nombre reservado con MUNICIPALIDAD DE QUILICURA

C.A. de Santiago Santiago, diez de julio de dos mil veinticinco.

Vistos y teniendo presente:

Primero: Que nombre reservado recurre de protección en contra de la I. Municipalidad de Quilicura, representada por su alcaldesa doña Paulina Bobadilla Navarrete por la emisión del acto administrativo decreto alcaldicio R N°3880/2024 de fecha 29 de noviembre de 2024, por medio del cual dispone la no renovación de la contrata del recurrente para el año 2025, así como de todo otro acto administrativo que le haya servido de sustento emanado de la recurrida, los que estima arbitrarios e ilegales y que han perturbado y amenazado las garantías constitucionales de los numerales 1, 2, 16 y 24 de la Constitución Política de la República.

Argumenta que ingresó a la I. Municipalidad de Quilicura el 1 de junio de 2021, donde se incorporó a la unidad de talas y podas, cargo que desempeñó siempre con excelente disposición y resultado, al punto que fue promovido de grado, siendo ascendido para que se hiciera cargo de la conducción de un mini- cargador (gato). Señala que durante todo el tiempo en que desempeñó tales funciones tuvo un rol participativo y destacado; tanto así que su jefatura directa realizó dos anotaciones de mérito en su hoja de vida, las que le valieron que sus calificaciones durante esos cuatro años fueran las máximas, quedando en lista 1.

A ello se suma que durante el mismo período no tuvo conflictos con sus compañeros ni jefatura, manteniendo siempre buena conducta; no habiendo sido objeto de investigación o sumario administrativo alguno.

Agrega que, pese a lo anterior, el 29 de noviembre del 2024 fue notificado del Decreto Alcaldicio R N°3880/2024 en el que se le comunica la no renovación de su contrata, no consignándose en él fundamento o motivación alguna para su desvinculación, y remitiéndose únicamente la autoridad al cómputo de plazo de confianza legítima.

Estima que la desvinculación del recurrente ha sido completamente antojadiza y arbitraria, pues no existen fundamentos fácticos para proceder a ello; y en la medida en que no se le reconocen sus años de servicio.

Agrega que la referida resolución señala que el recurrente no está amparado por la confianza legítima, porque se desempeñó en dicha entidad por un plazo inferior a cinco años, e indica que ha sido la jurisprudencia de la Corte Suprema la que habría establecido un criterio unificador de cinco años; desconociendo que de acuerdo con el artículo 3 inciso segundo del Código Civil, las sentencias tienen efectos relativos y solo producen efectos en las causas en que se pronunciaron. Estima, en consecuencia, que su representado puede invocar el principio de confianza legítima pues se le han efectuado más de dos renovaciones, y no ha existido interrupción entre una designación a contrata y la siguiente por más de dos años, invocando al efecto el dictamen de la Contraloría General de la República N°29.139 de 2017, en el que se habría establecido que las reiteradas renovaciones de las contrataciones, y desde la segunda renovación al menos, general a los servidores que se desempeñan bajo la mencionada modalidad, la confianza legítima de que la mencionada práctica será reiterada a futuro, de ahí que para adoptar una decisión diversa debe emitirse un acto administrativo que explicite los fundamentos que avalan esa decisión, detallando el razonamiento y los antecedentes de hecho y de derecho en que se sustenta.

Alude, asimismo, al dictamen N°E156769 de 2021 de la misma Contraloría, el que se contiene el nuevo instructivo sobre confianza legítima en las contratas y en que se consignan las razones que pueden servir de fundamento para prescindir o alterar el vínculo con un funcionario.

Sostiene que nada de lo anterior se ha cumplido en la especie para desvincular arbitrariamente al recurrente; dando cuenta que la recurrida pretendería desconocer la obligatoriedad de los dictámenes de la Contraloría General de la República y a los que se encuentra sometida la I. Municipalidad.

Agrega, además, que el referido decreto, como todo acto administrativo, debe contener los motivos, razones, causas específicas y circunstancias precisas que fueron consideradas para adoptar una decisión, lo que sería consecuencia del principio de juridicidad, y tal como consignan los artículos 11 y 41 de la Ley 19.880, no bastando para que se considere tal que se indiquen resoluciones o dictámenes de Contraloría, siendo menester que exprese el razonamiento lógico que lleva a adoptar una decisión, más aun teniendo en cuenta la vigencia del principio de confianza legítima. Es por ello que debe bastarse a sí mismo, conteniendo todos los antecedentes y circunstancias de hecho y de derecho que lo justifica, como ha reconocido también la jurisprudencia administrativa de Contraloría así como la judicial; exigencia con la que se buscaría proscribir la desviación de poder, es decir, del fin con que han sido conferidas a las autoridades las respectivas potestades.

Considera que la recurrida, con dicha actuación, ha lesionado las garantías fundamentales de los numerales 1, 2, 16 y 24 de la Constitución Política de la República y los convenios internacionales 87 y 98 de la OIT ratificados por Chile y que son obligatorios para nuestro país en razón de lo dispuesto por el artículo 5 inciso 2 de la Carta Fundamental.

El del N°1 del artículo 19, porque con su actuación ha desestabilizado la integridad psíquica del recurrente; el del N°2, en la medida en que establece una diferencia arbitraria respecto de los demás trabajadores contratados bajo la misma modalidad por la I. Municipalidad de Quilicura a los que se les reconoce el principio de confianza legítima. Al N°16 del artículo 19, toda vez que se altera la libertad de trabajo del recurrente, entendida como la posibilidad de que pueda continuar ejerciendo sus funciones como personal a contrata una vez que ha sido renovado en dos o más ocasiones, y concurriendo confianza legítima. El del N°24 del artículo 19, porque se pone en peligro su estabilidad laboral a la que tiene derecho y que debe considerarse como una especie de propiedad en favor de esta, y de la que solo puede privársele por los medios que la propia ley establece, agregando el del N°26, en la medida en que ‒aunque no contemplado en el artículo 20 de la Constitución‒ se trata de una cláusula de garantía general de respeto por el contenido esencial de los derechos y que siempre debe ser resguardada.

Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, solicita se acoja el recurso de protección, dejando sin efecto el acto administrativo que se impugna, declarando que goza del principio de confianza legítima reconocido por la Contraloría General de la República, por lo que procede que se renueve su contrata por el año 2025 con el consecuente pago de sus remuneraciones mientras se tramita la presente acción constitucional, solicitando además que se adopten las medidas que estime pertinentes para restablecer el imperio del derecho, con costas.

Segundo. Que, evacuando su informe, la I. Municipalidad de Quilicura solicitó el rechazo de la acción de protección deducida.

Argumenta que el recurrente nombre reservado fue contratado por la I. Municipalidad de Quilicura mediante decreto alcaldicio N°2763/2021 con fecha 31 de mayo de 2021, en calidad de contrata, a contar del 1 de junio de 2021 y hasta el 31 de diciembre de 2021, realizando funciones en la Dirección de Operaciones y Protección Civil. Que se renovó su contratación bajo la misma modalidad por decreto alcaldicio N°499/2021 de fecha 31 de diciembre de 2021, decreto alcaldicio N°2181/2022 de 30 de junio de 2022, decreto alcaldicio N°3096/2022 de fecha 30 de agosto de 2022, decreto alcaldicio N°3857/2022 de 25 de octubre de 2022, decreto alcaldicio N°4200/2022 de 29 de diciembre de 2022, decreto alcaldicio N°1311 de 28 de abril de 2023, decreto alcaldicio N°2671/2023 de 4 de agosto de 2023 y decreto alcaldicio N°3/2024 de 2 de enero de 2024, estipulándose en todos ellos que su contratación se hacía bajo la modalidad de contrata y por tiempo definido, mientras fueran necesarios sus servicios.

Agrega que, teniendo en cuenta los informes emitidos por las direcciones de las distintas unidades municipales sobre optimización del recurso humano, y para propender al mejoramiento de sus equipos operativos y administrativos, se dispuso la no renovación de la contrata del recurrente, mediante el decreto alcaldicio R. N°3880/2024, de fecha 29 de noviembre de 2024, que fue debidamente notificado, y que goza de presunción de legalidad para todos los efectos.

Señala que los empleados municipales a contrata se encuentran establecidos en la Ley 18.883, que fija el estatuto administrativo de los funcionarios municipales, y que prevé en el inciso segundo del artículo 2 que tendrán el carácter de transitorios, durando como máximo hasta el 31 de diciembre de cada año, disponiéndose que quienes los sirvan cesarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que se hubiere dispuesto la prórroga de los mismos con una anticipación de a lo menos treinta días. Agrega que, conforme con el artículo 5 letra f) de ese mismo cuerpo legal, se define como empleo a contrata “aquel de carácter transitorio que se contempla en la dotación de la municipalidad”, con lo que concluye que por esencia las contratas tienen el carácter de transitorio, determinándose que los trabajadores prestarán sus labores mientras sus servicios sean necesarios, habiendo reconocido la jurisprudencia la facultad de la Administración de ponerles término antes de que se cumpla el plazo establecido, de manera fundada, tratándose esta de una habilitación que guarda relación con el carácter temporal o transitorio de los servicios, lo que no excluye el deber de fundamentar el acto administrativo, el que debe cumplir con las exigencias dispuestas por los artículos 11 y 41 de la Ley 19.880.

En el caso concreto, señala que el decreto recurrido justifica la decisión de no renovar la contrata del recurrente en a) la redefinición de los parámetros temporales necesarios para que se configure la expectativa del principio de confianza legítima, b) la potestad discrecional de la administración para determinar la renovación o término de las contratas, en función de la eficiencia institucional, razones de buen servicio e interés público; y c) la última jurisprudencia de la Contraloría General de la República contenida en el dictamen N°561358/2024, que contiene un cambio fundamental en la interpretación de la “legítima confianza”, estimándose que se trata de una materia de carácter litigiosa, de ahí que sea de competencia exclusiva de los tribunales de justicia, a la luz de lo establecido por el artículo 6 inciso tercero de la Ley N°10.336. Considera, de este modo, que el referido decreto se encuentra ajustado a derecho, habiendo satisfecho los estándares de motivación que exige la ley y la jurisprudencia.

Argumenta a continuación que el recurrente de autos no se encuentra amparado por el principio de confianza legítima, toda vez que, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada de la Corte Suprema, solo están en esa situación los funcionarios públicos, dentro de los que se cuentan los municipales, que ejercen funciones en calidad de contrata anual y que han tenido un desempeño mayor a cinco años. Que la menciona hipótesis no se cumple en el caso del recurrente, quien fue contratado por primera vez el 31 de mayo de 2021, desde el 1 de junio de 2021 y hasta el 1 de enero de 2022, de manera que si se contabiliza su primera renovación hasta la fecha en que se dictó el decreto impugnado, se concluye que no se cumplen los cinco años requeridos para ello.

Descarta por ello la existencia de un acto arbitrario o ilegal de su parte, y que el mismo haya generado una afectación de garantías fundamentales, en concreto, una afectación psicológica, una discriminación arbitraria, o un atentado a la libertad de trabajo o la propiedad, estimado que la facultad discrecional de prorrogar una contrata se encuentra en manos de la autoridad recurrida y que podía proceder en los mencionados términos, de ahí que concluya que su actuación se desplegó de manera conforme a derecho.

Finaliza reafirmando que no ha incurrido en ningún acto arbitrario o ilegal, en la medida en que ha obrado conforme a la ley y de manera razonable, y que de ella no se ha producido la privación, perturbación o amenaza del ejercicio de alguno de los derechos constitucionales denunciados; de ahí que proceda el rechazo del recurso deducido, con costas.

Tercero. Que, como se sabe, el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes, que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio.

Que constituyen requisitos indispensables de la acción cautelar de protección, la constatación de un acto ilegal, esto es, contrario a la ley, o arbitrario, producto del mero capricho de quien incurre en él; que provoque alguna de las situaciones que se han indicado y que afecte, además, una o más de las garantías constitucionales protegidas por el citado artículo 20 de la Carta Fundamental.

Cuarto. Que el acto por cuya ilegalidad y arbitrariedad se reclama es el Decreto alcaldicio R N°3880/2024 dictado por la I. Municipalidad de Quilicura, por medio del cual se dispuso la no renovación de la contrata servida por el recurrente nombre reservado y que vencía el 31 de diciembre de 2024.

Si se examina el mencionado decreto, se advierte que la I. Municipalidad de Quilicura invoca como sus fundamentos, el carácter transitorio de los servicios del funcionario de conformidad con el artículo 2 inciso 2° de la Ley 18.883 y la circunstancia de que los empleos a contrata duran como máximo hasta el 31 de diciembre de cada año, a menos que se disponga su prórroga con la anticipación que se indica en la misma norma; el requerimiento del Administrador municipal, la interpretación administrativa y judicial referida a la confianza legítima, además de “la autoridad de velar por el correcto funcionamiento del servicio, atendiendo la necesidad del mismo y el mejor aprovechamiento del recurso humano, propendiendo al mejoramiento de sus equipos operativos y administrativos, en general, lo que encuentra asidero en la presunción de veracidad y legalidad que goza el requerimiento del Sr. nombre reservado en relación a lo expuesto por las distintas unidades municipales y por razones de buen servicio, las que priman no existiendo disposición en contrario”.

La mencionada decisión fue adoptada tras sucesivas renovaciones de esa contrata desde la fecha en que el recurrente se incorporó al servicio el 1 de junio de 2021 y antes de que se cumpliera el término de cinco años.

Quinto. Que, para efectos de resolver sobre la presunta ilegalidad denunciada debe tenerse en cuenta que lo dispuesto por la Ley 18.883, que aprueba el estatuto administrativo de los funcionarios municipales, disponiendo en su artículo 2 inciso segundo que “sin perjuicio de lo señalado en el inciso anterior, la dotación de las municipalidades podrá comprender cargos a contrata, los que tendrán el carácter de transitorios”, estableciendo a continuación que “los empleos a contrata durarán como máximo solo hasta el 31 de diciembre de cada año, y los empleados que los sirvan cesarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido dispuesta la prórroga con treinta días de anticipación, a lo menos”

Como se advierte del propio tenor de la referida disposición, los empleos a contrata son, por su propia naturaleza, transitorios, lo que conlleva afirmar que tienen una duración limitada en el tiempo; como sucedió en el caso del recurrente, desde el 1 de junio de 2021 y hasta su última renovación, con vencimiento el 31 de diciembre de 2024.

De esta manera, la circunstancia de que, finalizado el referido término, se le haya comunicado al funcionario la no renovación, no conlleva sino obrar conforme con esa disposición y ejerciendo la facultad discrecional que ella confiere a la autoridad.

Así lo ha entendido la jurisprudencia de nuestro Excmo. Tribunal, cuando ha señalado que “en el ejercicio de la facultad que implica la decisión de no renovar el vínculo estatutario, la Administración no tiene el deber de invocar fundamentos para no perseverar en el vínculo para el período siguiente, prescindiendo de los servicios para los cuales la persona fue contratada por, en definitiva, no ser necesarios sus servicios, dado que estos concluyen de pleno derecho al 31 de diciembre de cada uno” (Corte Suprema, rol 26.279- 2023).

Sexto. Queda por determinar si el ejercicio de la mencionada facultad puede estimarse arbitraria por lesionar la confianza legítima que habría adquirido el referido funcionario tras sucesivas renovaciones de su contrata.

Para apreciar lo anterior, debe atenderse a que el principio de confianza legítima ampara a los funcionarios frente a cambios intempestivos en las decisiones de la Administración, confiriéndoles estabilidad transcurrido un determinado plazo desde la fecha en que iniciaron la prestación de servicios bajo la mencionada modalidad, habiendo estimado la jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema como criterio unificador “el plazo de cinco años, que se estima es un período prudente para que la Administración evalúe íntegramente no solo el desempeño del funcionario sino que, además, estudie la necesidad de seguir contando con el cargo que sirve la persona, por cuanto existe una real necesidad del servicio de contar con una persona que desempeñe las funciones específicas que motivaron la dictación del acto administrativo que determinó el inicio del vínculo con la Administración” (Corte Suprema, rol 26.279- 2023), criterio que se ha mantenido en decisiones posteriores.

De esta manera, el máximo tribunal ha consignado que “una persona se encuentra vinculada a la Administración a través de contratas anuales y ha tenido un período desempeño por un tiempo inferior a cinco años, no le asiste el principio de confianza legítima y, en consecuencia, la Administración se encuentra facultada para no renovar el vínculo estatutario para el período siguiente, sin que requiera la dictación de un acto especial al efecto, dado que es el legislador quien dispone que al cumplirse el período de designación esta concluye por el solo ministerio de la ley, al ser inferior a cinco años su vinculación con la Administración y no estar amparado por el principio de confianza legítima. Todo lo cual no adquiere un carácter diverso por el hecho de comunicar expresamente esa determinación por razones de certeza jurídica y deferencia con el funcionario” (Corte Suprema, rol 26.279- 2023).

Atendido lo anterior, no queda sino por concluir que en el caso del recurrente ‒no habiéndose cumplido el término de cinco años ‒ no se encuentra amparado por la confianza legítima, de manera tal que su alegación deberá ser desestimada.

Séptimo. Que solo a mayor abundamiento, el decreto dictado por la I. Municipalidad de Quilicura en que se dispone la no renovación de la contrata del recurrente contiene las consideraciones que justifican su dictación, dentro de las que se cuentan, además de la transitoriedad de los servicios prestados, razones de buen servicio, con lo que se satisfacen asimismo las exigencias de motivación que disponen los artículos 11 y 41 de la Ley 19.880.

Octavo. Teniendo en cuenta lo antes mencionado, no concurre acto ilegal o arbitrario de la I, Municipalidad de Quilicura que funde la acción cautelar impetrada, siendo innecesario pronunciarse sobre las pretendidas afectaciones a las garantías constitucionales denunciadas.

Por estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema sobre Tramitación y fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, SE RECHAZA, SIN COSTAS, la acción de protección deducida por nombre reservado en contra de la I. Municipalidad de Quilicura.

Redacción de la abogada integrante María Soledad Krause Muñoz.

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.

N°Protección-26969-2024.