nombre reservado con IUSTRE MUNICIPALIDAD DE MAIPÚ

Santiago, veintiuno de julio de dos mil veintidós.

VISTOS Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, comparece doña nombre reservado, ingeniero civil, e interpone acción de protección constitucional en contra de I. Municipalidad de Maipú, representada por su alcalde don Tomás Vodanovic Escudero, a objeto que esta Corte declare que la conducta de la recurrida es arbitraria e ilegal, lo que ha afectado sus garantías constitucionales, en particular, el derecho de igualdad ante la ley; derecho a la libertad de trabajo; y, el derecho de propiedad, amparados en el artículo 19 N° 2, 16 y 24 de la Constitución Política de la República, (en adelante CPR), y ordene restablecer el imperio del derecho para asegurar la protección del afectado, disponiendo las medidas que señala en el petitorio de su escrito.

Expone, que ingresó a prestar servicios en calidad de honorarios a la Municipalidad de Maipú, el día 1 de agosto del año 2019, como ingeniero civil, para cumplir funciones relacionadas con servicios profesionales, especializada en asuntos de materia sanitaria, considerando su formación y experiencia profesional, contrato que fue aprobado mediante Decreto Alcaldicio N° 3435 de 31 de diciembre de 2019.

Señala que es ingeniero civil, egresada de la Universidad de Chile; cursó un diplomado en Hidrogeología aplicada a la Minería y Medio Ambiente en la Universidad de Chile; un MBA en Gestión de Calidad, en la Universidad Diego Portales; un Diplomado en Responsabilidad Social Empresarial, en la Universidad Adolfo Ibáñez; y, un Diplomado en Coaching Estratégico en Organizaciones, en la Universidad de Los Andes.

Agrega que, mediante anexo de contrato, de 18 de noviembre de 2019, se modificó su contrato a honorarios, que en lo pertinente a sus labores específicas eran: “mantener una oportuna y correcta comunicación entre el Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado (SMAPA) y alcaldía, respecto de todas las materias relacionadas con la sanitaria y que deban ser informadas, y atendidas con urgencia, de manera diaria, mensual o periódica según sea instruido por la Autoridad Edilicia, debiendo además velar por el cabal cumplimiento de los Art. 41°, 42° y 43° del Decreto Alcaldicio N°1794, del 30 de junio de 2017, optimizando el funcionamiento de SMAPA con otros Organismos de la Administración del Estado según corresponda, dependiente del Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado”, “aprobándose mediante Decreto Alcaldicio N° 3232 de 26 de noviembre de 2019”.

Posteriormente, suscribió un nuevo contrato a honorarios, a contar del 1° de enero de 2020 al 31 de diciembre del mismo año, el cual terminó tácitamente pues, mediante Decreto Alcaldicio N° 1568, de 12 de mayo de 2020, se aprobó su contratación en calidad de contrata, estamento profesional, grado 5° de la Escala de Remuneraciones de Sueldos (EUS) para prestar servicios profesionales, a contar del 1° de mayo de 2020, desempeñando sus funciones en el Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado (“SMAPA”).

Añade, que por Decreto Alcaldicio N° 2951, de 27 de noviembre de 2020, se determinó prorrogar su contrata para prestar servicios profesionales desde el 1° de enero de 2021 al 31 de diciembre de 2021, por lo que se ha desempeñado de manera ininterrumpida por más de 2 años.

Afirma, que debido a la asunción del señor nombre reservado a la Alcaldía de la recurrida, de manera sorpresiva, intempestiva y sin explicación alguna y sólo a un mes de asumir su cargo, fue notificada en su domicilio el 23 de agosto de 2021, de su desvinculación como funcionaria pública de la Municipalidad, por medio de un acta de notificación de fecha 18 de agosto del mismo año, en la que se le entregó una copia del Decreto Alcaldicio N° 1771, de 17 de agosto de 2021, por el cual se pone término a su contrata, a contar del 18 de agosto del año 2021, por no ser necesarios sus servicios.

Enfatiza, que quedó sorprendida, ya que tenía la firme convicción y confianza legítima de que su contrata continuaría hasta el 31 de diciembre de 2021, e incluso que sería renovada, más aún cuando se venía desempeñando en sus labores con excelentes resultados.

Alega que los argumentos entregados por la Municipalidad resultan ser totalmente contradictorios y falsos, injustos y arbitrarios, pues, si la intención de la nueva administración municipal era la eficiencia, eficacia y racionalización de recursos, mal podría haber contratado a dos profesionales nuevos con un honorario superior al suyo (ambos ascienden a la suma total de $6.200.000.- mensuales en el mes de agosto), y que además, cumplirán las mismas labores que ella desempeñaba sin inconvenientes.

Hace presente que, al llegar el nuevo alcalde, asume como nueva directora de SMAPA la señora nombre reservado y que por razones que desconoce, no le asignó labores desde que asumió su cargo de directora; no la invitaba a participar de las reuniones; y, no respondía los correos electrónicos que le enviaba.

Hace referencia a diversas conductas por parte de la nueva directora de SMAPA, que, en suma, importaban su exclusión de funciones propias del cargo lo que conllevó a que fuera desvinculada de manera abrupta, intempestiva y de manera arbitraria, sin siquiera ser informada o notificada al respecto.

Sostiene que, el Decreto Alcaldicio de la Municipalidad de Maipú, que pone término anticipado a su contrata, no hubo un procedimiento regular; carece de razón plausible ni existe una verdadera fundamentación, más aún cuando fue evidente los constantes intentos de la nueva directora de SMAPA de no darle funciones nuevas y quitarle las que ya desempeñaba desde el año 2019; para cumplir con sus labores, la nueva administración Municipal contrató a dos asesores de su confianza, lo que no se condice con los principios de eficiencia, eficacia y racionalización de recursos públicos a los que alude el acto administrativo de su desvinculación; y, “tornándose desviado de poder la decisión de la administración Municipal.”

Argumenta que, el Decreto Alcaldicio recurrido no permite ni promueve, de forma alguna el conocimiento, contenidos y motivos de la decisión, por cuanto menciona como fundamento para poner término anticipado a su contrata, que sus labores serían cumplidos por otros funcionarios, lo que carece de toda razonabilidad, pues los nuevos funcionarios contratados, como asesores de SMAPA, tienen una remuneración muy superior a la que ella tenía en calidad de contrata, y por otro lado, su contratación fue por una sugerencia de la Superintendencia de Servicios Sanitarios (en adelante SISS) considerando su experiencia en el rubro del suministro de agua y sanitarias.

Expone que, la ilegalidad señalada, vulnera la garantía del artículo 19 N° 2 de la CPR, ya que resulta discriminatorio que se haya puesto término anticipado a su contrata por la Municipalidad recurrida, teniendo la confianza legítima que permanecería hasta el 31 de diciembre, y que posteriormente sería renovada, sin embargo, con argumentos que resultan ser falsos y alejados de la realidad se ha dictado un decreto alcaldicio irregular y arbitrario.

A su turno, se vulnera el artículo 19 N° 16 de la CPR que consagra la libertad de trabajo y su protección, entendiéndola como la posibilidad de continuar ejerciendo sus funciones como personal a contrata por el año 2021 al menos.

Señala que, el artículo 19 N° 24 de la CPR, dispone: “La Constitución asegura a todas las personas: el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales”. Al respecto, el actuar arbitrario e ilegal de la Municipalidad recurrida, le ha impedido ejercer su función laboral con los derechos y beneficios que ello conlleva afectando, además, el dominio sobre las remuneraciones que dicha función le otorgaba en su condición de trabajadora y funcionaria pública.

Concluye, previas citas constitucionales, legales y jurisprudencia administrativa, solicitando a esta Corte que declare que se han vulnerado sus garantías y derechos constitucionales, y:

1.- Que, el actuar de la recurrida es ilegal y arbitrario.

2.- Que, se ordene a la Municipalidad recurrida dejar sin efecto el Decreto Alcaldicio que pone término anticipado a su contrata.

3.- Que, se ordene el pago de remuneraciones y beneficios adeudados, desde la separación de funciones y, asimismo, el reintegro inmediato a las mismas, con expresa continuidad y pago de remuneraciones computadas desde el momento en que se produjo la arbitraria separación de sus funciones hasta la efectiva reincorporación.

4.- Que, además, se disponga de todas aquellas medidas que esta Corte estime necesarias para el restablecer el imperio del derecho.

5.- Que, se condene en costas a la recurrida.

SEGUNDO: Que, comparece en representación de la recurrida don nombre reservado, abogado, quien informa, solicitando el rechazo de la presente acción, conforme a los argumentos que señala.

Sostiene que, conforme a la naturaleza jurídica y los plazos de cada uno de los contratos suscritos con la recurrente, no aplica lo que en la doctrina administrativa se conoce como confianza legítima, por lo que no procede su reincorporación.

En efecto, informa que, con fecha 19 de julio de 2019, suscribe contrato a honorarios, estableciéndose en su cláusula segunda (duración), que las funciones serían desarrolladas desde el 01 de agosto al 31 de diciembre de 2019, el cual fuere aprobado por el Decreto Alcaldicio N° 3435, de fecha 31 de diciembre de 2019. Luego, un anexo de contrato a Honorarios por cambio de tareas, de 18 de noviembre de 2019, que modificaría las funciones de la Sra. nombre reservado en el Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado, las que se hicieron aplicables desde el 15 de noviembre hasta el 31 de diciembre de 2019, siendo aprobado por el Decreto Alcaldicio N° 3232, de fecha 26 de noviembre de 2019. Posteriormente, mediante Decreto Alcaldicio Nº006, de 3 de enero de 2020, se aprueba y regulariza la relación contractual de la recurrente con el municipio, prestando servicios a honorarios por el periodo comprendido entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 2020, pero en la práctica, prestó efectivamente servicios bajo la modalidad honorarios, desde el 1 de enero al 30 de abril de 2020, fecha en la que por Decreto Alcaldicio N° 1568, de 12 de mayo de 2020, se aprueba la contrata de la recurrente a contar del 01 de mayo de 2020, mientras sean necesarios sus servicios, sin que dicha contratación pueda exceder del 31 de diciembre del 2020, asimilada a Escalafón Profesional grado (5°). Finalmente, por Decreto Alcaldicio N° 2951, de 27 de noviembre de 2020, se prorroga a contar del 01 de enero de 2021, la contrata de doña nombre reservado (y varios funcionarios más), mientras sean necesarios sus servicios, sin que dicha contratación pueda exceder del 31 diciembre del 2021.

Afirma, respecto a los contratos a honorarios y el tiempo de duración de la modalidad a contrata, que la recurrente estuvo desempeñando funciones a honorarios durante 9 meses (desde agosto de 2019 hasta abril de 2020) y, a contrata 15 meses (desde mayo de 2020 hasta agosto de 2021).

Expone que, el criterio de la Contraloría General de la República, (en adelante CGR) y los Tribunales Superiores de Justicia, en lo que respecta a la confianza legítima de las contratas, fue aclarado por la primera, mediante el Dictamen N° 85.700, del año 2016, y complementado posteriormente con otros, en los cuales impartió nuevas instrucciones a los servicios públicos con el objeto de establecer criterios respecto a las renovaciones y términos anticipados del personal a contrata, imponiendo de esta manera, vía jurisprudencia administrativa, la institución de la confianza legítima, en el sentido que no resulta procedente que la administración pueda cambiar su práctica, cuando una actuación continuada haya generado en la persona la convicción de que se le tratará en lo sucesivo y bajo circunstancias similares, de igual manera que lo ha sido anteriormente, así, dicha confianza, se genera en el caso de que un funcionario se le haya renovado, con anterioridad, dos o más veces su contrato. Cita jurisprudencia administrativa y fallos de la Excma. Corte Suprema.

Sostiene que la recurrente no reúne las condiciones para denunciar y exigir la concurrencia de la confianza legítima, ni mucho menos creer que a raíz de su vínculo contractual de 15 meses con su representada nace o se perfecciona algún derecho como adquirido que le permita mantenerse de manera inamovible, permanente y/o sucesiva con el Municipio, por el contrario, solo tiene una mera expectativa, y, pretende que su contrato como prestadora de servicios en calidad a honorarios, sea antecedente suficiente para computarlo junto al tiempo en que se desempeñó a contrata.

Explica que, para que opere el principio en comento, el funcionario debe estar más de dos años (calendario) a contrata, sin hacer extensivo este tiempo en los que se desempeñaron anteriormente como prestadores de servicios a honorarios.

Invoca, asimismo, la presunción de legalidad del acto recurrido y ausencia de ilegalidad y/o arbitrariedad en el actuar municipal, ni mucho menos, lesión de derechos fundamentales como lo sostiene la actora.

Junto con invocar el marco normativo en que se funda el acto recurrido, arguye que corresponde a la recurrente desvirtuar la presunción de legalidad del acto, por lo que la sola afirmación de producirse una actuación ilegal o arbitraria no basta.

En cuanto a las garantías, que se alegan conculcadas, afirma que, en cuanto al artículo 19 N°2, no ha incurrido en arbitrariedad alguna, puesto que la decisión es razonada y debidamente fundamentada, así como también, sus actuaciones fueron ejecutadas dentro de la esfera de sus facultades y atribuciones en el marco de la legalidad vigente, cumpliendo las formalidades exigidas, y fundamentando debidamente dichas decisiones.

Respecto al artículo 19 N°16, aduce que no vislumbra cómo una desvinculación funcionaria, podría impedir a una persona ejercer otras actividades remuneradas o limitar su capacidad para contratar libremente con terceros en el ámbito laboral, considerando las capacidades técnicas y especialidades que señala la recurrente en su presentación.

Finalmente, en cuanto al artículo 19 N°24, arguye que no se tiene derecho de propiedad sobre la función y cargo; que la vulneración sobre las remuneraciones únicamente podría existir en relación con las rentas devengadas y no pagadas, en cuyo caso existiría una evidente privación patrimonial, cuestión que no ocurre en el caso de autos, toda vez que a la recurrente le fueron oportunamente pagadas todas las remuneraciones correspondientes al periodo trabajado.

TERCERO: Que, para el análisis del asunto planteado, resulta conveniente recordar, que el recurso de protección de garantías constitucionales, consagrado en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye una acción cautelar o de emergencia, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes, que en esa misma disposición se enuncian, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio.

Luego, es requisito indispensable de la acción de protección la existencia, por un lado, de un acto u omisión ilegal -esto es, contrario a la ley- o arbitrario -producto del mero capricho o voluntad de quien incurre en él- y que provoque algunas de las situaciones que se han indicado.

CUARTO: Que, como se desprende de lo anotado, y según se ha venido diciendo reiteradamente a raíz de otros asuntos similares, es requisito indispensable de la acción cautelar de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal -esto es, contrario a la ley, según el concepto contenido en el artículo 1º del Código Civil- o arbitrario -producto del mero capricho de quién incurre en él- y que provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, conculcando a una o más de las garantías -preexistentes- protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y la decisión de cualquier recurso como el que se ha interpuesto. Resulta importante recalcar que la ilegalidad y la arbitrariedad no son elementos que deben concurrir en forma copulativa, sino que basta con que se presente uno de ellos, esto es, el acto lesivo puede ser ilegal o arbitrario, sin perjuicio de que, eventualmente, podría tener ambos caracteres a la vez, confluyendo en algún caso específico.

QUINTO: Que, ya desarrollando el asunto puesto en conocimiento de esta Corte, hay que señalar que en conformidad con lo dispuesto en la letra c) del artículo 3° de la Ley N°18.834, que contiene el Estatuto Administrativo, se entiende por empleo a contrata “Aquél de carácter transitorio que se consulta en la dotación de una institución”. El inciso primero del artículo 10 del mismo texto de ley prescribe que “Los empleos a contrata durarán, como máximo, hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido propuesta la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos.”

Como es evidente, las normas transcritas consagran de manera explícita la transitoriedad de la contrata, y si bien constituye una circunstancia que habilite a la Administración -en el caso de la especie a la Municipalidad de Maipú -, para poner término a la misma en la forma que la disposición legal establece, ella debe siempre considerar que no se haga de un modo infundado o carezca de razones para estimar que los funcionarios no reúnen las condiciones para ser renovados, dada la condición de confianza legítima que importa las renovaciones anteriores que, como en el presente caso, provienen desde el 12 de mayo de 2020, fecha en la que se aprobó por la entidad edilicia su contratación en calidad de contrata.

SEXTO: Que, las más elementales normas sobre respeto al trabajador, en cualquiera de las calidades que pueda revestir y ante cualquier empleador que se preste la labor, señalan que quien emplea a una persona no le es lícito poner fin a la relación si no es por alguno de los motivos o en alguna de las hipótesis que lo justifique plenamente o disponga de una causal legal. En este escenario, la no renovación del funcionario a contrata, circunstancia que la ley permite, debe ir, sin embargo, necesariamente aparejada a una motivación manifiesta, no bastando desde luego, como ya lo ha manifestado esta Corte, que se sustente únicamente en la medida en que el funcionario incumple su labor o lo hace de un modo deficiente.

Pues bien, en el caso de autos, basta examinar el Decreto Alcaldicio N° 1771, de 17 de agosto de 2021, por el cual se pone término a la contrata de la recurrente, a contar del 18 de agosto del año 2021, por no ser necesarios sus servicios, para concluir que éste contiene los fundamentos y motivaciones, según ha explicado la parte recurrida, los que son suficientes para justificar su decisión.

SÉPTIMO: Que, en efecto, el Decreto impugnado, es del siguiente tenor:

“MAIPÚ, 17 AGO 2021 Con esta fecha se decreta lo que sigue:

DECRETO ALCALDICIO N°1771 DAP VISTO:

Las necesidades del servicio municipal; memorándum N°1450 AP/CENTRAL, de 16 de agosto de 2021, Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado; el Acta de la Sentencia dictada el 22 de junio de 2021, por el Primer Tribunal electoral de la Región Metropolitana, que proclama como Alcalde de Maipú al señor nombre reservado; el Decreto Alcaldicio N°1769 de fecha 26 de junio de 2020, que designa en calidad de Secretaria Municipal Subrogante a doña nombre reservado; y en virtud de las facultades conferidas en el artículo 63 del D.F.L. N°1 del 2006 del Ministerio del Interior, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley 18.695, Orgánica de Municipalidades y;

CONSIDERANDO:

1.- Que, mediante Decreto Alcaldicio 1568 DAP, de 12 de mayo de 2020, se dispuso la asignación del cargo a contrata de doña nombre reservado, cédula de identidad N° RUT reservado, asimilada al grado 5° (cinco), del escalafón profesional para funcionarios municipales, para desempeñarse en el Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado, a contar del 1 de mayo de 2020, cumpliendo las siguientes funciones: a) Mantener una oportuna y correcta comunicación entre el Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado (SMAPA) y Alcaldía, respecto a todas las materias relacionadas con la sanitaria y que deban ser informadas y atendidas con urgencia, de manera diaria, mensual o periódica según sea instruido por la Autoridad Edilicia y; b) Velar por el cabal cumplimiento de los Art. 41°, 42° y 43° del Reglamento de Estructura Interna y de funciones de la Municipalidad de Maipú, sancionado con el Decreto Alcaldicio N°1794, del 30 de junio de 2017, optimizando el funcionamiento de este servicio municipal con otros Organismos de la Administración del Estado según corresponda.

2.- Que, por Decreto Alcaldicio N°2951 DAP de fecha 27 de noviembre de 2020 se prorroga la contrata a contar del 01 de enero de 2021, y mientras sean necesarios sus servicios, sin que dicha contratación pueda exceder del 31 de diciembre del mismo año.

3.- Que, con fecha 14 de julio la entidad edilicia celebró contratos a honorarios con doña nombre reservado y nombre reservado para cumplir el cometido específico de analizar y estudiar los datos e información de las áreas de concesión del SMAPA, con la finalidad de gestionar ´proyectos para satisfacer la demanda de los clientes-vecinos y mejorar la calidad del servicio- 4.- Que, en este contexto, esta autoridad edilicia ha estimado que los cometidos específicos a cumplir por las personas antes individualizadas pueden satisfacer de forma completa la asignación de funciones descritas encomendadas a la funcionaria nombre reservado, toda vez que son estas las materias relacionadas con la sanitaria que deben ser atendidas con urgencia, de manera diaria, mensual y periódica.

5.- Que, con respecto a la asignación de funciones, descrita en el literal b) del considerando N° 1 precedente, esta autoridad edilicia ha estimado, que el velar por el cabal cumplimiento de los artículos 41°, 42° y 43° del Reglamento de Estructura Interna y de Funciones de la Municipalidad de Maipú- preceptos que dicen relación a las disposiciones legales que le serán aplicables a la SMAPA; las funciones generales que le corresponden a la SMAPA y; las unidades que integran el SMAPA, sus funciones y objetivos específicos- es una tarea que debe ser llevada a cabo por la Directora del SMAPA en conjunto con sus jefaturas, toda vez que implican labores de carácter resolutivo, decisorio o ejecutivo, por lo que solo pueden ser ejercidos por personal que integra la dotación estable de la municipalidad, esto es, por servidores de planta y no por los funcionarios que desempeñan empleos transitorios, como ocurre en la especie, tal como lo ha concluido la Contraloría General de la República en el dictamen N° 31.020, de 2018, que precisamente hace alusión al Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado.

6.- Que, en este sentido, en vista de que las funciones de doña nombre reservado pueden ser asumidas por otros profesionales del área, sin mayor recarga laboral y, además, teniendo en cuenta que no es posible que pase a desempeñar otras funciones dentro del Servicio, pues existen otros funcionarios profesionales que ya están desarrollando las labores propias del área, se hace necesario prescindir de sus servicios, decisión que propende a evitar una duplicidad de funciones, lo cual busca racionalizar y optimizar el recurso humano dispuesto para la realización de funciones en la mencionada Dirección, propendiendo a asegurar los principios de eficiencia, eficacia y racionalidad del gasto, tomando en cuenta, que las funciones realizadas por la funcionaria nombre reservado, serán asumidas por personal a honorarios y además por la Directora y jefaturas de la SMAPA.

7.- Que, conforme a lo previsto en los artículos 2° y 5°, letra f), de la Ley N° 18.883, que aprueba el estatuto administrativo para funcionarios municipales, el empleo a contrata es aquel de carácter transitorio contemplado en la dotación municipal y su duración máxima corresponde hasta el 31 de diciembre de cada año, y por ende, quienes lo desempeñan cesan en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la Ley, salvo que hubiera sido dispuesta la prórroga con a lo menos treinta días de anticipación.

8.- Que, de acuerdo al criterio jurisprudencial contenido en el Dictamen N° 85.700, de 2016, complementado a su vez por los dictámenes N° 26.829, de 2018, N°6.400, de 2018, de la Contraloría General de la República, puede servir de fundamento para que un órgano prescinda del vínculo con un funcionario a contrata, en la medida que se encuentre suficientemente acreditado, entre otros: “[…] La modificación de las funciones del órgano y/o su reestructuración, que hagan innecesarios los servicios del empleado o requieran que este desarrolle funciones diversas a las desempeñadas, o por un lapso inferior al año calendario. - La supresión o modificación de planes, programas o similares, o una alteración de su prioridad, que determinen que las labores del funcionario ya no sean necesarias o dejen de serlo antes de completarse el año siguiente. – Nuevas condiciones presupuestarias o de dotación del servicio que obliguen a reducir personal”.

9.- Que, en este orden de ideas, y según criterio jurisprudencial contenido en el Dictamen N° 85.700, de 2016, del mismo órgano de control, puede servir de fundamento para prescindir de los servicios de un funcionario a contrata, tanto las nuevas condiciones presupuestarias o de dotación del servicio que obliguen la reducción del personal, entre otros fundamentos 10.- Que, la Contraloría General de la República, mediante el dictamen N° 6.113, de 2019, ha sido enfática en señalar que “[…] la superioridad emita un acto administrativo en que se detallen los antecedentes de hecho y de derecho que le sirven de sustento y conforme con los cuales ha adoptado su decisión, de modo que de su sola lectura se pueda conocer cuál es el raciocinio para ello, sin que la mera referencia formal de los motivos en base a los cuales se adoptó la determinación de que se trate, ni la alusión a expresiones como “ por no ser necesarios sus servicios” u otras análogas, sea suficiente para satisfacer tal condición”.

DECRETO:

1.- PÓNESE TÉRMINO a contar del 18 de agosto del año 2021, por las razones expuestas en la parte considerativa del presente acto administrativo, a la contrata de doña nombre reservado, cédula de identidad N° RUT reservado, funcionaria asimilada a Escalafón Profesional, Grado 5° (cinco) EMS, aprobada mediante Decreto Alcaldicio N° 2951 DAP de fecha 27 de noviembre de 2020, puesto que ya no son necesarios sus servicios.

2.- NOTIFÍQUESE la presente resolución a doña nombre reservado, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 45° y siguientes de la Ley 19.880, que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado.

3.- REGÍSTRESE en la Contraloría General de la República (SIAPER).

Comuníquese (…)”

Suscrita por nombre reservado, ALCALDE OCTAVO: Que, en la especie no se ha cometido acto ilegal o arbitrario alguno. En efecto, toda designación de funcionarios “a contrata” en la administración pública es esencialmente transitoria y no puede exceder del 31 de diciembre del año correspondiente en que la contrata empieza a regir.

En el caso de la recurrente, y, de acuerdo con el Decreto Alcaldicio N° 1568, de fecha 12 de mayo de 2020, que aprueba la “contrata” de la Sra. nombre reservado a contar del 01 de mayo de 2020, “mientras sean necesarios sus servicios”, sin que dicha contratación pueda exceder del 31 de diciembre del 2020, asimilada a Escalafón Profesional grado (5°). Obviamente será la misma autoridad que designa al funcionario la encargada de determinar hasta cuando son necesarios los servicios del recurrente.

NOVENO: Que, consecuentemente, la administración tiene facultades para hacer cesar la contrata en cualquier tiempo antes del 31 de diciembre de 2020, pues decidió que sus servicios ya no eran necesarios, de suerte que el acto impugnado, a saber, el Decreto Alcaldicio N° 1771, de fecha 17 de agosto de 2021, no es ni ilegal ni arbitrario.

DÉCIMO: Que, en efecto, de ninguna manera es ilegal recurrir a la fórmula “mientras sean necesarios los servicios” para dejar sin efecto una contrata si en el propio decreto de nombramiento del recurrente, no objetado por éste en su oportunidad, se incluyó dicha frase, como ya se ha visto. Y, por cierto, si la Administración, estando facultada para ello, ha dejado sin efecto una contrata utilizando esta fórmula, esa es la fundamentación necesaria que el recurrente echa en falta, sin que la judicatura pueda reemplazar el juicio de la autoridad administrativa.

UNDÉCIMO: Que, cabe señalar que el órgano contralor de la legalidad de los actos administrativos, la Contraloría General de la República, ya de antiguo ha dicho que es válida la fórmula “mientras sean necesarios los servicios”, para lo cual basta remitirse a los Dictámenes números 59.574 y 16.557, de 2008 y 2012, respectivamente, citados por la recurrida, que establecen que cuando las contratas han sido ordenadas con la fórmula “mientras sean necesarios sus servicios”, la autoridad tiene la facultad de poner fin a la relación laboral en el momento que estime conveniente, antes del vencimiento señalado, doctrina que si bien no es vinculante para la judicatura, esta Corte la comparte y la hace suya.

DUODÉCIMO: Que, por lo mismo, cuando se expresa en el acto administrativo, como se hace en el impugnado por esta acción constitucional, que se pone término a la contrata por no ser ya necesarios los servicios del contratado, ello es fundamento suficiente para dar por terminada la relación.

DÉCIMO TERCERO: Que, por todo lo dicho sólo corresponde rechazar el recurso de protección intentado pues, se reitera, la decisión de la administración plasmada en el Decreto Alcaldicio N° 1771, de poner término a los servicios de doña nombre reservado, por ya no ser necesarios, no es ni ilegal ni arbitraria y obedece a una facultad exclusiva y excluyente de la autoridad administrativa.

DÉCIMO CUARTO: Que, a mayor abundamiento, en cuanto a la alegación de la recurrente, en relación con el principio de la confianza legítima, cabe tener presente, el último instructivo, correspondiente al N° E156769, de 17 de noviembre del año pasado, en el cual, la Contraloría General de la República, resume la doctrina administrativa existente al respecto y, dicta lo siguiente:

“Esta Contraloría General, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, ha estimado necesario emitir un nuevo instructivo sobre confianza legítima en las contratas, actualizando y complementando las instrucciones y criterios fijados en los dictámenes Nos 85.700, de 2016 y 6.400, de 2018, y recogiendo, con efectos generales, lo resuelto de manera constante en fallos de los Tribunales Superiores de Justicia sobre la materia.”

I.- ASPECTOS PRELIMINARES “El dictamen N° 22.766, de 2016, resolvió, en el ámbito municipal, que la recontratación reiterada de los funcionarios afectados tornó en permanente y constante la mantención del vínculo de los mismos, lo que determinó, en definitiva, que los municipios involucrados incurrieran en una práctica administrativa que generó para los recurrentes una legítima expectativa que les indujo razonablemente a confiar en la repetición de tal actuación.

Indica asimismo ese documento que, al ser renovada durante 15 y 4 años, en cada caso, la vinculación de los municipios con los peticionarios, a estos últimos les asistió -al amparo de los principios que refiere- la confianza legítima de que serían recontratados para el año 2016, lo que implicó para la Administración el deber de explicitar adecuadamente los motivos del cambio en su actuación, mediante la dictación de un acto administrativo fundado.

Por su parte, el dictamen N° 23.518, de 2016, estableció que el término anticipado de una designación a contrata dispuesta con la fórmula "mientras sean necesarios sus servicios", debe materializarse por un acto administrativo fundado, correspondiendo, por tanto, que la autoridad que lo dicta exprese los motivos -esto es, las condiciones que posibilitan y justifican su emisión-, los razonamientos y los antecedentes de hecho y de derecho que le sirven de sustento y conforme a los cuales ha adoptado su decisión, sin que sea suficiente la simple referencia formal, de manera que su sola lectura permita conocer cuál fue el raciocinio para la adopción de su decisión”.

“Cabe destacar que los citados pronunciamientos no afectan las facultades que tienen las autoridades competentes en torno a las contratas -u otras figuras de designación semejantes-, en particular, en cuanto a la atribución de decidir su no renovación o el término anticipado de aquellas en que rija la cláusula antes referida u otra similar, de conformidad con las disposiciones legales respectivas, lo que ha sido consignado de manera expresa por la jurisprudencia vigente sobre la materia, según aparece de los dictámenes Nos 12.421, 28.530 y 33.999, todos de 2017, de este origen. El mismo razonamiento es aplicable a las renovaciones dispuestas en términos diferentes, por ejemplo, rebajando el grado asimilado de la contrata o reduciendo las horas asignadas en la designación anterior.

En efecto, los aludidos pronunciamientos solo han resuelto que la decisión de no renovar o desvincular al funcionario antes del vencimiento del plazo de la designación, debe materializarse a través de un acto administrativo fundado debidamente comunicado al interesado.

En consecuencia, de forma alguna puede entenderse que los dictámenes de que se trata limitan las potestades que tienen las superioridades para incorporar al organismo funcionarios a contrata -o bajo otra figura de designación semejante-, determinar su grado remuneratorio y, en general, ejercer todas las facultades que les otorga el ordenamiento jurídico respecto del personal de su dependencia.”

“(…) Finalmente, en cuanto a la duración que ha de tener cada una de las contratas previas y la extensión total del lapso necesario para provocar la anotada confianza, corresponde señalar que dicha expectativa se genera a partir de la segunda renovación.

Luego, se debe tener presente que conforme se dispone en los artículos 3°, letra c), y 10 de la ley N° 18.834, y artículos 2° y 5°, letra f), de la ley N° 18.883, los empleos a contrata son aquellos de carácter transitorio de una dotación y deben ser dispuestos por un plazo que puede extenderse solo hasta el 31 de diciembre de cada año y, por lo mismo, su duración puede corresponder, a lo sumo, a un año calendario.”

(….) “En este contexto, y en los términos señalados en el dictamen N° 22.766, de 2016, cabe colegir que la práctica que genera la confianza legítima está determinada por una extensión de tiempo que alcanza más de dos años.”

(…) “De acuerdo con el dictamen N° 16.512, de 2018, los servidores traspasados desde la calidad de honorarios a la contrata en virtud de las leyes de presupuestos pueden considerar sus prestaciones a honorarios previas para efectos de invocar la confianza legítima.

Al respecto, se debe precisar que ese traspaso tiene su origen en una disposición legal que para operar requiere, entre otras condiciones, que los beneficiarios tengan una antigüedad continua en el organismo de a lo menos un año previo a dicho cambio de condición jurídica, que mantengan un contrato a honorarios vigente al momento del traspaso a la contrata y que el servicio prestado sea un cometido específico de naturaleza habitual en la institución, brindado a jornada completa, lo que importa un reconocimiento a la continuidad y habitualidad de las funciones de tales servidores.

Aplicando el mismo criterio, el dictamen N° 12.130, de 2019, se refirió a la situación del traspaso sin solución de continuidad de docentes de una corporación de educación municipal a un servicio local de educación pública, en virtud del mandato de la ley N° 21.040, quienes pueden sumar su desempeño previo al traspaso para acogerse al principio de confianza legítima.”

(…) “2) Motivación El artículo 11 de la ley N° 19.880, dispone, en lo que interesa, que "Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio". Por su parte, el artículo 41, inciso cuarto, del mismo cuerpo legal, establece que las resoluciones finales contendrán la decisión, que será fundada.

Así, los actos administrativos en que se materialice la decisión de no renovar una designación, de hacerlo en condiciones diversas en los términos antes precisados, o la de poner término anticipado a ella, deberán contener “el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta"; por lo que no resulta suficiente para fundamentar esas determinaciones la expresión "por no ser necesarios sus servicios" u otras análogas.”

“(….) Sin perjuicio de lo anterior, cabe recordar que el dictamen N° 48.251, de 2010, de este origen, resolvió que la aplicación de la cláusula "mientras sean necesarios sus servicios" puede estar referida a las aptitudes personales del empleado, las cuales ya no son requeridas por el servicio, sin que ello implique necesariamente que el organismo dejará de desarrollar las tareas que a aquel se le encargaban, las cuales pueden continuar siendo cumplidas por otro funcionario. No obstante, en este caso deberán expresarse las razones por las cuales los servicios del afectado dejaron de ser necesarios para el organismo.” (…).

“No obstante, lo anterior no afecta el ejercicio de las facultades generales de la autoridad respectiva de ponerle término anticipado de manera fundada a una contrata, en los términos fijados por el dictamen N° 23.518, de 2016, en la medida que la designación contenga la cláusula "mientras sean necesarios sus servicios" u otra similar.” “(…)”

DÉCIMO QUINTO: Que, así las cosas, y teniendo presente que la recurrente ingresó por contrato a honorarios, a prestar funciones a la recurrida, el 1 de agosto del año 2019; que por Decreto Alcaldicio N° 1568 de 12 de mayo de 2020, su contratación fue cambiada a “contrata”, cuya designación contenía la cláusula "mientras sean necesarios sus servicios"; y, que por Decreto Alcaldicio N° 1771, de 17 de agosto de 2021, se puso término a esta última; es, que esta Corte concluye que, en el caso de autos, -además, de tratarse de un acto razonado y motivado, en el que se explican claramente las razones por las cuales, ya no son necesarios los servicios de la Sra. nombre reservado- la recurrente no se encuentra en ninguna de las hipótesis para alegar a su respecto, la aplicación del principio de confianza legítima, razones que, confirman que el presente recurso debe, necesariamente, ser desestimado.

DÉCIMO SEXTO: Que, para concluir, si bien conforme con el actuar legal y fundado de la Municipalidad de Maipú, es suficiente para desechar la acción cautelar interpuesta, se debe señalar, además, que no se produce ninguna vulneración a las garantías constitucionales que expone la recurrente, pues la recurrida ejerció una prerrogativa legal que es conocida de la funcionaria y, como se dijo, el permanecer en el empleo no es un atributo del personal a contrata, cuya naturaleza es justamente la transitoriedad y la no propiedad del empleo.

Por lo anterior, al haberse descartado la realización de conductas u omisiones arbitrarias o ilegales por parte de la recurrida, y de la ausencia del ejercicio legítimo de un derecho, resulta innecesario analizar los derechos denunciados como conculcados por no verificarse los presupuestos del artículo 20 de la Carta Fundamental, para otorgar la cautela requerida.

Y visto, además, lo dispuesto en el Auto Acordado de 24 de junio de 1992 de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se RECHAZA, sin costas, la acción constitucional deducida por doña nombre reservado en contra de I. Municipalidad de Maipú, representada por su alcalde don Tomás Vodanovic Escudero.

Regístrese; Notifíquese; y, Archívese en su oportunidad.

Redactada por la ministra doña María Paula Merino Verdugo.

Protección Rol IC N° 38889-2021 Pronunciada por la Primera Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por la ministra señora Inelie Durán Madina e integrada, además, por la ministra señora María Paula Merino Verdugo y el abogado integrante seño Rodrigo Montt Swett. No firma el abogado integrante señor Montt, quien concurrió a la vista de la causa y al acuerdo, por no encontrarse al momento de hacerlo.