DIRECCION DE PREVISION DE CARABINEROS DE CHILE con CONTRALORÍA REGIONAL

C.A. de Santiago Santiago, dieciocho de febrero de dos mil veintidós.

Vistos y teniendo presente:

Primero: Que, comparecen doña Elsa Angélica Loyola Muñoz, abogada, don Diego Sobarzo Ibáñez, abogado y don Juan Aravena Abarza, abogado, en representación de la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile, especialmente de su dependencia administrativa el Fondo Hospital de la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile (Hospital DIPRECA), interponiendo acción constitucional de protección en contra de la Contraloría General de la República, por haber dictado un acto ilegal y arbitrario.

Precisa que el acto recurrido consiste en el Oficio N° E116838/2021, dictado por la recurrida el 24 de junio de 2021, que ordena la reincorporación del funcionario nombre reservado a sus antiguas funciones en el Hospital DIPRECA, junto con el pago de las remuneraciones correspondientes al tiempo que permaneció separado de ellas.

Se refiere a sus fuentes de financiamiento, que no incluyen la Ley de Presupuesto de la Nación, sino que depende de la venta de servicios médicos.

Indica que la mayoría de sus funcionarios están contratados en base al Código del Trabajo y, en ese contexto, el 2 de agosto de 2019 se puso término al contrato de diversos funcionarios, entre ellos el referido Sr. nombre reservado, fundado en el déficit económico del Hospital y la necesidad de modificar a la baja la dotación de funcionarios, entregándole la respectiva comunicación escrita que invocada la causal de necesidades de la empresa.

Posteriormente, el 21 de agosto de 2019 se suscribió finiquito ante notario por las partes, con reservas del ex trabajador para demandar, es decir, la vía jurisdiccional, pero no la vía administrativa, destacando que el finiquito indica que renuncia a toda acción de cualquier naturaleza, clase o calidad.

Entrando a los fundamentos del recurso, indica que el 24 de junio de 2021 la Contraloría General de la República se pronunció sobre el término de contrato del Sr. nombre reservado, citando al efecto el oficio impugnado por esta acción jurisdiccional.

Esgrime que el actuar de la recurrida afecta a DIPRECA y su Hospital, al limitar sus facultades de administración de los recursos financieros que le son asignados, obligándola a utilizar parte de esos recursos en pagar una indemnización, afectando también sus derechos sobre la administración sobre los recursos humanos, obligándola a reintegrar a un trabajador cuyo vínculo laboral se encontraba finiquitado.

Alega como vulnerado, en primer lugar, el derecho de igualdad ante y en la ley del artículo 19 N° 2 de la Constitución Política de la República, argumentando latamente sobre su contenido y alcance, para luego analizar la teoría de la confianza legítima como expresión del derecho de igualdad.

Para el caso concreto, refiere que la recurrida en su extensa y variada jurisprudencia ha señalado que la invocación de la causal de término de contrato del artículo 161 del Código del Trabajo, respecto de funcionarios públicos “es un asunto de mérito que, por su propia naturaleza, queda comprendido dentro del ámbito de atribuciones de la autoridad” y por ende, no le compete a ese órgano pronunciarse al respecto, citando diversos dictámenes en que así lo sostuvo, también sostenido ante cuestionamientos realizados por anteriores trabajadores del Hospital DIPRECA, en las decisiones que cita de 20 de febrero de 2020, 14 de septiembre de 2011 y 23 de diciembre de 2014.

Así, entiende, se ha quebrantado la confianza legítima del Hospital DIPRECA por la decisión recurrida, por haber cambiado la Contraloría en forma inesperada, sin aviso previo y sin fundamentación suficiente el criterio que aplicó a lo largo de los años en el control de legalidad de los términos de contrato de funcionarios regidos por el Código del Trabajo, causándole un perjuicio económico y logístico.

En segundo lugar, invoca el derecho a no ser juzgado por comisiones especiales, previsto en el artículo 19 N° 3 inciso 5° de la Carta Fundamental, en tanto la potestad dictaminante no puede recaer en asuntos que por su naturaleza sean litigiosos o estén sometidos al conocimiento de los tribunales de justicia.

En ese contexto, el Oficio cuestionado es ilegal por cuanto excede las facultades interpretativas que la Ley Orgánica Constitucional y la Constitución le entregar a la Contraloría General de la República, ya que pretende avocarse facultades jurisdiccionales en la calificación de la procedencia de la causal de necesidades la empresa, lo que está radicado en los tribunales de justicia.

Luego de citar diversa jurisprudencia y normas legales, concluye que la causal de necesidades de la empresa es de procedencia y no de justificación y, que le corresponde a los tribunales de justicia, considerando que la parte final del inciso 1° del artículo 161 del Código Laboral dispone que la eventual impugnación de las causales se rige por lo dispuesto en el artículo 168 de ese código, artículo que por su parte regula la impugnación de las causales de término de contrato, estableciendo sanciones para la aplicación improcedente del artículo 161.

Reitera que el actual es ilegal por cuanto se ha arrogado facultades jurisdiccionales que no le son propias, inmiscuyéndose en materias propias de los Juzgados de Letras del Trabajo.

En tercer lugar, esgrime como conculcado el derecho de propiedad del artículo 19 N° 24 del texto constitucional, dando cuenta que la Ley le reconoce el derecho a administrar los fondos asignados, a través del Director del Hospital y, por tanto, toda intromisión externa supone una limitación al ejercicio de este derecho. Así, estima que es titular de un derecho incorporal, reconocido en el DS N° 355 del Ministerio de Defensa de 1990.

Por su parte, alega igualmente que tiene un derecho de propiedad sobre el derecho de seguridad jurídica, en relación con el artículo 19 N° 26 de la Constitución, entendido en este caso como una confianza en el actuar correcto y dentro del principio de legalidad por parte de las autoridades administrativas y, específicamente, la recurrida.

Alega que la Contraloría desconoció el contenido y poder liberatorio del finiquito suscrito entre las partes, aun cuando se lo reconoce como equivalente jurisdiccional, pronunciándose sobre materias ya zanjadas en el finiquito legalmente suscrito y acogió una presentación del trabajador, en circunstancias que había renunciado a toda acción salvo la jurisdiccional, reviviendo un proceso fenecido y con autoridad de cosa juzgada.

Previas citas legales, finaliza solicitando que se deje sin efecto lo mandatado en Oficio N° E116838/2021, con costas.

Segundo: Que, informando la recurrida refiere que el 9 de agosto de 2019 do nombre reservado dedujo ante ese organismo reclamo en contra del Hospital DIPRECA, por haber dispuesto el término de su contrato de trabajo, en los términos ya señalados.

Luego de analizados los antecedentes y el informe de DIPRECA, emitió el oficio impugnado en estos autos, manifestando -en síntesis- que los fundamentos expuestos en la carta no satisfacen la exigencia de motivación requerida por la jurisprudencia, pues no se especificó como la reorganización, que se tradujo en la disminución de un cargo de chofer, hizo necesario prescindir específicamente de los servicios del señor nombre reservado y no de otros empleados que ejercieran la misma función. Así, concluyó que el término del contrato no se ajustó a derecho.

Alega que la recurrente pretende inhibir la fuerza vinculante de los pronunciamientos de ese órgano de control, siendo obligatorios los dictámenes que emita sobre las materias sujetas a su control de conformidad al artículo 98 de la Carta Fundamental y la Ley N° 10.336.

En ese sentido y de acuerdo al Dictamen N° 6.868, de 2008, se sostuvo que aunque determinados empleados de la Administración estén afectado al Código del Trabajo, como el caso de los que laboran en el Hospital DIPRECA, es sin perjuicio de su condición de funcionarios públicos y del régimen estatutario al que se halle afecto el organismo que los contrate y, por consiguiente, la fiscalización de la correcta aplicación de las normas contenidas en el Código del Trabajo a los servidores del Estado le corresponde exclusivamente a esa Contraloría General.

Así, siendo DIPRECA un servicio público fiscalizado por esa entidad de control, debe someter su actuar a la jurisprudencia administrativa de ese origen, lo que le impide interponer esta acción con el objeto de sustraerse del cumplimiento de sus pronunciamientos, pretensión que desvirtúa el sentido y razón de ser del recurso de protección.

Manifiesta que la recurrente pretende que se deje sin efecto un pronunciamiento jurídico emitido en favor y a requerimiento de una persona que no ha sido emplazada en esta acción cautelar, y de accederse se afectarían sus derechos, sin haber sido emplazado lo que infringe gravemente su derecho a defensa y, en el evento de acogerse la acción, la sentencia no podría producir efectos sobre don nombre reservado, por no haber sido parte, quedando vigente a su respecto el oficio, toda vez que estableció un derecho en su favor.

Argumenta que la cuestión debatida es ajena a la naturaleza cautelar de la acción de protección, pues no se intenta amparar algún derecho indubitado, sino que se busca impugnar el legítimo ejercicio de las atribuciones de ese organismo sobre la materia, pretendiendo obtener un juicio declarativo ajeno a toda solicitud de restablecimiento de algún derecho indiscutido que se encuentre amagado.

Niega que exista alguna arbitrariedad o ilegalidad, pues la emisión del Oficio impugnado fue realizada con estricto apego y respeto al ordenamiento jurídico que regula la materia, insistiendo que ha ejercido sus facultades privativas en la materia.

Afirma que tampoco es arbitrario, pues no obedeció a una conducta antojadiza o contraria a la razón, sino que es un pronunciamiento debidamente motivado, resultado de un estudio acabado de los antecedentes en torno a la situación planteada, la interpretación de la normativa vigente sobre la materia y en el ejercicio de una actuación legítima de ese órgano, en uso de sus facultades y dentro del marco que reglamenta dichas atribuciones. El hecho de que DIPRECA no comparta la decisión no lo transforma en arbitrario.

Sobre la supuesta renuncia del derecho del Sr. nombre reservado a reclamar en sede administrativa, contenida en el finiquito, reitera que esa autoridad contralora está dotada constitucional y legalmente de la potestad de emitir dictámenes sobre el sentido y alcance de la normativa aplicable a los servidores del Estado, dentro de la que encuadra el requerimiento del Sr. nombre reservado y, de acoger el planteamiento de la actora estaría impedida de pronunciarse sobre situaciones similares y atender sus reclamos administrativos, quedando en situación de desmedro con el resto de los funcionarios, introduciendo una situación de desigualdad no pretendida por el legislador.

Alega que el oficio no resuelve una controversia entre partes, sino que fue emitida en el ejercicio de sus facultades para conocer sobre el caso de que se trata, no cabiendo más que desestimar este planteamiento, pues supondría que la partes puedan acordar sustraerse del ejercicio de la atribución que por mandato constitucional le asiste a la Contraloría de velar por la legalidad de los actos de la Administración.

Respecto a la supuesta vulneración al principio de confianza legítima, afirma que los supuestos para configurarla no se cumplen, pues éste ampara a un determinado sujeto ante cambios en prácticas de la Administración que lo afecten, cuando la actuación haya sido continuada y generado la convicción de que en lo sucesivo y bajo circunstancias similares se le tratará de igual manera, lo que no ha ocurrido en la especie. Además, agrega, este principio resulta aplicable en las relaciones entre los particulares y la Administración, pero no respecto de las reparticiones públicas frente a sus fiscalizadores, como pretende la actora.

Coincide en que ha analizado reiteradamente casos sobre término de relaciones laborales por la causal de necesidades de la empresa, no resultando procedente que esa entidad se pronuncie sobre aspectos de mérito, los que quedan comprendidos dentro de las atribuciones propias de la jefatura superior del organismo. Lo anterior, sin perjuicio que en los mismos pronunciamientos se ha hecho la prevención relativa a que si bien no es indispensable realizar trámites previos a la terminación del contrato por necesidades del servicio, se exige que los actos tengan una motivación y un fundamento racional, pues conforme con el principio de juridicidad es necesario que no obedezcan a un mero capricho de la autoridad, sino que a hechos efectivos que le otorguen legitimidad al acto.

En ese contexto, reitera que la recurrente yerra al sostener que el oficio se pronunció acerca del mérito de su actuación, toda vez que es un control respecto de la motivación de la carta de aviso de despido.

Niega la vulneración de los derechos fundamentales alegados en el recurso y, sobre la igualdad ante la ley, afirma que DIPRECA no ha acreditado la existencia de diferencias arbitrarias que lesiones su derecho y, que ha sido respetado toda vez que ha aplicado la normativa existente en los mismos términos que lo ha hecho respecto de otras situaciones similares.

En relación al derecho contemplado en el artículo 19 N° 3 inciso quinto de la Constitución, repite que ese órgano ejerció sus atribuciones legales y constitucionales en el control de legalidad realizado, por lo que mal puede sostenerse que se ha constituido en una comisión especial. Afirma que lo verificado en el caso de marras dista de intervenir o informar en asuntos que por su naturaleza sean propiamente de carácter litigioso o que estén sometidos al conocimiento de los tribunales de justicia, pues emitió el oficio recurrido en virtud del reclamo realizado, en el ámbito de sus facultades.

En lo que respecta el derecho de propiedad, indica que DIPRECA no goza de un derecho de esa naturaleza toda vez que cumple una función pública, organizando y administrando el hospital de salud de conformidad con la normativa que la regula y, de esa forma, nunca ha podido ejercer dominio sobre la administración de los recursos humanos, por lo que quien carece de título válido no puede ejercer ni reclamar legalmente lo que no le pertenece. Agrega que al hospital le es imputable las consecuencias económicas por su determinación no ajustada a derecho al despedir al Sr. nombre reservado sin la suficiente motivación.

Finaliza solicitando que se desestime el recurso en todas sus partes.

Tercero: Que el recurso de protección de garantías constitucionales, consagrado en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye una acción cautelar o de emergencia, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes, que en esa misma disposición se enuncian, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio.

Luego, es requisito indispensable de la acción de protección la existencia, por un lado, de un acto u omisión ilegal -esto es, contrario a la ley- o arbitrario -producto del mero capricho o voluntad de quien incurre en él- y que provoque algunas de las situaciones que se han indicado.

Cuarto: Que, atendido el tenor de las presentaciones de las partes se advierte que tal como razonó esa Corte de Apelaciones en la causa Rol N° 6579-2017, en sentencia firme a de 25 de julio de 2017, en este caso “lo que se pretende en la presente acción es que esta Corte, sosteniendo una interpretación de la norma decisoria litis distinta de la aplicada por el órgano de la administración recurrido, deje sin efecto el acto administrativo dictado por la Contraloría General de la República, contrariando (…) lo dicho [por ese] órgano al tenor de dicha norma, tanto en el acto recurrido como en el informe, ambos fundados, por lo que sin dudas estamos frente a un derecho dubitado, que debe ser establecido en juicio declarativo, no siendo ésta la vía apta para resolver dicha cuestión controvertida, por lo que sólo cabe rechazar la presenta acción cautelar (…)” e, igualmente, “Cabe tener presente, en todo caso, que el dictamen en cuestión fue dictado en el ejercicio de las facultades constitucionales y legales de la recurrida, y en el marco de un procedimiento contemplado en la normativa que lo rige, siendo este a petición de parte, la que, además, no fue emplazada en esta causa.”

Quinto: Que, en ese entendido, lo que se pretende por esta vía constitucional de emergencia es que esta Corte de Apelaciones deje sin efecto una orden contenida en un oficio emanado de la entidad que fiscaliza la legalidad de los actos dictados por la Administración, incluido el Hospital de DIPRECA, en el ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, apreciándose claramente que no existe un derecho indubitado para la parte recurrente sino que existe una controversia entre las partes, cuyo conocimiento excede el marco de esta acción especial y que hace decaer el requisito de estar frente a una amenaza, privación o vulneración en el ejercicio legítimo de un derecho indubitado y constitucionalmente protegido, razón suficiente para rechazar la presente acción, sin que sea necesario pronunciarse respecto de las restantes alegaciones de la recurrente.

Por estas consideraciones y visto, además lo prevenido en los artículos 19 y 20 de la Carta Fundamental y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se rechaza, sin costas, el recurso deducido en favor de la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile en contra de la Contraloría General de la República.

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.

Rol Protección N° 36.287-2021.

Pronunciada por la Segunda Sala, integrada por los Ministros señora Gloria Maria Solis Romero, señor Inelie Duran Madina y el Abogado Integrante señor Jorge Benitez Urrutia.

Autoriza el (la) ministro de fe de esta Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago.

En Santiago, dieciocho de febrero de dos mil veintidós, se notificó por el estado diario la resolución que antecede.