformidad a los antecedentes que expone.

En cuanto a los hechos, hace presente que la Universidad de Chile es una Institución de Educación Superior de carácter estatal, funcionalmente descentralizada y con plena autonomía, con personalidad jurídica y patrimonio propio, según señala su Estatuto Orgánico, cuyo actual texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el D.F.L. N° 3, del año 2006, del Ministerio de Educación, en relación con las disposiciones de la Ley N° 18.575. En cuanto órgano de la Administración del Estado, la universidad tiene competencias desconcentradas en sus facultades e institutos, conforme señalan los artículos 35 y 36 de sus Estatutos. En ese sentido, el artículo 37 letra d) de los Estatutos dispone que será función de cada Decano “celebrar la contratación de prestación de servicios y honorarios”. Que la Universidad se encuentra inscrita en el Registro Electrónico Oficial de Contratistas de la Administración y participa activamente en el mercado de compras públicas, ofreciendo servicios en diversos ámbitos a los distintos órganos de la Administración del Estado, que se materializan a través de las distintas modalidades de contratación establecidas por la Ley N° 19.886, muchos de los cuales poseen trascendencia nacional.

Continúa relatando que en la causa laboral, RIT T-439-2016 su representada fue condenada en procedimiento de tutela laboral por lesión de derechos fundamentales, en contra del demandante Sr. nombre reservado. En dicha sentencia, la universidad fue condenada al pago de la suma de $38.254.725 por daño moral y a la suma de $1.000.000 por concepto de las costas de la causa y, además, en el fallo se estableció, sin más, que una vez ejecutoriada la sentencia, se remitiera copia a la Dirección del Trabajo para su registro. El recurso de nulidad fue rechazado y presentado recurso de unificación de jurisprudencia, fue declarado inadmisible, dictándose el respectivo cúmplase por el tribunal de la instancia el 19 de mayo de 2017.

Posteriormente, el día 1 de junio de 2017, la Sra. nombre reservado, Administradora de Compras Públicas de la Universidad de Chile, tomó conocimiento por avisos de usuarios del Portal y, acto seguido, a través de la Dirección de Compras Públicas del hecho de que la recurrente había sido eliminada del Registro de Contratistas y Proveedores e inhabilitada, en los términos del artículo 92 N° 7 del Decreto Supremo N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que aprueba el Reglamento de la Ley N° 19.886. Hace presente que acompaña a su presentación Certificado de Habilidad Histórico emitido por el Registro Oficial de ChileCompra, en el que se señala como fecha de inicio de la inhabilidad el día 1 de junio del año 2017.

Conforme a lo anterior, a la fecha de su presentación la Universidad de Chile en su integridad, a pesar de que la atribución de contratación corresponde a competencias desconcentradas de las Facultades, se encontraba excluida del Registro de Contratistas y Proveedores e inhabilitada para, en su calidad de proveedor, contratar con órganos del Estado, en virtud de una actuación ilegal y arbitraria de la Dirección de Compras Públicas, que ha devenido en afectar gravemente las garantías constitucionales que detallará.

Argumenta que el hecho de haberse dictado por el Juzgado Laboral la sentencia de fecha 16 de septiembre de 2016 en la causa señalada, confirmada (sic) por esta Corte de Apelaciones el 16 de enero de 2017, por la que se condenó a la universidad por infracción a los derechos fundamentales de un académico de esa Casa de Estudios Superiores, no autoriza ni ha autorizado a la recurrida para excluir a la universidad del Registro Electrónico Oficial de Contratistas de la Administración, ni de ningún otro registro a su cargo, ni menos le ha hecho incurrir en un estado de inhabilidad para contratar con los organismos del Estado ni para participar en licitaciones a las que para proveerse de bienes y servicios puedan llamar, en los términos exigidos por la Ley N° 19.886 o en otras leyes especiales.

Hace presente que el fallo laboral señala que la copia de la sentencia ejecutoriada deberá ser remitida a la Dirección del Trabajo para su archivo, sin indicar para qué efecto ni hacer alusión a la Dirección de Compras y Contratación Pública, ni a la aplicación del artículo 4° inciso primero de la Ley N° 19.886, por lo que la inhabilidad de que es objeto así como su exclusión del Registro de Proveedores sólo puede ser consecuencia de un actuar ilegal y/o arbitrario de la recurrida. El actuar ilegal de la recurrida lo hace consistir en que, siendo la recurrente un servicio público descentralizado que forma parte de la Administración del Estado, según lo ha reconocido expresamente la jurisprudencia de los tribunales superiores de justicia, la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en caso alguno le resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 4° inciso primero de la Ley N° 19.886.

Igualmente, manifiesta que el actuar de la recurrida aparece como un acto caprichoso, contrario a la razón y desmotivado, en cuanto no considera una serie de elementos de razonabilidad que hacen del todo arbitrario su actuar en orden a aplicarle a la recurrente la sanción estipulada en la disposición citada y que ha llevado a inhabilitarla, así como a cada una de sus facultades, para contratar con los demás órganos de la Administración del Estado, en su calidad de proveedora de bienes y servicios y, a excluirla del Registro Electrónico Oficial de Contratistas de la Administración. Estima que es tan absurda la aplicación de la norma citada a su representada que, si le demanda de tutela laboral cuya sentencia ha considerado la recurrida para inhabilitar y excluir del citado Registro a la universidad hubiese sido presentada con anterioridad al cambio jurisprudencial respecto a la aplicación de la tutela laboral a los funcionarios de la Administración del Estado desde el año 2014, no solo la judicatura se habría declarado incompetente para conocer del caso, sino que nadie discutiría la inaplicabilidad de la sanción ya aludida a la Universidad de Chile.

Como antecedentes de Derecho, repite que la Universidad de Chile es una Institución de Educación Superior de carácter estatal, funcionalmente descentralizada y con plena autonomía, con personalidad jurídica y patrimonio propio, según señala su Estatuto Orgánico en relación a la Ley N° 18.575, así como la referencia al artículo 37 letra d) de sus Estatutos, agregando que el artículo 99 de la Ley N° 18.681 faculta a la universidad a prestar toda clase de servicios remunerados, ejecutar actos y celebrar contratos que contribuyan a su financiamiento o incremento de su patrimonio.

En el ámbito de la contratación pública, reproduce lo dispuesto en el artículo 4° inciso primero de la Ley N° 19.886, que establece la inhabilidad para contratar con el Estado de los que hayan sido condenados en los dos años previos por prácticas antisindicales o infracción de los derechos fundamentales del trabajador o delitos concursales y, el artículo 16 de esa disposición, que establece el Registro Electrónico Oficial de Contratistas de la Administración a cargo de la recurrida. A continuación invoca el artículo 92 numeral 7° del Reglamento de la Ley N° 19.886, que dispone la inhabilidad para inscribirse en el Registro de Proveedores de los que se encuentren, entre otras circunstancias, condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales. Se refiere, luego, al artículo 80 del Reglamento, que respecto del Registro de Proveedores, donde se inscribirán todas las personas naturales y jurídicas, chilenas o extranjeras que no tengan causal de inhabilidad para contratar con organismos del Estado y, el artículo 81, que fija el objeto del Registro de Proveedores, que tiene como fin registrar y acreditar entre otros antecedentes, la existencia de las causales de inhabilidad establecidas en el artículo 92 del Reglamento. A su vez, el artículo 96 N° 3 de dicha disposición dispone como causal de eliminación de los proveedores inscritos, en forma permanente, cuando ocurra de manera sobreviniente alguna de las causales establecidas en el referido artículo 92 de ese cuerpo reglamentario. Arguye que la Universidad de Chile, en tanto servicio público descentralizado, desconcentrado funcionalmente y perteneciente a la Administración del Estado, además de estar afecta a la Ley N° 19.886 como entidad contratante, se rige por ella para ofrecer bienes y servicios en calidad de proveedor a otros órganos públicos, pues no se encuentran contempladas en las excepciones del artículo 3 letra b) de ese cuerpo legal, dado que no figura en el artículo 2 del Decreto Ley N° 1.263 de 1975, Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado. Sin embargo, una adecuada interpretación y aplicación de las diversas normas, reglas y principios que rigen el asunto no ha podido llevar a la recurrida a concluir, sin error manifiesto, traducido en un actuar ilegal y/o arbitrario, que frente a eventuales condenas que afecten a la Universidad de Chile, en los términos referidos en la norma legal en cuestión, ésta no quedaría excluida de contratar ni procedería sancionarla con la eliminación por inhabilidad en el Registro de Contratistas y Proveedores, en atención a las razones que expone.

Alude a la improcedencia de excluir e inhabilitar por prácticas antisindicales y por delitos concursales, manifestando que de las tres hipótesis contenidas en el artículo 4°, inciso primero de la Ley N° 19.886, no resulta procedente considerar la de prácticas antisindicales respecto a organismos públicos, en tanto al personal de tales entidades les rige el Estatuto Administrativo y, de acuerdo al artículo 84 letra i) de ese cuerpo legal, están sujetos a la prohibición de organizar o pertenecer a sindicatos en el ámbito de la Administración del Estado, por lo que si bien, las normas del Código del Trabajo se aplican en forma supletoria al personal de la Administración, conforme al artículo 1° inciso tercero de ese cuerpo legal, no pueden referirse a aspectos que resulten contrarios a los estatutos especiales de los funcionarios públicos, no correspondiendo entender que los órganos de la Administración del Estado puedan incurrir en prácticas antisindicales, resultándoles incompatibles e inaplicables las disposiciones sobre organización sindical y negociación colectiva, como lo ha entendido la Contraloría General de la República en los dictámenes que menciona, especialmente del año 2010 cuando afirmó que resultaba improcedente que la Dirección de Compras y Contratación Pública exigiera al Instituto Nacional de Estadísticas acreditar no haber sido condenado por prácticas antisindicales.

En segundo lugar y, referido específicamente a ese tópico, asevera la improcedencia de excluirla e inhabilitarla por infracción de derechos fundamentales. Asevera que la jurisprudencia reciente de la Excma. Corte Suprema ha entendido, en forma reiterada desde el año 2014, que a las cuestiones suscitadas en las relaciones laborales de los funcionarios públicos, que afecten los derechos fundamentales de los trabajadores en los términos del artículo 485 del Código del Trabajo, sí les resulta aplicable el procedimiento de tutela laboral contenido en dicho cuerpo legal. Sin embargo, aun cuando puedan existir condenas por infracción a los derechos fundamentales de los trabajadores, existen razones suficientes para entender que no acarrean para los órganos de la Administración del Estado la exclusión de contratar con otros organismos públicos o la sanción de inhabilidad en el Registro de Contratistas y Proveedores.

Alude en ese sentido a la historia de la modificación al artículo 4° inciso primero de la Ley N° 19.886, considerando como primer elemento que el proyecto original de la Ley N° 20.238, que introdujo la sanción en comento al primer cuerpo legal referido, aclara en varias oportunidades que la exclusión y, por ende, la sanción de inhabilitación en el Registro de Contratistas y Proveedores, se destinaría a entes particulares que contraten con la Administración, como puede desprenderse de las expresiones que cita y que señalan que “en una economía de mercado, los bienes y servicios que la administración del Estado requiere para la consecución de sus fines son adquiridos, fundamentalmente, a privados ‘(considerando 3); (…) ‘el óptimo funcionamiento de estos mecanismos, además, precisa la libre competencia entre los proveedores, la que se ve dificultada y entorpecida por actitudes desleales en algunos oferentes que, mediante la violación de las leyes laborales, sociales y tributarias, consiguen mejorar sus costos y tener así mayores posibilidades de éxito en las licitaciones y convocatorias’ (considerando 5)”, sin citar la fuente. Luego, indica que en la discusión única y votación del proyecto definitivo, se manifestaron un conjunto de ideas que refuerzan la noción de estar ante una iniciativa para aumentar las exigencias a la empresa privada, citando disposiciones al efecto de diversos parlamentarios.

En ese orden de ideas, estima preciso remarcar que a la fecha de la discusión y posterior aprobación de la norma en cuestión, es decir, el 13 de diciembre de 2007, la jurisprudencia imperante descartaba la procedencia de la acción de tutelar laboral por parte de funcionarios públicos en contra del órgano público empleador. En efecto, en el año 2011 la Excma. Corte Suprema determinó la incompetencia de los Juzgados del Trabajo para conocer estas acciones, conservando ese criterio el año 2012 y, en varias oportunidades declaró la incompetencia de dichos juzgados para conocer la acción de tutela de derechos fundamentales incoadas por funcionarios públicos designados a contrata, doctrina que mantuvo vigente el año 2013, como consta en sentencia de unificación de jurisprudencia Rol N° 9381-2012 y, a inicios del año 2014.

Expresa que por lo demás, si bien el cambio jurisprudencial en relación a la aplicación del procedimiento de tutela laboral a la Administración del Estado, a seis años de la dictación del artículo 4° inciso primero de la Ley N° 19.886, sustentado en la inexistencia de un procedimiento especial para tales efectos, no permite hacer extensible o aplicable por analogía una sanción, cuya interpretación en materia de derecho público tiene el carácter de restrictiva y, en efecto, la jurisprudencia de los Tribunales Superiores dice relación con la aplicación del procedimiento, pero, en caso alguno, respecto de la procedencia de la sanción en análisis. Continúa aludiendo al principio de coordinación de los órganos de la Administración del Estado, como segundo elemento a tener presente, en orden a cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, en los términos establecidos en los artículos 3 y 5 de la Ley N° 18.575, preceptos que resultan relevantes no sólo a la luz de la naturaleza pública de la Universidad de Chile, sino porque es la misma Ley N° 19.886, que establece en su artículo 1° inciso primero que a los contratos celebrados por los organismos públicos, les resultan aplicables supletoriamente, las normas de Derecho Público.

Concluye que, si el procedimiento de tutela laboral aplica subsidiariamente para funcionarios públicos, lo es para proteger derechos fundamentales de tales servidores, pero en caso alguno para aplicar por extensión sanciones y mecanismos no destinados para regular a los órganos de la Administración del Estado, dado que la exclusión e inhabilitación están dirigidas a establecer mayores exigencias para entidades privadas, cuyos trabajadores se rigen plenamente por las normas del Código del Trabajo. Cita jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ha sentenciado que las inhabilidades “son prohibitivas, excepcionales y restrictivas y, por ende, conforme a los principios más elementales de hermenéutica jurídica, al intérprete le está vedado crearlas por la vía de la analogía” (STC Roles N° 19 y 165) y, en el mismo sentido una serie de dictámenes de la Contraloría General de la República que menciona.

Alude, luego, al principio de proporcionalidad en los actos de gravamen, manifestando que se debe tener presente, además, que la sanción en estudio resulta altamente exagerada para un órgano de la Administración del Estado como la recurrente, situación que riñe con el principio de proporcionalidad que rige en el ámbito sancionador estatal, tanto en el Derecho Penal como en el Derecho Administrativo Sancionador, de forma tal que la exclusión y consiguiente inhabilitación ante cualquier condena, aunque se reduzca a un caso único, significaría privar de financiamiento a servicios que, junto con cumplir una elemental función pública, son fuente de empleo a otros tantos miles de funcionarios.

En síntesis, asegura que es válido concluir que el hecho de excluir a la Universidad de Chile de contratar con otros órganos de la Administración del Estado y, consiguientemente, sancionarlas con la inhabilitación y eliminación del Registro de Contratistas y Proveedores, no sólo es una consecuencia indeseada por el legislador al momento de elaborar la norma en cuestión, sino que resulta contradictoria con principios y disposiciones elementales del Derecho Público, como son el principio de coordinación y principio de continuidad del servicio que deben observar los organismos públicos, particularmente un servicio público como la recurrente, y el carácter restrictivo que poseen las normas sobre inhabilidades y prohibiciones, además de resultar altamente desproporcionada para la Casa de Estudios Superiores.

En cuanto a las garantías constitucionales afectadas, se refiere en primer lugar a la del numeral 2° del artículo 19 de la Constitución Política de la República, en lo referido a la igualdad ante la ley y a que ni la ley ni autoridad alguna podrán establecer diferencias arbitrarias. La Dirección de Compras Públicas no ha explicado, al momento que excluyó a su representada del registro, por qué razones una inhabilidad que no ha sido pensada y estructurada para los servicios públicos En cualquier caso, la aplicación de la sanción por parte de la Dirección de Compras Públicas a la luz de los antecedentes expuestos y en el evento que su actuación sea calificada acorde al ordenamiento jurídico, no puede desconocerse que resulta del todo desproporcionada particularmente en cuanto a sus efectos, causando un enorme perjuicio no solo a nuestra Institución, sino también a los destinatarios de los servicios que entrega la Universidad de Chile, particularmente sensibles en las áreas de la salud, educación, y en un cúmulo de políticas públicas que benefician al país en su conjunto.

En segundo lugar, invoca la del numeral 24 del artículo 19 de la Constitución, esto es, el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales e incorporales.

Indica que la actuación ilegal y/o arbitraria de la recurrida, en orden a no permitirle a la recurrente participar en licitaciones a que llamen los organismos del Estado, además de constituir un impedimento ilegal para que ejerza parte de sus actividades que le son propias, representa un grave perjuicio patrimonial. En efecto, durante el año 2016 la Universidad de Chile recaudó por concepto de suministro de bienes y servicios a través de ChileCompra la suma de $12.811.405.235, cifra que se puede extrapolar a las ventas previstas para el año 2017.

Finaliza solicitando tener por interpuesto el recurso de protección en contra de la Dirección de Compras Públicas, declararlo admisible, y, en definitiva: (i) declarar ilegal y/o arbitrario el acto por el cual la citada Institución excluyó a la Universidad de Chile del Registro Electrónico Oficial de Contratistas de la Administración de la Dirección de Compras Públicas; (ii) declarar que la Universidad de Chile no está afecta a la sanción estipulada en el artículo 4° inciso primero de la Ley N° 19.886, no pudiendo haber sido declarada inhábil para contratar con los demás Órganos de la Administración del Estado en calidad de Proveedor ni excluida del Registro Electrónico Oficial de Contratistas de la Administración de la Dirección de Compras Públicas; y, (iii) dejar sin efecto dicha inhabilidad y proceder a reincorporar a su representada al citado Registro.

II.- Informando en una también lata presentación, doña nombre reservado, Directora de la Dirección de Compras y Contratación Pública, solicita el rechazo de la acción de protección. En cuanto a los hechos, señala que con fecha 16 de septiembre de 2016 la Universidad de Chile fue condenada por el 2° Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago en causa RIT T-439-2016. Específicamente, se acogió la denuncia de tutela laboral interpuesta por don nombre reservado en contra de la referida Universidad por haber incurrido en conductas atentatorias de las garantías del artículo 19 N° 1 y 4 de la Constitución Política de la Republica en relación al artículo 2° del Código del Trabajo. El 22 de mayo de 2017 se certificó que la sentencia estaba firme y ejecutoriada, lo que fue informado con fecha 1 de junio de 2017 por la Dirección del Trabajo a la Dirección de Compras y Contratación Pública a través de su Operador del Registro Nacional de Proveedores, la Cámara de Comercio de Santiago. Lo anterior se tradujo en la inhabilitación automática de la Universidad de Chile en el Registro de Proveedores. Que en cumplimiento de sus funciones, esa Dirección administra una plataforma que funciona en línea y de manera automatizada, y se nutre de la información que regularmente le remite la Dirección del Trabajo, en razón del convenio previamente mencionado. Al respecto, la señalada información es remitida a través del webservice de la plataforma administrada por esta Dirección, operada por la Cámara de Comercio de Santiago A.G., y una vez recepcionada, se traduce en el cambio automático del estado del respectivo proveedor, asignándosele, como consecuencia de la condena informada, el estatus de "inhábil".

En particular, en relación a la Universidad de Chile, con fecha 1 de junio de 2017, a las 6:42 horas, según consta de informe de operador del Registro, a través del webservice de la plataforma del registro de proveedores, fue recepcionada desde la fuente (la Dirección del Trabajo) la información correspondiente al RUT de la requirente, su razón social y la fecha en que fue condenada por infracción a los derechos fundamentales del trabajador.

Así, debido a que la mencionada plataforma electrónica funciona en forma automatizada y en línea, la recepción de la señalada información enviada por la Dirección del Trabajo redundó en el cambio automático del estado de la recurrente en dicho registro, de hábil a inhábil, cambio que se materializó con la misma fecha en que se recepciona la información sobre la condena, esto es, el día 1 de junio de 2017.

Por lo tanto, el actual estatus de la Universidad de Chile en el registro de proveedores, consistente en su condición de inhábil, pudo visualizarse automáticamente en el escritorio de la plataforma www.chileproveedores.cl desde el día 1 de junio del 2017, según consta de la impresión de pantalla que incluye en su informe.

Asevera, que la actuación de la Dirección ChileCompra no es ilegal. Señala, que el recurrente sostiene que no procedería respecto de las Universidades del Estado la causal de inhabilidad para contratar con la Administración dispuesta en el inciso primero del artículo 4° de la Ley N° 19.886, así como tampoco la consiguiente causal de inhabilidad de inscripción en el registro de proveedores, dispuesta por el artículo 92, N° 7, del reglamento del citado cuerpo legal, ambas correspondientes a la circunstancia de haber sido la entidad condenada por infracción a los derechos fundamentales del trabajador. Sobre este particular, señala que ambas inhabilidades citadas, la del artículo 4° de la Ley N° 19.886 y la del artículo 92, N° 7, del reglamento del citado cuerpo legal, poseen alcances, efectos y características particulares que las diferencian entre sí. A este respecto, el citado artículo 4° de la Ley N° 19.886 dispone, en lo que interesa, que quedarán excluidos quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador. Pues bien, en lo que dice relación a la inhabilidad del artículo 4° de la ley N° 19.886, indica que esa Dirección no cumple rol alguno en relación a su aplicación y control, por cuanto es responsabilidad de cada entidad pública compradora, individualmente considerada, el constatar si el respectivo proveedor con el que se pretende contratar ha incurrido o no en la citada causal legal de inhabilidad. Por lo tanto, en lo relativo a la aplicación de la inhabilidad del artículo 4° de la citada ley, no existe ninguna conducta que reprochar a esa Dirección. Ahora bien, distinta es la situación que rodea a la inhabilidad del artículo 92, N° 7, del reglamento de la Ley N° 19.886, la que a diferencia de la primera inhabilidad citada, sí debe ser constatada y aplicada por la Dirección ChileCompra, en su calidad de administrador del Registro de Proveedores. Cabe señalar que el citado artículo 92, N° 7, establece una inhabilidad para inscribirse en el Registro de Proveedores con prescindencia de la época en la cual la condena haya quedado firme y ejecutoriada, a diferencia de la inhabilidad del artículo 4° de la ley N° 19.886, respecto de cuya causal se exigió su concurrencia al momento de la presentación de la respectiva oferta, o durante los 2 años anteriores, tratándose de licitaciones públicas. Es más, el mismo reglamento reconoce de manera expresa, en el citado artículo 93, que esta inhabilidad opera en forma sobreviniente, en cuanto afecta a quienes ya se encuentran inscritos.

Por lo tanto, expresa que la aplicación de la inhabilidad en el mencionado registro de proveedores, a diferencia de lo que sucede con la inhabilidad del artículo 4° de la Ley N° 19.886, sí se encuentra comprendida dentro de la esfera de atribuciones de la Dirección ChileCompra, como podrá apreciarse del análisis de las disposiciones legales y reglamentarias que se exponen a continuación. Al respecto, luego de detallar sus funciones en relación con el registro electrónico oficial de contratistas de la Administración, indica que en él se deben registrar todas las personas naturales y jurídicas, chilenas y extranjeras que no tengan causal de inhabilidad para contratar con los organismos del Estado. Por su parte, y respecto de las inhabilidades, el artículo 92, N° 7, del reglamento de la Ley N° 19.886, dispone que estarán inhabilitados para inscribirse en el Registro de Proveedores aquellos que hayan sido condenados por infracción a los derechos fundamentales del trabajador, precisándose en la citada norma reglamentaria que "la inhabilidad durará 2 años a contar desde que el respectivo pronunciamiento se encuentre ejecutoriado".

Sostiene que no es la primera oportunidad en que la institución recurrente sufre un cambio transitorio en su estado en el registro, de hábil a inhábil. Sobre el particular, y a modo ejemplar, indica que con fecha 16 de junio de 2014 se cambió el estado del proveedor a "inhábil", por registrar deudas en el Boletín Laboral, recuperando su condición de "hábil" con fecha 25 de junio del mismo año. Luego, y por la misma causal, el proveedor incurrió en dos oportunidades más en condición de inhabilidad, con fechas 13 de abril de 2016 y 15 de junio de 2016, recuperando en ambas ocasiones su habilidad con fechas 19 de abril de 2008 (sic) y 27 de junio de 2016, respectivamente. El hecho es que durante el transcurso de todo este tiempo, en el que el proveedor ha cambiado alternadamente su estado en el registro, de hábil a inhábil, y viceversa, su inscripción en el registro se ha mantenido vigente.

La inhabilitación no se tradujo en el ejercicio de una facultad discrecional por parte de la Dirección, sino que en la mera aplicación de una inhabilidad, puesto que el Registro opera en forma automatizada y completamente en línea.

Reconoce que en un informe a la Contraloría esa Dirección advirtió sobre ciertas dudas interpretativas acerca del alcance del artículo 92 N° 7, del reglamento de la Ley N° 19.886. Sin embargo, resulta necesario hacer mención a una de las principales conclusiones del informe que la recurrente omite a esa Dirección, no le compete la facultad de interpretar las normas jurídicas que inciden en el ámbito administrativo y que, por tal motivo, para determinar si procede o no mantener la inhabilidad de la Universidad de Chile en el Registro de Proveedores, "esta Dirección deberá allanarse al criterio que la Contraloría General adopte en relación a la presentación interpuesta ante ella por la requirente”.

Luego de citar jurisprudencia indica que al cambiar el estado del proveedor de "hábil" al de "inhábil" en el registro, no ha hecho más que ejercer sus facultades privativas que le han sido conferidas por la Ley N° 19.886 y por su reglamento, aprobado por el Decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, razón por la cual su actuación no puede calificarse de ilegal ni arbitraria.

En lo referido a las garantías constitucionales supuestamente vulneradas por el cambio del estado del actor en el registro de proveedores, de hábil a inhábil, que la recurrente estima vulneradas y que harían procedente el recurso de autos, esto es, las consagradas en el artículo 19 N° 2 y 24 de la Constitución Política, manifiesta que, en cuanto a la garantía enunciada en el citado artículo 19 N° 2, el cambio de estado del actor, a la condición de "inhábil", en el registro de proveedores, en ningún caso implica una violación al derecho o garantía contenido en el citado artículo 19 N° 2 de la Constitución, toda vez que la Dirección de Compras y Contratación Pública dio cumplimiento estricto a la normativa legal y reglamentaria que la regula, a saber, el artículo 16 de la Ley N° 19.886, y los artículos 92 y 93 del reglamento del citado cuerpo legal. Es más, el hecho de reflejar la inhabilidad se ciñó exactamente a la aplicación de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, sin hacer distinciones como las que plantea la Universidad en su acción, interpretaciones que están fuera de la esfera de sus competencias.

Finalmente, en lo que se refiere a la supuesta afectación del derecho y garantía asegurado por el artículo 19 N° 24, de la Constitución Política de la República, cabe observar que no resulta posible determinar en qué forma la medida adoptada pudo haber conculcado derechos de propiedad, sin que tampoco el actor en su acción de protección dé mayores luces al respecto. En ese sentido, reitera que la condición de habilidad a inhabilidad de un proveedor en el registro de proveedores, al estar condicionada al cumplimiento de los requisitos del artículo 92 del reglamento de la Ley N° 19.886, es esencialmente transitoria y mutable, por lo que no se traduce en situaciones jurídicas consolidadas y, menos aún, en derechos adquiridos que ingresen al patrimonio del respectivo proveedor. En tal sentido, en ningún caso puede entenderse que el cambio del estado de un determinado proveedor en el registro de proveedores, incida en una conculcación a la garantía constitucional protegida mediante el artículo 19 N° 24. Por otro lado, agrega que todos los derechos adquiridos por la Universidad de Chile, que hayan ingresado a su patrimonio en razón de los contratos ya suscritos, no se debieran ver afectados por la actual inhabilidad en el Registro de Proveedores, por lo que se mantiene intacta la garantía protegida por el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política de la República.

En atención a los antecedentes y consideraciones anotadas, solicita que se desestime el recurso de protección deducido en estos autos.

CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes, que en esa misma disposición se enuncian, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar frente a un acto u omisión ilegal o arbitrario que impida, amague o perturbe ese ejercicio. En concordancia con lo anterior, corresponde a esta Corte dilucidar si el acto impugnado por la presente acción es ilegal o arbitrario, para luego examinar si dicho acto afecta o conculca alguna de las garantías constitucionales que se denunciaron como vulneradas por el recurrente.

SEGUNDO: Que pese a la extensa argumentación de la recurrente y el aún más lato informe de la recurrida, el hecho es que la cuestión es determinar si la recurrente tiene el derecho indubitado a no ser sujeto de la exclusión por dos años que establece el inciso primero del artículo 4 de la ley 19.886, para celebrar contratos con la Administración del Estado, a título oneroso, para el suministro de bienes muebles, y de los servicios que se requieran para el desarrollo de sus funciones, a pesar de que en causa RIT T-439-2016 del Segundo Juzgado del Trabajo de Santiago fue condenada en procedimiento de tutela laboral por lesión de derechos fundamentales, en contra de nombre reservado.

TERCERO: Que resulta entonces parte de las normas decisorias para resolver , lo dispuesto en el inciso primero del artículo 4° de la ley 19.886 de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, que dispone: “Podrán contratar con la Administración las personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que acrediten su situación financiera e idoneidad técnica conforme lo disponga el reglamento, cumpliendo con los demás requisitos que éste señale y con los que exige el derecho común. Quedarán excluidos quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concursales establecidos en el Código Penal”.

A su turno el artículo 92 número 7 del Reglamento de la citada Ley, dispone que “Estarán inhabilitados para inscribirse en el Registro de Proveedores los que se encuentran en alguna de las siguientes circunstancias: N° 7 Haber sido condenado por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”.

CUARTO: Que tal exclusión fue introducida a la Ley 19.886 por la Ley N° 20.238, que en su proyecto original, tal como bien lo trae a colación la parte recurrente, dejaba en evidencia que la sanción de inhabilitación en el Registro de Contratistas y Proveedores, estaba dirigida a entes particulares, que incurriendo en actitudes desleales mediante la violación de las leyes laborales, sociales y tributarias, pudieren “mejorar sus costos y tener así mayores posibilidades de éxito en las licitaciones y convocatorias” amagando así una libre competencia entre proveedores de la Administración Estado.

De este modo para entender que tal sanción puede ser aplicada a una institución de derecho público, habría de tener que recurrirse a una interpretación extensiva de la norma del artículo 4 de la ley 19.886, cuestión que está vedada, pues esta clase de prohibiciones son restrictivas y excepcionales no pudiendo ser aplicadas por analogía.

QUINTO: Que entonces la cuestión es si la Universidad de Chile, indubitadamente es un ente público y no privado para efectos de la operatividad de la antes referida exclusión, pues de ser así, la condena por vulneración de derechos fundamentales en el ámbito laboral, del que fue objeto en la citada causa Rit T-439-2016, del Segundo Juzgado Laboral de Santiago, no podría producir el efecto de excluirla temporal o definitivamente de la posibilidad contratar con la Administración del Estado.

SEXTO: Que la Universidad de Chile de acuerdo al artículo 1° de sus Estatutos contenidos en el DFL N° 153 de 181, es una persona jurídica de derecho público autónoma; es una Institución de Educación Superior del Estado de carácter nacional y público, con personalidad jurídica, patrimonio propio, y plena autonomía académica, económica y administrativa, dedicada a la enseñanza superior, investigación, creación y extensión en las ciencias, las humanidades, las artes y las técnicas, al servicio del país en el contexto universal de la cultura.

El artículo 35 de los citados Estatutos, al referirse a la estructura académica de la Universidad, establece:

“La estructura académica de la Universidad estará conformada por Facultades, Departamentos, Institutos, Centros y Escuelas, que cumplen labores de cultivo disciplinal, de integración multidisciplinaria y de gestión académica en diversos niveles. Estas unidades deberán contar con un cuerpo académico que garantice una labor creativa y eficiente. Asimismo, y sin perjuicio de su dependencia orgánica, gozarán de autonomía en el desempeño de las funciones que les competen y conforme a lo dispuesto en el inciso final del artículo 36, en lo pertinente.

La estructura académica de la Universidad de Chile deberá facilitar el ejercicio de las funciones universitarias, debiendo organizar el conjunto de actividades y sus niveles en concordancia con su misión y principios. Deberá, especialmente, promover la integración funcional y territorial de la Universidad, la transdisciplinaridad y la transferencia entre conocimiento básico y aplicado, así como el desarrollo y perfeccionamiento de sus integrantes.”

Cada Facultad de la Universidad de acuerdo al inciso primero de los Estatutos estará encargada de la realización de una tarea permanente en una o más áreas del conocimiento, para lo cual desarrollan integradamente la docencia, la investigación, la creación, la extensión y la prestación de servicios en el campo que les es propio, de conformidad a la ley. Cada facultad estará a cargo de un Decano, el que entre otras facultades podrá celebrar contratos de prestación de servicios y de honorarios (letra d) artículo 37).

SEPTIMO: Que como se advierte entonces, si bien de acuerdo a sus Estatutos la Universidad a través de los Decanos de las distintas Facultades puede en el cumplimiento de una de sus misiones -prestación de servicios en el campo que les es propio- celebrar contratos de prestación de servicios y de honorarios, el hecho es que lo hace en el marco de su característica fundamental, esto es ser una persona jurídica de derecho público autónoma: En consecuencia con lo ya prevenido en el segundo párrafo del considerando cuarto, no cabría sino concluir que ha sido ilegalmente inhabilitada del Registro Electrónico oficial de Contratación de la Administración de la Dirección de Compras Públicas que establece el artículo 16 y siguientes de la Ley 19.886.

OCTAVO: Que, por su parte la arbitrariedad con que ha actuado la recurrida, queda de manifiesto cuando argumenta que la inhabilidad que motiva el recurso de protección no es una facultad discrecional de aquella, ya que al respecto el Registro operaría en forma automatizada y completamente en línea. En efecto no es admisible que la mera programación de un sistema electrónico, pueda acarrear que una persona natural o jurídica por el solo hecho de ser condenada en procedimiento de tutela laboral sea considerada inhábil para formar parte del Registro Electrónico oficial de Contratación de la Administración de la Dirección de Compras Públicas, sin que el organismo a cargo del Registro haga una mínima ponderación de mérito para ello, en base a la naturaleza de ente público o privado del demandado, pues no puede ser ignorado por la recurrida la evolución jurisprudencial especialmente de la Corte Suprema posterior a la reforma del inciso primero del artículo 4 de la Ley 19.886, que en ocasiones ha llevado a que entes públicos hayan sido considerados sujetos pasivos de la acción de tutela laboral por derechos fundamentales en los términos del artículo 485 del Código del Trabajo, por lo que era del todo previsible que entre las condenas comunicadas por los Juzgados del Trabajo a la Dirección del Trabajo, se incluyeren condenas a organismos públicos a los que no les es aplicable la sanción de inhabilidad que establece la citada norma- como fue el caso que motiva este recurso-.

NOVENO: Que de este modo efectivamente el actuar de la recurrida ha vulnerado la garantía constitucional del derecho a la no discriminación arbitraria respecto de toda persona natural o jurídica, que protege el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política de la República.

DECIMO: Que si todo lo dicho no fuere suficiente para acoger el presente recurso, ha de tenerse presente que con ocasión de los mismos hechos la Universidad de Chile, efectuó un requerimiento de inconstitucionalidad del inciso primero del artículo 4° de la Ley 19.886, requerimiento que fue acogido por sentencia de veintiocho de noviembre último en causa Rol 3702-2017 del Tribunal Constitucional, que en lo pertinente sostuvo que con los argumentos ya señalados en la causa Rol 3570-2017 ante similar requerimiento de la Pontificia Universidad Católica de Chile, consideró que el precepto en cuestión vulneraba las garantías consagradas en el artículo 19 N° 2 y 3 de la Constitución Política de la República, indicando además que es patente una aplicación indiscriminada que redunda en sanciones desmesuradas y por hechos aislados.

Con lo expuesto, disposiciones legales citadas y lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema sobre tramitación y fallo del Recurso de Protección, se declara:

Que se acoge el recurso de protección deducido por la Universidad de Chile en contra de la Dirección de Compras y Contratación Pública, en cuanto la recurrida deberá dejar sin efecto la inhabilidad que presenta la referida Universidad en el Registro Electrónico Oficial de Contratación de la Administración de la Dirección de Compras Públicas, debiendo ser reincorporada en el Registro regulado por los artículos 16 y siguientes de la mencionada Ley de Bases Sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios.

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.

Redacción del Ministro Sr. Hernán Crisosto Greisse.

Protección N°43854-2017.

No firma la Fiscal Judicial señora nombre reservado, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo del fallo, por encontrarse ausente.

Pronunciada por la Sexta Sala de esta Corte de Apelaciones, presidida por el Ministro señor Hernán Crisosto Greisse e integrada por la fiscal Judicial señora nombre reservado y el Abogado Integrante señor Mauricio Decap Fernández.