Protección contra Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez de la Región Metropolitana

C.A. de Santiago Santiago, seis de junio de dos mil veintitrés.

VISTOS Y TENIENDO PRESENTE:

PRIMERO: Que, comparece el abogado don Juan Carlos Bello Pizarro, en representación de don nombre reservado, y deduce recurso de protección en contra de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez de la Región Metropolitana (“nombre reservado”), por las actuaciones que califica como arbitrarias e ilegales contenidas en 3.726 resoluciones administrativas, desde el oficio Ord. N°236926 al oficio Ord. N°240658, todos emitidos por dicho organismo público y notificados con fecha 13 de septiembre de 2021.

Señala que mediante los actos impugnados se le exigió, en un único plazo de 3 días hábiles, emitir informe y acompañar los antecedentes médicos complementarios que justifiquen las licencias médicas individualizadas con el nombre, RUT, y número de la licencia correspondiente de cada paciente; requerimientos de información que fueron reiterados, en idénticos términos, para ser respondidos, también, en el plazo de 3 días hábiles, por correo electrónico enviado por la nombre reservado, con fecha 20 de septiembre de 2021.

En el libelo se solicita a esta Corte de Apelaciones dejar sin efecto ambos requerimientos de información y que se ordene a la recurrida que, en lo sucesivo, se abstenga de formular un nuevo requerimiento en términos similares al actor.

Pide, asimismo, que sea en este procedimiento u otro que inicie la recurrida con posteridad, se limite al requerimiento a una licencia médica y se encuentre dentro de los plazos de ejercicio de la potestad administrativa sancionatoria, esto es, a una licencia médica por cada requerimiento y por separado, y, aplicar el plazo que ofrece la Ley N°20.585, para la recopilación de antecedentes, análisis y elaboración de una licencia médica de manera exclusiva, y no de forma paralela para 2 o más de ellas.

En su defecto, solicita a esta Corte disponer que el requerimiento de la nombre reservado sólo pueda recaer en el número razonable de licencias que estime esta misma Corte, debiendo precisar y mantener la nombre reservado un orden o criterio unificador para requerir informe, sin que corran simultáneamente varios plazos.

Asimismo, pide que, de mantenerse el actual requerimiento de informe de centenares de licencias en un solo procedimiento iniciado el 13 de septiembre de 2021, se le conceda un plazo equivalente a un informe cada 3 días o, en su defecto, el plazo que esta Corte estime conveniente para dicho fin, que en ningún caso sea inferior a un informe diario; y que se adopten las medidas necesarias para restablecer el imperio del derecho. Todo lo anterior, con condena en costas a la recurrida.

Sostiene el recurrente que la nombre reservado infringe el principio de proporcionalidad y sus garantías constitucionales previstas en el artículo 19 de la Carta Fundamental, en sus numerales 1° (derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de la persona), 2° (derecho a la igualdad ante la ley), 16 (derecho a la libertad de trabajo y su protección), 24 (derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales) y 26 (respeto de los preceptos legales a la esencia de los derechos constitucionales).

El actor precisa que es médico cirujano especializado en traumatología y ortopedia y, que en el contexto de los tratamientos que realiza, emite licencias médicas para el adecuado reposo laboral de sus pacientes. Aduce que con fecha 13 de septiembre de 2021, se le notificaron por correo electrónico 3.726 resoluciones administrativas, todas emitidas por la nombre reservado, oficios ORD. N°236926 al ORD. N°240658. En cada una de ellas, el mencionado organismo público le exigió emitir un informe y acompañar los antecedentes médicos complementarios que justifiquen cada licencia médica individualizada, con el nombre, RUT y número de licencia que corresponda a cada paciente, para lo cual se le otorgó un plazo único de 3 días hábiles.

Sostiene que para elaborar cada uno de estos informes se requiere una compleja labor de búsqueda de antecedentes, organización y análisis del material, para realizar una redacción concientizada. Asimismo, los antecedentes de muchas de estas licencias son de hace más de 3 años, sin indicarse su año emisión, y muchas tienen solo registros en papel, lo que hace dicha tarea más ardua.

Por otra parte, señala que los informes requeridos por la nombre reservado corresponden a pacientes atendidos en diversos centros médicos, por lo que no existe un acceso expedito a dichos antecedentes.

Sostiene, además, que, de una revisión parcial de los antecedentes, muchas de las licencias ya se encuentran autorizadas, cursadas y pagadas a los beneficiarios, y que algunas también ya fueron tramitadas, por lo que el requerimiento de la nombre reservado sería innecesario y carente de fundamento.

Arguye, que si bien los requerimientos del organismo recurrido son realizados en virtud de las facultades que le entrega el artículo 2° de la Ley N°20.585, no resulta aceptable el ejercicio abusivo de dichas potestades, como ha ocurrido en su caso concreto. A su parecer, el requerimiento tendría la finalidad de imponerle multas e inhabilidades para emitir licencias médicas justificado en que no podrá cumplir el requerimiento en los plazos entregados.

Luego, señala que, si bien es absoluta y materialmente imposible cumplir con los requerimientos de información formulados por la nombre reservado, en el único plazo de 3 días hábiles, a la fecha del presente recurso, haciendo un sacrificio personal, ya habría logrado elaborar 62 informes. Esos documentos los remitió dentro del plazo otorgado, concretamente, el 16 de septiembre de 2021. Junto a su remisión y en el mismo escrito, solicitó a la nombre reservado se le otorgase un nuevo plazo para completar con la labor requerida.

Sin perjuicio de lo anterior, hace presente que la nombre reservado, sin pronunciarse sobre los informes ya evacuados, ni sobre la solicitud de otorgamiento de un nuevo plazo, el día 20 de septiembre de 2021, reiteró exactamente el mismo requerimiento previo por correo electrónico, sin advertir que ya se había cumplido en parte el requerimiento.

En cuanto a las ilegalidades alegadas, sostiene que, en primer lugar, existiría una falsa aplicación del artículo 2° de la Ley N°20.585, pues el plazo para dar respuesta a la solicitud de la nombre reservado se referiría a un caso concreto, pero no a un requerimiento masivo de información.

En segundo lugar, el actor agrega que los requerimientos administrativos que se le dirigieron serían vagos e imprecisos, es decir, carecerían de fundamentos. En ellos se alude a pacientes con patologías diferentes, atendidos a lo largo de más de 3 años, en distintos centros médicos, otros con licencias ya aceptadas e, incluso, se referirían a las fichas clínicas que se tratan de datos sensibles de los pacientes, por ende, difícilmente accesibles.

En tercer lugar, arguye el recurrente que el requerimiento de la nombre reservado se refiere a licencias médicas emitidas hace más de 6 meses, por lo que se cumpliría el plazo que la Administración tiene para ejercer la potestad sancionatoria, que sería el contenido en los artículos 94 y 97 del Código Penal.

En cuanto a las arbitrariedades, el actor alega que sería absurdo que se le requieran informes y antecedentes de cientos de licencias en un plazo tan breve como el otorgado por la nombre reservado; asimismo, que se trataría de requerimientos imprecisos, lo que dificulta su cumplimiento.

SEGUNDO: Que, doña nombre reservado, presidenta de la nombre reservado de la Región Metropolitana, comparece en representación de la recurrida, informando al tenor del recurso y solicita su rechazo, con expresa condena en costas.

Como primer argumento, sostiene que la acción deducida es improcedente en atención a que no es la vía idónea para los fines que persigue el recurrente, porque la protección prevista en el artículo 20 de la Constitución tiene una naturaleza cautelar autónoma. Además, si se leen las peticiones formuladas por el recurrente, no cabría duda de que ellas exceden el procedimiento breve y concentrado de la acción de protección, agregando que para su discusión existen los juicios de lato conocimiento.

Asimismo, señala que este remedio constitucional no es la vía idónea para resolver la legalidad de un acto administrativo, sino, que para dichos efectos existe el régimen recursivo establecido en los artículos 59 y siguientes de la Ley N°19.880.

Luego, arguye que no existe una acción u omisión ilegal o arbitraria de su parte, pues, en primer lugar, debe considerarse que la fiscalización efectuada mediante los actos recurridos se enmarca en el Plan de Fiscalización a los altos emisores de licencias médicas, cuyo objeto es la protección de todos los cotizantes y beneficiarios de FONASA frente al gasto asociado por el pago de licencias expedidas con ausencia de fundamento terapéutico.

En este contexto, de un análisis realizado por dicho órgano, se habría determinado que el médico recurrente emitió 891 licencias médicas en 2019, 1.355 en 2020 y 1.010 en 2021, excediendo significativamente las licencias que en promedio habrían emitido en igual periodo los profesionales habilitados para expedirlas (a saber, 100, 99 y 103 respectivamente). Por ello, es que el procedimiento de fiscalización iniciado contra el recurrente tiene por objeto que el profesional colabore mediante la entrega de los antecedentes o informes complementarios que respalden las licencias emitidas.

En segundo lugar, sostiene que las potestades fiscalizadoras de la nombre reservado en materia de licencias médicas y su emisión, se encuentran regladas, en el artículo 45 del Reglamento Orgánico del Ministerio de Salud, contenido en el Decreto N°136 de 2005, y en el artículo 48 del Decreto N°3, de 1984, del Ministerio de Salud, las cuales le facultan para requerir informes y todos los antecedentes necesarios para controlar técnicamente las licencias médicas emitidas, a fin de obtener una mejor resolución del asunto sometido a su decisión.

De lo expresado, señala en organismo, el plazo de 3 días hábiles no sería ilegal, sino que se sustenta en el artículo 2°, inciso segundo, de la Ley N°20.585 que dispone que el plazo no puede exceder 7 días corridos. Así, nada obsta a que el plazo otorgado al actor sea inferior.

En tercer lugar, sostiene que los actos recurridos son trámites y, por ende, no tienen la aptitud necesaria para privar, perturbar o amenazar alguna garantía constitucional, pues solo ordenan ciertas actuaciones al recurrente dentro de un plazo breve, pero no se le apercibe ni sanciona de manera alguna.

En cuarto lugar, el plazo entregado sería razonable pues el artículo 4° del mencionado Decreto N°3, del Ministerio de Salud, obliga a que los profesionales mantengan un registro de los antecedentes de sus pacientes a los que han entregado licencias, junto con los antecedentes que les dieron origen; y, el artículo 12 de la Ley N°20.584 obliga a que pacientes tengan fichas clínicas, de tal manera que los informes que se solicitaron serían solo extractos de dichas fichas o, incluso, serían las mismas fichas, por lo que los antecedentes solicitados, sin duda, debían estar en poder del recurrente cuando se le requirieron.

Como quinto argumento, el organismo público informante sostiene que el requerimiento realizado al profesional recurrente de estos autos fue razonable, pues se enmarca en sus potestades fiscalizadoras, sin que deba expresar en el acto por el cual solicita los antecedentes, los motivos que fundamentan el requerimiento, pues justamente para ello se inicia un procedimiento de fiscalización, para conocer los antecedentes de las licencias.

Posteriormente, arguye que no sería pertinente que el recurrente se excuse de cumplir el requerimiento de información fundado en la posible afectación de datos sensibles de los pacientes, pues la nombre reservado está autorizada para tratar con dicha especie de datos en el marco de su actividad fiscalizadora.

Asimismo, enfatiza que el requerimiento no carece de oportunidad o fundamentación, pues se enmarca en su labor fiscalizadora de la necesaria fundamentación médica de las licencias, cuestión diferente de la labor que realiza la Contraloría Médica de la nombre reservado, descrita por el recurrente.

En cuanto a la prescripción alegada en el recurso, el organismo público señala que no debe aplicarse el plazo de 6 meses del artículo 94 del Código Penal, pues no se está ante una falta penal, por ello, debiera aplicarse el plazo de prescripción de 5 años ya que se trata del plazo para simples delitos, o bien, aquel contemplado en el artículo 2.515 del Código Civil, atendido su carácter común y supletorio. De otra manera, se eludiría la eficacia de la labor fiscalizadora y de control que la ley entrega a la nombre reservado.

Finalmente, aduce que no existiría arbitrariedad alguna en su actuación, pues actúo cumpliendo los requisitos que la ley establece y que su la actividad se enmarcó dentro del plan de fiscalización de grandes emisores de licencias médicas, por lo que solicita a esta Corte rechazar la acción deducida porque no se acredita la existencia de una privación, perturbación o amenaza del legítimo ejercicio de los derechos garantizados en la Constitución que el actor invoca en el libelo, esto es, de aquellos asegurados en los numerales 1°, 2°, 16, 24 y 26 del artículo 19.

TERCERO: Que el recurso de protección de garantías constitucionales, establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enuncian, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar frente a un acto u omisión ilegal o arbitrario que impida, amague o perturbe ese ejercicio.

CUARTO: Que, conforme a lo anterior, para la procedencia del recurso de protección se requiere la concurrencia copulativa de los siguientes requisitos de fondo: a) Que se compruebe la existencia de una acción u omisión reprochada; b) Que se establezca la ilegalidad o arbitrariedad de esa acción u omisión; c) Que de la misma se siga directo e inmediato atentado (privación, perturbación o amenaza) contra una o más de las garantías constitucionales invocadas y protegibles por esta vía; y d) Que la Corte esté en situación material y jurídica de brindar la protección.

QUINTO: Que, en concordancia con lo expresado, corresponde a esta Corte dilucidar si es posible otorgar el amparo que se le solicita por la recurrente en este caso, atendidos los antecedentes que se aportan en los autos, tanto en el libelo como en el informe evacuado.

SEXTO: Que al informar la recurrida ha alegado la improcedencia de este recurso de protección, en atención a que el asunto controvertido debe ser conocido en un procedimiento de lato conocimiento, agregando que el sistema recursivo pertinente que el actor debió utilizar es el de los artículos 59 y siguientes de la Ley N° 19.880.

Esta alegación será desestimada teniendo presente, por un lado, que el ejercicio de la acción de protección lo es sin perjuicio de los demás derechos que se puedan hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes, como podrían ser los que argumenta la recurrida y, por otro, que la afectación del ejercicio de los derechos constitucionales que se denuncia se refiere a los contemplados en los números 1°, 2°, 16, 24 y 26 de nuestra Carta Fundamental, los que se encuentran tuteladas en el artículo 20 del mismo Texto Constitucional.

SÉPTIMO: Que de los antecedentes que obran en estos autos se desprende que la presente acción cautelar se deduce en contra de la nombre reservado por el requerimiento de entrega de datos e informes de respaldo del otorgamiento de licencias médicas que envió al actor, para ser cumplido en el plazo de tres días hábiles. Tal requerimiento está contenido en 3.726 resoluciones administrativas, desde el oficio Ord. N°236926 al oficio Ord. N°240658, notificadas con fecha 13 de septiembre de 2021.

OCTAVO: Que esta Corte está llamada a determinar si constituye o no un acto ilegal o arbitrario que prive, perturbe o amenace el legítimo ejercicio de alguno de los derechos fundamentales que el actor invoca en la presente acción cautelar.

NOVENO: Que, en primer lugar se ha de tener presente que el requerimiento de antecedentes e informes que se realizó a través de los actos impugnados se fundamenta en lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley N° 20.585 que dispone: “Las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez podrán solicitar a los profesionales que por ley emitan licencias médicas que se encuentren sometidas a su conocimiento, la entrega o remisión de los antecedentes o informes complementarios que las respalden y, en casos excepcionales y por razones fundadas, los citará a una entrevista para aclarar aspectos de su otorgamiento. Dichos requerimientos se realizarán por carta certificada o medios electrónicos, bajo apercibimiento de aplicar las multas y suspensiones señaladas en el siguiente inciso. La inasistencia injustificada y repetida a las citaciones, como también la negativa reiterada a la entrega o la no remisión de los antecedentes solicitados, en los plazos fijados al efecto, los que no podrán exceder de siete días corridos, habilitarán a la Comisión para que, mediante resolución fundada, sancione al profesional con multas a beneficio fiscal de hasta 10 unidades tributarias mensuales. Además, en casos calificados, podrá suspenderse tanto la venta de formularios de licencias médicas, como la facultad para emitirlas, hasta por 15 días…”.

Por su parte, el artículo 48 del Decreto Supremo N° 3, del Ministerio de Salud, de 1984, que aprueba el Reglamento de Autorización de Licencias Médicas por las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez, señala que: “las nombre reservado y las Isapre, deberán fiscalizar el ejercicio legítimo del derecho a licencia médica”; y el artículo 49, inciso primero, del mismo texto reglamentario establece que: “el profesional deberá mantener un registro de los pacientes a cuales ha otorgado licencias médicas, con los antecedentes que le dieron origen".

DÉCIMO: Que las normas citadas establecen potestades que debe cumplir o ejercer la nombre reservado en materia de control y fiscalización, pero también, en el ámbito sancionatorio con el objeto de velar por la adecuada emisión y uso de licencias médicas, entendiendo por tal el acto médico en que intervienen el trabajador, el profesional que certifica, la nombre reservado o la ISAPRE respectivas, el empleador y la entidad provisional o la Caja de Compensación de Asignación Familiar, en su caso, tal como señala el artículo 5° del Decreto Supremo N° 3 antes referido.

UNDÉCIMO: Que, conforme a las normas referidas, no se advierte que la recurrida haya actuado fuera de los casos previstos por la ley o que lo hiciera fuera del ámbito de su competencia, por lo que no existe ilegalidad en la especie.

En efecto, tanto el artículo 2° de la Ley N° 20.585, como el artículo 49, inciso primero, del DS N° 3, de 1984, de Salud, facultan a la nombre reservado a requerir a los médicos la entrega de los antecedentes o informes complementarios que respalden la emisión de las licencias médicas.

DÉCIMO SEGUNDO: Que, sin perjuicio de lo señalado precedentemente, el requerimiento de antecedentes o informes de respaldo relativos a más de tres mil licencias médicas que el actor debía evacuar en el término de tres días hábiles no resulta proporcional ni racional, especialmente porque el artículo 2° de la Ley N° 20.585 establece un plazo máximo de siete días corridos, sin que en este caso concreto exista justificación alguna para otorgar un plazo menor a ese en los actos administrativos impugnados.

Por consiguiente, en el caso concreto de autos se advierte que el plazo de tres días concedido al recurrente responde a una actuación arbitraria, sin justificación racional que la ampare, atendido el gran número de licencias médicas que se pide informar. Tal actuación, por ende, resulta contraria al legítimo ejercicio del derecho a igualdad ante la ley asegurado en el numeral 2° del artículo 19 de la Constitución, debiendo acogerse el presente recurso, restableciendo el imperio del derecho, tal como se indicará en lo resolutivo. Así lo ha dispuesto en casos similares la Excma. Corte Suprema, entre otros, en la causa Rol N° 14.247/2022.

Por estas consideraciones y de conformidad, además, con lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, se acoge, sin costas, el recurso de protección deducido a favor de don nombre reservado y en contra de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez, solo en cuanto se le otorga al recurrente el plazo de siete días corridos contados desde que la presente sentencia quede ejecutoriada, para evacuar los informes y acompañar los antecedentes de respaldo que le ha solicitado la recurrida.

Regístrese, comuníquese y en su oportunidad, devuélvase.

Redacción de la Abogada Integrante doña Sandra Ponce de León Salucci, quien no firma no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo del fallo, por ausencia N°Protección-39824-2021.

Pronunciada por la Sexta Sala, integrada por el Ministro señor Antonio Ulloa Márquez, el Ministro señora Ana María Osorio y la Abogado Integrante señora Sandra Ponce de León.

Autoriza el (la) ministro de fe de esta Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago.

En Santiago, seis de junio de dos mil veintitrés, se notificó por el estado diario la resolución que antecede.