nombre reservado con SUPERINTENDENCIA DE SEGURIDAD SOCIAL (SUSESO)

Santiago, trece de octubre de dos mil veintidós.

Vistos y teniendo presente:

Primero: Que, comparece nombre reservado, enfermera, domiciliada en domicilio reservado, e interpone recurso de protección en contra de la SUPERINTENDENCIA DE SEGURIDAD SOCIAL (en adelante e indistintamente SUSESO), persona jurídica de derecho público, con domicilio en domicilio reservado, por infringir las garantías constitucionales establecidas en los numerales 1, 2 y 24 del artículo 19 de Constitución Política de la República.

Funda el recurso expresando que el 5 de octubre de 2021, la SUSESO le notificó la RESOLUCIÓN EXENTA de 1 de octubre de 2021, la cual confirmó el rechazo que emitiera la COMPIN REGIÓN METROPOLITANA respecto de las licencias médicas números 53195956-6, 54134383-0, RUT reservado, 55847512-9 y 56823100-7, a contar del 2 de marzo de 2021 al 16 de septiembre de 2021 ordenadas por su médico tratante.

Relata antecedentes sobre su estado de salud y los tratamientos médicos que ha seguido, refiere que es enfermera y debido a que su salud mental se agravó de manera progresiva, esto afectó su ámbito laboral y personal, se le diagnosticó Trastorno Depresivo Ansioso por la médico cirujano Yosandra Marcaba, que le prescribió una licencia médica a contar del 2 de marzo de 2021.

Agrega que el deterioro de su salud mental, es consecuencia de la pandemia por COVID-19, que llevó al país a un confinamiento obligatorio, por lo que el gobierno decretó estado de excepción constitucional por emergencia sanitaria, situación que afectó al personal de la salud, ya que sufrieron un gran estrés de verse expuesto al riesgo permanente de contagio, lo que también afectó a la recurrente dada su labor de enfermera, en modalidad de turno de 24 horas.

Detalla que, además, tuvo que alejarse de su familia debido a su situación de alto riesgo de infección, lo que significó que su estado emocional y psíquico tuviera un cambio significativo, que se sometiera a un tratamiento farmacológico y terapias permanentes y que su condición de salud aún no es estable, pero dado los rechazos a sus licencias médicas tuvo que regresar a sus labores en el área de la salud.

A su entender la resolución impugnada carece de todo fundamento clínico que sea capaz de desvirtuar la opinión de su médico tratante, la Dra. Yosandra Marcaba, vulnerando con ello su derecho a la protección de la salud y rehabilitación física y mental, sobre todo cuando aceptó el diagnóstico y decidió realizar el tratamiento.

Precisa que la SUCESO argumentó “Que, esta Superintendencia estudió los antecedentes y con su mérito concluyó que el reposo prescrito por las licencias médicas N°s números 53195956-6, 54134383-0, RUT reservado, 55847512-9 y 56823100-7, no se encontraba justificado. Esta conclusión se basa en que los informes médicos que se aportan no informan apropiadamente de la sintomatología, tratamiento, ni la evolución clínica de la patología señalada en las licencias médica reclamadas. Tampoco se acredita derivación a GES o a psicoterapia.” Y resolvió, en definitiva: “Esta Superintendencia confirma el rechazo de las licencias médicas N°s números 53195956-6, 54134383-0, RUT reservado, 55847512-9 y 56823100-7, de acuerdo a lo anteriormente expuesto.”.

En este sentido, alega que la resolución impugnada constituye un acto administrativo arbitrario e ilegal; arbitrario, ya que no hace más que confirmar un dictamen previo, rechazando la referida licencia médica, sin señalar pormenorizadamente qué antecedentes se consideraron para tomar esta determinación, por lo tanto, no se encuentra debidamente motivada. Y, además, sin hacerse cargo en forma alguna de ninguna de las conclusiones médicas consignadas en los citados informes médicos, los cuales fueron acompañados oportunamente. Ilegal, por cuanto es un acto administrativo infundado desde el punto de vista técnico y fáctico, al no expresar las razones médicas que sustentan el rechazo.

Por lo tanto, refiere que el actuar de la SUCESO infringe la garantía constitucional del derecho a la vida e integridad física y psíquica y su derecho a la igualdad contempladas en el artículo 19 N° 1 y N°2 de la Constitución Política de la República, por cuanto el pago del subsidio que va aparejado con cada licencia médica suple la remuneración del trabajador afectado por una determinada incapacidad laboral, su rechazo implica que no contara con los medios económicos suficientes para hacer frente a sus necesidades diarias, como la alimentación y sus medicamentos. En el mismo sentido, al haber afectado sus remuneraciones se ve conculcado el derecho de propiedad del N° 24 del artículo 19, ya citado.

En definitiva, solicita que se declare arbitraria e ilegal la resolución de la SUCESO y, en este sentido, se ordene que se autoricen las licencias médicas y se disponga el pago del subsidio de incapacidad laboral o, en subsidio, que se adopten todas las medidas necesarias para restablecer el imperio del derecho, con expresa condena en costas.

Segundo: Que, comparece el abogado Sebastián de la Puente Hervé, en representación de la SUPERINTENDENCIA DE SEGURIDAD SOCIAL y evacua informe sobre el presente recurso de protección, en lo principal, solicita se declare la extemporaneidad del mismo; y, en subsidio, alega la improcedencia del recurso en materias de seguridad social y, luego, en subsidio de ambas solicitudes, informa sobre el fondo del asunto.

En cuanto a la petición de extemporaneidad, señala que el 26 de septiembre de 2021, la señora nombre reservado reclamó ante el servicio, por cuanto la COMPIN REGIÓN METROPOLITANA confirmó el rechazo de las licencias médicas números 53195956-6, 54134383-0, RUT reservado, 55847512-9 y 56823100-7, RUT reservado y RUT reservado, por 93 días a contar del 26 de mayo de 2021 por la ISAPRE CONSALUD S.A. por reposo no justificado. Luego, mediante Resolución Exenta N° R-01-UME-130105-2021, de 1 de octubre de 2021, esa Superintendencia dictaminó confirmar el rechazo de las mencionadas licencias médicas.

En estas circunstancias, el recurrente sólo presentó su acción el 5 de noviembre de 2021, esto es, cuando el plazo fatal de 30 días corridos estabas con creces vencido, pues ya tenía conocimiento de los rechazos desde su presentación el día 26 de septiembre de 2021.

Refiere que, en razón de lo expuesto, se colige que la acción constitucional de autos, contrariando su naturaleza y finalidad con la que fue creada por el constituyente, se utiliza como una última instancia de reclamación para obtener la autorización de licencias médicas, las que, por razones médicas, fueron rechazadas en todas las instancias administrativas previstas en nuestro ordenamiento jurídico. Ello, porque de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 3, de 1984, del Ministerio de Salud, la autorización, rechazo o modificación de una licencia médica es competencia de las COMPIN o ISAPRE, según corresponda a un trabajador cotizante del FONASA o a uno afiliado a una ISAPRE, respectivamente. Entonces, lo que ha hecho el recurrente es crear un nuevo plazo para interponer la acción constitucional de protección.

En este contexto, solicita el rechazo del recurso por extemporáneo, con costas.

Respecto de la petición subsidiaria referida a la improcedencia de la acción constitucional de protección en materias de seguridad social, manifiesta que el derecho perteneciente al sistema de seguridad social se encuentra establecido en el numeral 18 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, el cual no se encuentra amparado por dicha acción.

Al efecto, explica que la autorización, rechazo o modificación de una licencia médica que se extienda conforme al artículo 149 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud y el Decreto Supremo Nº 3, del año 1984, del mismo Ministerio, que contiene el Reglamento sobre Autorización de Licencias Médicas, así como las reconsideraciones y apelaciones que se interpongan a su respecto, son materias que sin duda pertenecen al ámbito de la seguridad social.

Luego, solicita que se declare la improcedencia del recurso, con costas.

En subsidio de las peticiones anteriores, informa sobre el fondo del asunto sometido a conocimiento de esta Corte. Al respecto, señala el marco regulador del derecho a licencia médica, la que se establece como un beneficio a propósito de las incapacidades laborales temporales en que se suspende transitoriamente la capacidad de ganancia del trabajador. Dicho marco se establece en el Decreto con Fuerza de Ley N° 1, de 2005 y en el Decreto Supremo Nº 3, del año 1984, ya citados. Así las cosas, se autoriza a la COMPIN o a la ISAPRE, a que dé derecho al pago de subsidio por incapacidad laboral de cumplirse los requisitos legales.

En este contexto, refiere las facultades de la SUCESO en materia de licencias médicas. Explica que debe cumplir con el mandato constitucional en orden a supervigilar el adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social y, en el marco de las licencias médicas, debe cumplir las funciones asignadas en la Ley N° 20.585 con miras a asegurar el otorgamiento, uso correcto y una adecuada protección del cotizante y beneficiario de una ISAPRE y del FONASA.

Por otro lado, manifiesta que con respecto al derecho a licencia médica y de acuerdo al artículo 27 de la Ley N 16.395, a la SUCESO le corresponde el control administrativo y técnico del Servicio Nacional de Salud y, en tal sentido sobre las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud (Seremis de Salud) que tienen a su cargo las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN), que son las entidades que participan en la administración de dicho derecho, ya sea como primera instancia en el caso de FONASA o como instancia de apelación en el caso de las ISAPRES.

En consecuencia, lo que alega es que los pronunciamientos de la SUCESO se realizan en su calidad de autoridad técnica de control de las instituciones de previsión. Luego, en este contexto, y en caso de que la COMPIN, analizados los nuevos antecedentes, si es que los hay y reestudiado el caso, confirme su anterior resolución, el trabajador puede reclamar ante esa Superintendencia, la que revisa, de acuerdo con el marco legal señalado, lo actuado por la COMPIN, en cuanto a la procedencia o no de autorizar la licencia médica cuestionada.

Así las cosas, respecto del caso de la señora nombre reservado, informa que claramente su “derecho a licencia médica” no reúne la condición de un derecho preexistente, indubitado, por el contrario, tras las sucesivas instancias de revisión y estudio se llegó a la conclusión de que no era procedente la autorización de las licencias médicas reclamadas. Por lo tanto, el dictamen impugnado de arbitrariedad contiene los argumentos sobre la base de los que emite su conclusión, los cuales están en armonía con los antecedentes que constan en el expediente administrativo, en cuyo mérito resolvió la Superintendencia de Seguridad Social, previo estudio de los antecedentes médicos.

Por último, de acuerdo a lo informado esgrime que no hay derechos vulnerados respecto del recurrente por parte de la SUCESO, por cuanto se limitó a actuar dentro del ámbito de su competencia. En este sentido, solicita el rechazo del recurso de protección interpuesto en contra de la SUCESO, con costas.

Adjunta a su presentación copia de los antecedentes que obran en el expediente administrativo relativo al caso de la señora nombre reservado.

Tercero: Que, como se sabe, el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes, que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio.

Cuarto: Que, consecuentemente, es requisito indispensable de admisibilidad de la acción cautelar de protección la constatación de la existencia de un acto ilegal, esto es, contrario a la ley, o arbitrario, producto del mero capricho de quien incurre en él, que provoque alguna de las situaciones que se han indicado y que afecte, además, una o más de las garantías constitucionales protegidas por el citado artículo 20 de la Carta Fundamental.

En cuanto a la alegación de extemporaneidad:

Quinto: Que, en cuanto a la extemporaneidad, el Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales establece que la presente acción deberá interponerse en el plazo fatal de 30 días corridos desde el hecho que lo motiva, o desde que se tuvo conocimiento del mismo.

Sexto: Que, se acogerá la alegación de extemporaneidad, fundado en que el rechazo de las licencias médicas se produjo el 2 de junio de 2021, oportunidad en que la COMPIN REGIÓN METROPOLITANA confirmó el rechazo de la licencia médica N°53195956-6, por reposo no justificado, que es la primera de las licencias impugnadas y el presente arbitrio fue interpuesto el 26 de noviembre de 2021. Esto es, fuera del plazo de 30 días corridos que establece el Auto Acordado que regula la materia.

En cuanto al fondo:

Séptimo: Que, en relación con la Resolución Exenta N° R-01-UME-144545-2021 de 28 de octubre de 2021, la Superintendencia de Seguridad Social, conforme a los elementos de convicción agregados por las partes, los que, analizados de conformidad a las reglas de la sana crítica, particularmente del expediente administrativo en el que consta el reclamo que rechazó licencias médicas, consta que obedeció a la causal de reposo injustificado.

Octavo: Que, el artículo 149 del Decreto con Fuerza de Ley N°1, de 2005, de Salud, cuerpo legal que, promulgó el texto refundido, coordinado y sistematizado de, entre otras, la Ley N°18.469, que regula el Ejercicio del Derecho Constitucional a la Protección de la Salud y que crea un Régimen de Prestaciones de Salud al efecto.

En su artículo 156 del mencionado Decreto con Fuerza de Ley, se trata del beneficio de licencia médica que también le es aplicable a los afiliados a alguna ISAPRE. Define la licencia médica en el artículo 1° del Decreto Supremo Nº3, que establece el Reglamento sobre autorización de licencias médicas, agregando que, de acuerdo con las normas ya referidas, “la licencia médica es un derecho esencialmente temporal, cuya finalidad última es ayudar al trabajador afectado por una incapacidad temporal a recuperar su salud y reincorporarse a su actividad laboral”.

Asimismo, en ejercicio de las facultades de la Superintendencia de Seguridad Social en la materia, le corresponde supervigilar el adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social conforme al artículo 19 Nº18, inciso 4º, de la Constitución Política y el artículo 2º de la Ley Nº16.395 modificado por la Ley N°20.691 del año 2013, citando además los artículos 27 y 38 de la Ley Nº16.395.

Noveno: Que, asimismo, el procedimiento para su autorización está regulado en el Decreto Supremo N°3, en sus artículos 11 y siguientes, y corresponde a las ISAPRES en el caso de los trabajadores afiliados a estas entidades, o a las COMPIN en el caso de los trabajadores cotizantes del FONASA pronunciarse acerca de la autorización, rechazo o modificación de las licencias médicas extendidas por un facultativo de la salud, esto es, un médico cirujano, un cirujano dentista o una matrona en ciertos casos.

De las resoluciones que las COMPIN emitan en alguna de las situaciones descritas, se debe pedir reconsideración ante la misma entidad y, por último, reclamar de la resolución de la COMPIN que resuelve el recurso de reconsideración ante la Superintendencia de Seguridad Social.

Al mismo tiempo, los artículos 2°, 3° y 27 de la Ley N°16.395, otorgan a la Superintendencia de Seguridad Social la calidad de organismo técnico de fiscalización de las instituciones de previsión, naturaleza que justamente tienen las COMPIN, que en este caso conoció y resolvió, dentro del marco de su competencia, rechazar las licencias médicas de que se trata por las consideraciones médicas ya anotadas.

Décimo: Que, por su parte, en cuanto a las facultades de la SUSESO en esta materia, le corresponde la supervigilancia del adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social. Lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso cuarto del numeral 18 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Es el artículo 2º de la Ley Nº 16.395, modificada por la Ley N° 20.691, la que señala las funciones de la Superintendencia de Seguridad Social:

“a) Fijar, en el orden administrativo, la interpretación de las normas legales y reglamentarias de seguridad social de su competencia.”

“c) Resolver las presentaciones, apelaciones y reclamos de usuarios, trabajadores, pensionados, entidades empleadoras, organismos administradores de seguridad social y otras personas, ya sean naturales o jurídicas, en materias que no sean de carácter litigioso, dentro del ámbito de su competencia.”

En seguida, el artículo 3º del mismo cuerpo legal en comento dispone que: “La Superintendencia de Seguridad Social será la autoridad técnica de fiscalización de las instituciones de previsión, dentro del ámbito de su competencia.”

En su inciso segundo la norma en comento dispone que: “La supervigilancia de la Superintendencia comprenderá los órdenes médico-social, financiero, actuarial, jurídico y administrativo, así como también la calidad y oportunidad de las prestaciones.”

Por su parte, el artículo 27 de la Ley N°16.395, establece que a esa Superintendencia le corresponde el control administrativo y técnico del Servicio Nacional de Salud, en lo que no se refiere a funciones derivadas del Código Sanitario.

Undécimo: Que, de esta forma, es dable colegir que con arreglo a lo dispuesto en el inciso final del artículo 1° de la Ley N°16.395, que fija el Texto refundido de la Ley de Organización y Atribuciones de la SUSESO, corresponde a ésta la supervigilancia y fiscalización de los regímenes de seguridad social y de protección social, como asimismo de las instituciones que los administren, dentro de la esfera de su competencia y de conformidad a la ley. Luego de acuerdo con los artículos 2, 3 y 27 la referida entidad tiene la calidad de organismo técnico de control de las instituciones de previsión, entre las que se encuentra la COMPIN.

Duodécimo: Que, como se advierte, la actividad realizada por la Superintendencia, se ajustó rigurosamente a las normas constitucionales, legales y reglamentarias que establecen sus atribuciones y facultades fiscalizadoras.

Así las cosas, decidido el rechazo de las licencias del recurrente por la COMPIN, la SUSESO confirmó dicha decisión y luego resolvió las solicitudes que guardaban relación con lo mismo, obrando dentro de las facultades que la ley le confiere, con arreglo al carácter técnico que ostenta y las facultades de fiscalización con que cuenta, dejando constancia de los fundamentos tenidos en vista para decidir como lo hizo.

Décimo tercero: Que, por lo demás, lo decidido guarda correspondencia con el concepto de temporalidad que de las licencias médicas entrega el artículo 1 del Decreto Supremo Nº 3, que Aprueba el Reglamento de Autorización de Licencias Médicas por las COMPIN e Instituciones de Salud Previsional, en cuanto “entiende por licencia médica el derecho que tiene el trabajador de ausentarse o reducir su jornada de trabajo, durante un determinado lapso de tiempo, en cumplimiento de una indicación profesional certificada por un médico-cirujano, cirujano-dentista o matrona, en adelante "el o los profesionales", según corresponda, reconocida por su empleador en su caso, y autorizada por la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez, en adelante "COMPIN", de la Secretaría Regional Ministerial de Salud, en adelante "SEREMI", que corresponda o Institución de Salud Previsional según corresponda, durante cuya vigencia podrá gozar de subsidio de incapacidad laboral con cargo a la entidad de previsión, institución o fondo especial respectivo, o de la remuneración regular de su trabajo o de ambas en la proporción que corresponda”.

Asimismo, tampoco resulta arbitrario, porque posee sustento, cual es, el reposo injustificado por las razones que indica la Superintendencia de Seguridad Social, lo que no fue desvirtuado por la recurrente, considerando especialmente que las licencias médicas fueron otorgadas por una médico cirujano.

Décimo cuarto: Que, descartada ilegalidad o arbitrariedad en el acto impugnado, resulta innecesario hacerse cargo de las garantías denunciadas como vulneradas por ausencia de los supuestos básicos de la acción interpuesta.

Por estas consideraciones, disposiciones legales citadas y visto, además, lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, y Auto Acordado sobre la materia, se rechaza, sin costas el recurso de protección interpuesto por nombre reservado en contra de la SUPERINTENDENCIA DE SEGURIDAD SOCIAL.

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.

Redactó la abogado integrante señora Herrera Fuenzalida.

Rol N° 40.560. Protección.

Pronunciada por la Octava Sala de esta Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por la Ministra (S) señora Lidia Poza Matus e integrada por la Fiscal Judicial señora nombre reservado y la abogado integrante señora Paola Herrera Fuenzalida.