Protección contra Ilustre Municipalidad de Quilicura

Santiago, dieciséis de abril de dos mil veinticinco.

Proveyendo el escrito folio 19: téngase presente.

VISTOS Y TENIENDO PRESENTE:

PRIMERO: Que comparece Gustavo Balmaceda Hoyos, nombre reservado y nombre reservado, en representación de nombre reservado, interponiendo recurso de protección en contra de la Ilustre Municipalidad de Quilicura, representada por su Alcaldesa doña Paulina Bobadilla Navarrete, por haber emitido el acto administrativo Decreto Alcaldicio R. Nº3876/2024, de fecha 29 de noviembre de 2024, por medio del cual dispone la no renovación de la contrata del recurrente para el año 2025. Actuación que considera ilegal y arbitraria, ya que no contendría fundamentos para la desvinculación y desconocería el principio de confianza legítima establecido por la Contraloría General de la República, vulnerando con ello los derechos fundamentales de integridad física y psíquica, igualdad ante la ley, libertad de trabajo y derecho de propiedad, que la Constitución Política de la República garantiza a todas las personas en su artículo 19 Nº1, 2, 16 y 24, por lo que solicita se deje sin efecto el acto administrativo impugnado, declarando que el recurrente goza del principio de confianza legítima.

Exponen que su representado ingresó a la Ilustre Municipalidad de Quilicura el día 01 de enero de 2021, donde se incorporó para asumir funciones como Supervisor de casetas e Inspector Municipal en la Dirección de Seguridad Pública, cargo que desempeñó siempre con excelente disposición y resultados. Señala que su vinculación inicial con la Municipalidad no fue directa, ya que durante 5 años trabajó para una empresa externa encargada de gestionar el personal y los vehículos del área de seguridad ciudadana, ocupando primeramente el cargo de conductor y, posteriormente, el de supervisor. Gracias a su buen desempeño y perseverancia, fue contratado directamente por la Municipalidad el 01 de enero de 2021, obteniendo las más altas calificaciones durante dicho periodo.

Agregan que, con la llegada de la nueva administración, sus funciones fueron reorientadas siendo destinado al área de Comités de Seguridad, donde, por su dedicación y buen desempeño, fue invitado por la entonces Directora de la Dirección de Seguridad Pública a participar en el curso de Aero Protección, área que se integró a la mencionada Dirección. En marzo de 2022, sus funciones experimentaron otro cambio, siendo asignado como conductor de vehículos de la Dirección de Seguridad Pública, cargo que desempeñó hasta principios del año 2024, cuando desde el mes de abril fue trasladado a la Dirección de Inspección Municipal, donde continuó trabajando con responsabilidad y dedicación.

Afirman que durante su periodo de trabajo en la Municipalidad, nunca ha tenido conflictos con sus compañeros y/o jefaturas, manteniendo siempre una buena conducta para con sus pares y superiores, obteniendo calificaciones sobresalientes y quedando siempre en la lista Nº1 de distinción, lo que demuestra su compromiso y dedicación. Agrega que no ha sido objeto de investigación o sumario administrativo alguno, actuando conforme a la probidad administrativa esperada para su cargo y cumpliendo cabalmente con todas sus obligaciones como funcionario, velando por el correcto funcionamiento del servicio.

No obstante, lo anterior, exponen que con fecha 29 de noviembre de 2024 fue notificado del Decreto Alcaldicio R. Nº3876/2024, que dispone la no renovación de su contrata. Sostiene que dicho decreto no expresa fundamento o motivación alguna para su desvinculación, sino que se remite al cómputo de plazo para existir o no legítima confianza, indicando que la Excelentísima Corte Suprema ha establecido un criterio unificador de 5 años para gozar del principio de confianza legítima.

Argumentan que el acto recurrido incurre en un error jurídico al dar efecto erga omnes a la jurisprudencia judicial, olvidando que conforme al artículo 3 inciso 2 del Código Civil, las sentencias judiciales no tienen fuerza obligatoria sino respecto de las causas en que actualmente se pronunciaren. Sostiene que, conforme a los dictámenes de la Contraloría General de la República (particularmente el Nº29.139 de fecha 07-VIII-2017, y el Nº E156769 del 17 de noviembre de 2021), goza del principio de confianza legítima por habérsele efectuado más de dos renovaciones y no haber existido interrupción entre una designación a contrata y la siguiente por más de dos años.

Alegan que el acto recurrido infringe el deber de motivación que pesa sobre los actos administrativos, establecido en los artículos 11 y 41 de la Ley Nº19.880, no bastando con mencionar resoluciones, decretos o dictámenes, sino que debe expresarse el razonamiento lógico para fundar la decisión, especialmente cuando se afectan derechos de particulares. Además, señala que el acto impugnado constituye un subterfugio para burlar los dictámenes de la Contraloría General de la República, desconociendo su obligatoriedad para los órganos de la administración del Estado.

En cuanto a los fundamentos de derecho, sostienen que la actuación recurrida vulnera el artículo 19 Nº1 de la Constitución Política (derecho a la integridad física y psíquica), ya que el actuar arbitrario e ilegal ha desestabilizado la integridad psíquica del recurrente; el artículo 19 Nº2 (igualdad ante la ley), al establecer una diferencia arbitraria en el tratamiento respecto de los demás trabajadores contratados bajo la misma modalidad a contrata a quienes sí se les reconoce el principio de confianza legítima; el artículo 19 Nº16 (libertad de trabajo y su protección), impidiéndole continuar ejerciendo sus funciones como personal a contrata; y el artículo 19 Nº24 (derecho de propiedad), el cual se extiende al derecho a gozar de un empleo estable mientras cumpla debidamente con sus obligaciones funcionarias, lo que constituye una especie de propiedad sobre un bien incorporal.

Por estas razones, solicita que se acoja el presente recurso y, en su mérito, se deje sin efecto el acto administrativo Decreto Alcaldicio R. Nº3876/2024, declarando que el recurrente goza del principio de confianza legítima establecido en los dictámenes de la Contraloría General de la República, y ordenando que se renueve su contrata por el año 2025, con el consecuente pago de sus remuneraciones mientras se tramita esta acción constitucional, con costas.

SEGUNDO: Que la abogada Myla Chávez Fajardo, en representación de la I. Municipalidad de Quilicura, parte recurrida, evacuó informe al tenor del recurso de protección, solicitando su rechazo, con costas.

En cuanto a los antecedentes preliminares, la recurrida expone que el Sr. nombre reservado fue contratado por la I. Municipalidad de Quilicura mediante Decreto Alcaldicio N°27/2021, de fecha 4 de enero de 2021, en calidad contractual a contrata, a contar del 1 de enero de 2021 hasta el 30 de junio de 2021, para desempeñar funciones en la Dirección de Seguridad Pública. Posteriormente, su contratación fue renovada sucesivamente mediante diversos decretos alcaldicios: N°2147/2021 (del 1 de julio al 31 de diciembre de 2021), N°4499/2021 (del 1 de enero al 30 de junio de 2022), N°2879/2022 (del 1 al 31 de agosto de 2022), N°3096/2022 (del 1 de septiembre al 31 de diciembre de 2022) y N°4199/2022 (del 1 de enero al 31 de diciembre de 2023).

Añade que, mediante Oficio N°INSP-00031/2024 de fecha 12 de enero de 2024, se solicitó autorizar el traslado del recurrente desde la Dirección de Seguridad Comunitaria a la Dirección de Inspección, para desempeñarse como inspector municipal, lo que fue autorizado por Providencia N°ALCALDICIO-00935/2024 de fecha 5 de marzo de 2024. Posteriormente, a través del Oficio N°INSP 00192/2024 de fecha 13 de marzo de 2024, se otorgó al recurrente la investidura como Inspector Municipal, y mediante Resolución Exenta N°00300/2024 de fecha 7 de marzo de 2024, se dispuso formalmente su traslado.

Precisa que en todos los decretos alcaldicios mencionados se estipuló que la contratación del recurrente fue bajo la modalidad a contrata y por un tiempo definido, mientras fueran necesarios sus servicios. En consecuencia, según informa, y dados los informes emitidos por las direcciones de las distintas unidades municipales, la optimización del recurso humano y propendiendo al mejoramiento de sus equipos operativos y administrativos, se dispuso la no renovación de la contrata del recurrente mediante el Decreto Alcaldicio R. N°3879/2024, de fecha 29 de noviembre de 2024.

Invoca el inciso segundo del artículo 2° de la Ley N°18.883, que fija el Estatuto Administrativo de Funcionarios Municipales, el cual establece que la dotación de las municipalidades podrá comprender cargos a contrata, que tendrán carácter transitorio, y que durarán como máximo hasta el 31 de diciembre de cada año, cesando los empleados en sus funciones en esa fecha por el solo ministerio de la ley, salvo que se hubiere dispuesto la prórroga con treinta días de anticipación. Asimismo, cita la letra f) del artículo 5° del mismo cuerpo legal, que define el empleo a contrata como "aquel de carácter transitorio que se contempla en la dotación de una municipalidad".

Argumenta que, según la jurisprudencia de la Corte Suprema, la determinación de que la persona nombrada prestará sus labores "mientras sus servicios sean necesarios" entrega a la Administración la facultad de poner término a tales prestaciones con anterioridad al cumplimiento del plazo establecido, pero de manera fundada. En el caso concreto, sostiene que el Decreto Alcaldicio N°3876/2024 de 29 de noviembre de 2024 fundamenta la no renovación de la contrata del recurrente en: a) la redefinición sobre los parámetros temporales necesarios para configurar la expectativa del principio de confianza legítima; b) la potestad discrecional de la administración para determinar sobre la renovación o términos de las contratas, en función de la eficiencia institucional y el interés público; y c) la jurisprudencia de la Contraloría General de la República contenida en su dictamen N°561358/2024.

Sostiene que el recurrente no se encuentra amparado por el principio de confianza legítima, pues según la jurisprudencia de la Corte Suprema, solo se encuentran protegidos los funcionarios que ejercen funciones en calidad de contrata anual y que han tenido un desempeño mayor a cinco años, lo que no sería el caso del Sr. nombre reservado. En este sentido, argumenta que si se contabiliza desde su primera renovación hasta la fecha del Decreto Alcaldicio impugnado, no se cumplen los cinco años requeridos para estar amparado por el principio de confianza legítima.

En cuanto a las supuestas vulneraciones a garantías constitucionales, niega haber vulnerado el derecho a la igualdad ante la ley (art. 19 N°2 CPR), sosteniendo que no existe discriminación arbitraria, pues el Decreto Alcaldicio cumple con el principio de juridicidad y los estándares de fundamentación exigidos por la ley y la jurisprudencia. En relación al derecho de propiedad (art. 19 N°24 CPR), arguye que no se puede vulnerar la propiedad sobre un bien que no se ha incorporado al patrimonio del recurrente, pues este confunde el derecho de propiedad con el derecho a la protección de la confianza legítima, el cual no se encuentra regulado en el ordenamiento jurídico interno. Respecto al derecho a la libertad de trabajo (art. 19 N°16 CPR), sostiene que el artículo 20 de la Constitución Política solo ampara la libertad de trabajo en su sentido más amplio, pero no garantiza el derecho al trabajo como pretende el recurrente.

Finalmente, argumenta que en autos no existe un actuar ilegal o arbitrario de su parte, pues ha actuado en el marco de sus atribuciones legales, conforme a los artículos 6° y 7° de la Constitución Política, en relación con el artículo 65, letra o) de la Ley N°18.695. Asimismo, sostiene que su actuar no puede calificarse de arbitrario, pues ha actuado de forma razonable y con fundamentos legales, con estricto apego a las normas que regulan estas materias.

En virtud de lo expuesto, solicita que se tenga por evacuado el informe y que, en definitiva, se rechace totalmente el recurso de protección deducido por el Sr. nombre reservado, con costas.

Complementando su informe por presentación rolante a folio 12, solicita tener por incorporado el Decreto Alcaldicio N°3/2024 de fecha 2 de enero de 2024 que autorizó la última renovación de la contrata del actor a contra del 1 de enero de 2024 y “mientras sean necesarios sus servicios”, hasta el 31 de diciembre del mismo año, por lo tanto, el recurrente no cumple con los 5 años de funcionario público para contar con dicha confianza legítima teniendo presente la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República contenida en Dictamen N°561358/2024, conforme a lo cual se trataría de una materia de carácter litigiosa cuya competencia es exclusiva de los tribunales de justicia.

TERCERO: Que el recurso de protección de garantías constitucionales, establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio.

De lo que resulta, como requisito indispensable de esta acción, la existencia de uno o varios actos u omisiones ilegales, esto es, contrarios a la ley, o arbitrarios, producto del mero capricho de quién incurre en él, afectando a una o más de las garantías -preexistentes- protegidas, consideración que resulta básica para el examen y la decisión del recurso que se ha interpuesto.

CUARTO: Que es un hecho pacífico la existencia del acto impugnado, el Decreto Alcaldicio N° 3876/2024, de 29 de noviembre de 2024, mediante el cual se determinó la no renovación de la contrata del actor.

Consta, también, del mérito del informe de la recurrida y las copias de las resoluciones acompañadas, que el señor nombre reservado, fue contratado en calidad de contrata, a contar el 1° de enero de 2021 hasta el 30 de junio de 2021, mientras fueran necesarios sus servicios, la que se vino prorrogando en los mismos términos, desde el 1° de julio al 31 de diciembre de 021, del 1° de enero al 30 de junio de 2022, del 1° julio al 30 de agosto de 2022, del 1° de septiembre al 31 de diciembre de 2022, del 1° de enero al 31 de diciembre de 2023 y, seguidamente de 1° de enero al 31 de diciembre de 2020, para desempeñar funciones en la Dirección de Seguridad Pública del Municipio y seguidamente, a partir del 1° de enero y hasta el 31 de diciembre de 2024, con el objeto de prestar servicios en la Dirección de Inspección, de la Municipalidad de Quilicura.

QUINTO: Que al momento de resolver, conviene dejar establecido el marco jurídico que regula la decisión del presente asunto.

El régimen normativo del cargo a contrata y la definición del mismo se encuentran en el artículo 3° letra c) del DFL Nº 29 del año 2005 del Ministerio de Hacienda, que fija el texto refundido de la Ley Nº 18.834 sobre Estatuto Administrativo, cuyo texto expresa que “Es aquél de carácter transitorio que se consulta en la dotación de una institución”; y por su parte, el artículo 10° del mismo texto legal, regula su duración, al preceptuar que estos cargos durarán como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año, y que los empleados que los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido dispuesta la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos.

De acuerdo a las disposiciones antes citadas los empleos a contrata tienen como especial característica su transitoriedad, encargándose la ley de fijar un término máximo de duración.

Desde marzo de 2016, con ocasión del Dictamen N° 22.766 de la Contraloría General de la República, se encuentra bastante asentado por la jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema, que la decisión de terminar una contrata violenta el principio de la confianza legítima del funcionario que alberga la justa expectativa de mantenerse en su cargo, confianza que, en todo caso, se configura a juicio de ambas jurisdicciones, cuando concurre un elemento temporal estabilizador, esto es, que se hayan producido renovaciones sucesivas mayores a dos años de dichas contratas. Sin embargo, el reconocimiento de este principio, no es óbice o no constituye una limitación para la autoridad administrativa, en su facultad de poner término anticipado a esa forma de contratación de estos funcionarios públicos, siempre que, el acto administrativo de rigor, no se sustente sólo en el carácter precario o transitorio de dicha contratación, consagrada en el artículo 3° letra c) del Estatuto Administrativo, pues si así fuere, dicho proceder, se tornaría ilegal y arbitrario.

Precisamente, en ese orden de ideas y a fin de evitar la arbitrariedad señalada, el órgano contralor dictó el Dictamen N° 85.700, de 28 de noviembre de 2016, actualizado por el Dictamen Nº 6.400, de 2018, precisando, que la decisión de no renovar o desvincular al funcionario antes del vencimiento del plazo de la designación, debe materializarse a través de un acto administrativo fundado, debidamente puesto en conocimiento del mismo, y exento del trámite de toma de razón, acorde con lo establecido en el N°19 del artículo 7° de la Resolución N°10, de 2017, de la misma Contraloría, siempre, que esta confianza legítima, haya nacido conforme al presupuesto temporal antes señalado.

De este modo, para el evento de aplicar el principio de la confianza legítima, el órgano contralor, ha dispuesto, que para considerar fundado el respectivo acto, deberá contener, “el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta”; por lo que, no resulta suficiente para fundamentar esas determinaciones la expresión “por no ser necesarios sus servicios” u otras análogas, agregando, por el Capítulo V, N°2, distintas hipótesis de motivaciones que ese órgano contralor considera admisibles, o no, de invocar.

De lo reseñado, queda en evidencia, que la directriz del órgano contralor, se dirige a guiar la decisión de no renovar o desvincular al funcionario antes del vencimiento del plazo de la designación, cuando se ha generado la confianza legítima de ese vínculo, la que debe materializarse a través de un acto administrativo fundado, debidamente comunicado al interesado.

Asimismo, el artículo 11 de la Ley N° 19.880, dispone que “los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio”, lo que debe interpretarse en concordancia con el artículo 41, inciso cuarto, del mismo cuerpo legal, que establece que las resoluciones finales contendrán la decisión, la que será fundada.

SEXTO: Que en este mismo contexto, se encuentran las disposiciones especiales de la Ley N° 18.883, sobre Estatuto Administrativo de Funcionarios Municipales, la que en su artículo 1°, previene, -en lo pertinente al presente caso-, que los funcionarios a contrata estarán sujetos a esta ley, en todo aquello que sea compatible con la naturaleza de estos cargos. Y en su artículo 2°, estatuye, al respecto, que la dotación de las municipalidades, podrá comprender cargos a contrata, los que tendrán carácter de transitorios, durando, como máximo, solo hasta el 31 de diciembre de cada año, y que los funcionarios que sirvan estos cargos, cesarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido dispuesta la prórroga con treinta días de anticipación, a lo menos.

Mientras, que en el artículo 5° letra f) de la ley en comento, se define el empleo a contrata como: “Es aquel de carácter transitorio que se contempla en la dotación de una municipalidad.”

SÉPTIMO: Que, según lo reconoce la recurrida, el señor nombre reservado, se desempeñó en calidad, a contrata desde el 1° de enero de 2021 al 31 de diciembre de 2024, por lo que conforme lo antes relacionado, le asiste la aplicación del llamado principio de confianza legítima. Al efecto, y no obstante, los cuestionamientos que plantea la recurrente, aduciendo en relación a este principio, que el acto impugnado no estaría debidamente motivado, lo cierto es que, a la luz de lo antes reseñado, tanto la Ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, en sus artículos 3° letra c) y 10, como la Ley N° 18.883, sobre Estatuto Administrativo de Funcionarios Municipales, en sus artículos 2° y 5° determinan que los cargos a contrata durarán, como máximo, solo hasta el 31 de diciembre de cada año, data en la que expiran por el solo ministerio de la ley, como lo era el vínculo laboral del protegido, esto es, en la modalidad de contrata, y “mientras sean necesarios sus servicios”.

Sin perjuicio, de lo anterior, en la especie, el acto impugnado, se encuentra suficientemente motivado, al establecer en sus considerandos, los fundamentos legales y de hecho, que lo sustentan, relacionando en su literal h), que se extinguen las funciones que cumplía el señor nombre reservado, por lo que, no se hace necesario seguir contando con sus servicios.

OCTAVO: Que conforme lo anterior, y las disposiciones legales que rigen el asunto, que facultan a la autoridad administrativa recurrida, para poner término a los servicios a contrata del protegido, como se ha dicho, implica, que dicho proceder no obedece a un acto de mera voluntad de la autoridad, resultando apreciable, además, que la resolución impugnada, se encuentra suficientemente motivada con los antecedentes fácticos y de derecho que en forma razonable expresa, posibilitando su comprensión para el destinatario, cumpliendo así con el deber de motivación que exige el artículo 11° de la Ley N° 19.880, sin que corresponda calificar su mérito por corresponder a una decisión propia de la Administración, quien ha actuado conforme las facultades que expresamente le otorga la ley, la que se relaciona, -como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Excma Corte Suprema-, “con el recto ejercicio de las potestades otorgadas a la Administración activa, toda vez que permite cautelar que éstas se ejerzan de acuerdo a los principios de juridicidad -el que lleva implícito el de racionalidad, evitando todo abuso o exceso, de acuerdo con los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República, en relación con el artículo 2° de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado-, y de igualdad y no discriminación arbitraria -contenido en el artículo 19, N° 2, de la Carta Fundamental-, como, asimismo, velar porque tales facultades se ejerzan en concordancia con el objetivo considerado por el ordenamiento jurídico al conferirlas”.

NOVENO: Que así entonces, al cumplirse con la normativa legal que aplica al caso, la autoridad no ha incurrido en abuso o exceso, por cuanto, ha ejercido sus facultades en concordancia con el objetivo considerado por el ordenamiento jurídico que aplica en este caso, al emitir la resolución impugnada, en la que no se ha contravenido la ley, más aún, considerando la naturaleza transitoria del cargo a contrata, y la necesidad de los servicios, modalidad bajo la cual fue contratado el recurrente, así, como tampoco, resulta arbitraria o antojadiza, pues, contiene los fundamentos que la justifican.

DÉCIMO: Que en este contexto, la inexistencia de un comportamiento antijurídico atribuible a la recurrida, resulta suficiente para desestimar el recurso, al no haber incurrido el acto que se impugna, en ilegalidad o arbitrariedad, resultando innecesario pronunciarse sobre la vulneración de garantías constitucionales, como se ha denunciado.

Por estas consideraciones, y de conformidad además, con lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, y en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre la materia, se rechaza el recurso de protección deducido por don nombre reservado.

Regístrese, comuníquese y, oportunamente, archívese.

Protección N° 26979-2024 Pronunciada por la Tercera Sala de esta Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por la Ministra señora Inelie Durán Madina, conformada por la Ministra (I) señora Paula Rodríguez Fondón y el Abogado Integrante señor Cristian Parada Bustamante.