nombre reservado con INSTITUTO TRAUMATOLÓGICO DE SANTIAGO

Santiago, catorce de julio de dos mil veinte.

VISTOS Y TENIENDO PRESENTE:

PRIMERO: Que comparece doña nombre reservado, Presidenta de la Asociación de Funcionarios de la Salud del Instituto Traumatológico, interponiendo acción constitucional de protección en contra del Instituto Traumatológico, institución representada por su Director don nombre reservado, por haber dictado la Resolución Exenta N° 136 de 3 de febrero de 2020, por medio de la cual se le aplicó la sanción administrativa de censura, cuestión que considera vulneratoria de sus garantías constitucionales contenidas en los numerales 2° y 24° del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Relata que el día 25 de noviembre del año 2015, se inició un sumario administrativo con el objeto de investigar el descuento que se le hizo a dos socias de la Asociación de Funcionarios por pago de cosméticos, habiendo ellas reclamado que no había sido autorizado por su parte. En el curso de dicho procedimiento, se le formuló el 21 de septiembre del año 2016, el cargo de “aplicar poca rigurosidad en su calidad de Presidenta FENATS en el procedimiento utilizado para el pago de convenios”, ya que se le habría efectuado un descuento a una funcionaria que no pertenecía a la agrupación, aunado a que existiría una planilla con fechas adulteradas y no tendría respaldo de las solicitudes de descuento, lo que significaría una infracción al artículo 61 letra c) del Estatuto Administrativo, sobre el deber de realizar sus labores con esmero, cortesía, dedicación y eficiencia, contribuyendo a materializar los objetivos de la institución.

Alega que el fin de dicha obligación dice relación con el ejercicio de sus funciones como empleada administrativa del Instituto Traumatológico, pero en ningún caso puede ampliarse a las obligaciones de la Ley de Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado, añadiendo que la autoridad administrativa no está facultada para fiscalizar y sancionar la actividad sindical, ya que ésta goza de independencia a su respecto, contando con sus propios mecanismos de control y disciplina.

De esta forma, considera que se ha vulnerado su garantía constitucional de igualdad ante la ley, ya que se le sancionó en un procedimiento donde no se encuentran suficientemente acreditadas sus supuestas infracciones, ni la intromisión de la administración en la asociación e igualmente, su derecho de propiedad, sobre su cargo de dirigente.

Solicita, en definitiva, que se acoja la presente acción y se declare que la resolución recurrida es ilegal y arbitraria, dejándola sin efecto y se ordene al recurrido abstenerse en el futuro de cometer cualquier inconstitucionalidad y/o ilegalidad en su contra, con costas del recurso.

SEGUNDO: Que compareció don nombre reservado, en representación del Instituto Traumatológico evacuando el informe solicitado al tenor de la acción.

Se refiere previamente a los antecedentes de hecho de la resolución sancionatoria administrativa, relatando que el Director del Instituto Traumatológico recibió dos denuncias por escrito de dos funcionarias, a quienes se les aplicó un descuento en sus remuneraciones que no habían autorizado, estando involucrada la Asociación de Funcionarios del Instituto Traumatológico, formulándose cargos en contra de su presidenta y de la tesorera de la citada asociación. Hace presente que tanto la Dirección del Trabajo como la Contraloría General de la República se abstuvieron de emitir pronunciamiento sobre la procedencia del sumario administrativo en contra de dirigentes de las Asociaciones de Funcionarios. Añade que, la recurrente interpuso una denuncia por prácticas antisindicales ante el Primer Juzgado de Letras del Trabajo, la que fue rechazada el día 2 de marzo de 2016, pretendiendo la actora revisar dicho procedimiento a través de la presente acción.

Luego, en cuanto al fondo señala, que dado que en la Administración del Estado no hay sindicatos y el Estatuto Administrativo prohíbe sindicalizarse, no puede por tanto haber prácticas antisindicales, por lo que esta Corte no podría pronunciarse si una autoridad administrativa ha incurrido en prácticas antisindicales al sancionar a una funcionaria que, ostenta la calidad de Directora de una Asociación de Funcionarios, por hechos irregulares cometidos en el ejercicio de su cargo. Sin perjuicio de lo anterior, argumenta que no se ha cometido ilegalidad o arbitrariedad alguna, ya que el sumario se inició por la autoridad competente, llevado a cabo conforme el debido proceso y se falló de acuerdo a derecho y a una debida fundamentación, sin que con ello exista vulneración a las garantías constitucionales de la actora, por lo que no procede sino, el rechazo de la acción de autos.

TERCERO: Que, la acción constitucional de protección es un arbitrio cautelar de determinados derechos fundamentales frente a los menoscabos que puedan experimentar como consecuencias de acciones u omisiones ilegales o arbitrarias de la autoridad o de particulares. Son presupuestos de esta acción cautelar: a) que exista una acción u omisión ilegal o arbitraria; b) que como consecuencia de la acción u omisión ilegal o arbitraria se prive, perturbe o amenace un derecho; y c) que dicho derecho esté señalado como objeto de tutela en forma taxativa en el artículo 20 de la Constitución Política de la República.

CUARTO: Que antes de entrar a analizar el fondo de la acción deducida es ilustrador tener presente que en esta sede jurisdiccional resultan ser hechos ciertos que:

a) La actora reviste la calidad de Presidenta de la Asociación de Funcionarios de la Salud del Instituto Traumatológico.

b) Con fecha 25 de noviembre de 2015, se inició un sumario administrativo con el objeto de investigar el descuento que se le hizo a dos socias de la Asociación de Funcionarios por el pago de cosméticos, habiendo ellas reclamado que no lo habían autorizado.

c) El 21 de septiembre de 2016 dentro del signado sumario administrativo, a la recurrente se le formuló cargo de “aplicar poca rigurosidad en su calidad de Presidenta FENATS en el procedimiento utilizado para el pago de convenios”, ya que se le habría efectuado un descuento a una funcionaria que no pertenecía a la agrupación, aunado a que existiría una planilla con fechas adulteradas y no tendría respaldo de las solicitudes de descuento, lo que significaría una infracción al artículo 61 letra c) del Estatuto Administrativo, sobre el deber de realizar sus labores con esmero, cortesía, dedicación y eficiencia, contribuyendo a materializar los objetivos de la institución.

d) En virtud de Resolución Exenta N° 136 de fecha 3 de febrero de 2020, el Instituto Traumatológico, representado por su director don nombre reservado, aplicó una sanción de censura a doña nombre reservado.

e) Con fecha 21 de febrero de 2020, le fue notificada a la recurrente, la resolución que precede.

QUINTO: Que, por otro lado, en el contexto de los hechos antes descritos y en relación al marco legal atingente al conocimiento de la presente acción, resulta ilustrador tener consideración:

1.- El artículo 61 del Estatuto Administrativo el que dispone que: “Serán obligaciones de cada funcionario:

c) Realizar sus labores con esmero, cortesía, dedicación y eficiencia, contribuyendo a materializar los objetivos de la institución”;

2.- El artículo 5 de la Ley N° 19.296 sobre “Normas sobre Asociación de Funcionarios de la Administración del Estado”, el que afirma que: “No se podrá condicionar el empleo de un trabajador a la afiliación o desafiliación a una asociación de funcionarios. Del mismo modo, se prohíbe impedir o dificultar su afiliación o perjudicarlo en cualquier forma por causa de su afiliación o de su participación en actividades de la asociación”.

3.- El artículo 14 de la Ley N° 19.296 sobre “Normas sobre Asociación de Funcionarios de la Administración del Estado” alude que: “La asociación se regirá por esta ley, su reglamento y los estatutos que aprobare.

Los estatutos deberán contemplar, especialmente, los requisitos de afiliación y desafiliación de sus miembros; el ejercicio de los derechos que se reconozcan a sus afiliados, según estuvieren o no estuvieren al día en el pago de sus cuotas; el nombre y el domicilio de la asociación, la repartición a la que se adscribiere y el carácter comunal, provincial, regional o nacional de la misma, según correspondiere”.

4.- El artículo 35 de la Ley N° 19.296 sobre “Normas sobre Asociación de Funcionarios de la Administración del Estado” dispone que: “La asamblea será el órgano resolutivo superior de la asociación y estará constituida por la reunión de su afiliación”.

5.- El artículo 64 -el que se ubica en el Capítulo IX denominado “De la Fiscalización de las Asociaciones de Funcionarios y de las Sanciones”- de la Ley N° 19.296 sobre “Normas sobre Asociación de Funcionarios de la Administración del Estado” prescribe que: “Las asociaciones de funcionarios estará sujetas a la fiscalización de la Dirección del Trabajo y deberán proporcionarle los antecedentes que les solicitare”. Por su parte, el artículo 65 de la citada normativa señala que: “Las infracciones que no tengan señalada una sanción específica en esta ley, se castigarán con multas, a beneficio fiscal, se castigarán con multas, a beneficio fiscal, de un cuarto a diez unidades tributarias mensuales, que se duplicarán en caso de reincidencia dentro de un período no superior a seis meses”. Finalmente, el artículo 66 del referido cuerpo legal, dispone que: “Las multas a que se refiere esta ley serán aplicadas por la Dirección del Trabajo y de ellas podrá reclamarse ante los Juzgados de Letras del Trabajo, conforme al procedimiento establecido en el Título II del Libro V del Código del Trabajo.

Los directores responderán personalmente del pago o del reembolso de las multas por las infracciones en que incurrieren.

Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de la responsabilidad administrativa, civil y penal en que pudieren incurrir los directores en el desempeño de sus funciones”.

6.- El Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la “Protección del Derecho de Sindicación y los Procedimientos para Determinar las Condiciones de Empleo en la Administración Pública”, el que en su artículo 5 prescribe:

“1. Las organizaciones de empleados públicos gozarán de completa independencia respecto de las autoridades públicas.

2. Las organizaciones de empleados públicos gozarán de adecuada protección contra todo acto de injerencia de una autoridad pública en su constitución, funcionamiento o administración”.

7.- El artículo 30 de los Estatutos de los Funcionarios de la Salud -FENATS- refiere que: “El directorio podrá ser censurado, y para estos efectos los socios interesados deberán notificar por escrito a cualquier miembro del directorio de la asociación con copia a la Inspección del Trabajo, la convocatoria para votar la censura”. Por su parte, los artículos 31 y siguientes del referido cuerpo legal regulan la manera de hacer efectiva la signada petición, votación, aprobación y consecuencias de la medida de censura de que pudiere ser acreedor un director.

SEXTO: Que de acuerdo a los antecedentes expuestos y en atención a que el tenor de la formulación de cargos no dijo relación con el ejercicio de las funciones de la actora como empleada administrativa del Instituto Traumatológico -“aplicar poca rigurosidad en su calidad de Presidenta FENATS en el procedimiento utilizado para el pago de convenios”-, se colige que en ningún caso puede ampliarse a las obligaciones de la Ley de Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado, por cuanto la autoridad administrativa no está facultada para fiscalizar y sancionar la actividad sindical, ya que es independiente, gozando de sus propios mecanismos de control y disciplina.

En efecto, el citado artículo 61 letra c) Ley N° 18.834 tiene por objeto materializar el principio de la eficiencia en el cumplimiento de las funciones administrativas que está obligado a cumplir el trabajador -en la especie, las de empleada de la SOME- en virtud de su resolución de nombramiento y fijación de su cargo, lo que no ha acontecido en la especie.

Al respecto es dable indicar, que los sumarios administrativos, sólo sirven para acreditar la responsabilidad administrativa y no otra, como la de carácter gremial, a la que se aboca claramente la formulación de cargos antes transcrita, por lo que resulta improcedente utilizarlo como mecanismo de investigación, ya que la Ley N° 19.296 sobre “Asociación de Funcionarios de la Administración del Estado” establece cuáles son las normas que rigen a tales organizaciones, aunado a lo dispuesto en los artículos 30 y siguientes del signado Estatuto de la Asociación de Funcionarios de la Salud. De esta forma, ante cualquier supuesta responsabilidad de un dirigente deber ser determinada por este órgano superior -directorio- y no por una autoridad administrativa, constituyendo aquélla una comisión especial que actuó fuera del ámbito de su competencia.

En este orden de ideas, existiendo una normativa especial que regula la forma de hacer efectiva la eventual responsabilidad de la recurrente -artículos 35 y 64 y siguientes de la Ley N° 19.296 sobre “Normas Asociación de Funcionarios de la Administración del Estado” y artículos 30 y siguientes del Estatuto de la Asociación de Funcionarios de la Salud-, no es posible que la administración se avoque a su conocimiento, vía aplicación del artículo 61 letra c) del Estatuto Administrativo, por sobrepasar sus facultades. En consecuencia, el tenor literal de este último precepto legal, así como su espíritu, se condicen con una conducta totalmente distinta a la que puede cometer un dirigente gremial a propósito de su actividad, ya que el manejo de lo relacionado con la FENATS, se enmarca dentro de la Ley N° 19.296 y los Estatutos de la Asociación y no bajo la subsunción de lo previsto en el artículo 61 letra c) del Estatuto Administrativo, siendo por tanto su actuar ilegal, conculcándose de esta forma, la garantía constitucional contemplada en el artículo 19 N° 3 inciso 5° de la Constitución Política de la República, esto es, a no ser juzgado por comisiones especiales sino por el tribunal que señale la ley -dentro de la esfera de su competencia- y que se halle establecido con anterioridad por ésta.

De esta manera, se configura la infracción de la garantía en análisis por cuanto la autoridad administrativa en el sumario seguido en contra de la recurrente, mediante Resolución Exenta N° 136 de 3 de febrero de 2020, la sancionó con censura, por una conducta propia de su actividad gremial, haciéndole aplicable una norma que no le empecía para tal efecto -artículo 61 letra c) del Estatuto Administrativo-, constituyéndose en una comisión especial, en la medida que actuó fuera del ámbito de su competencia y atribuciones -artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República- en lugar del ente correspondiente, de acuerdo lo previenen los artículos 35 y 64 y siguientes de la Ley N° 19.296 sobre “Normas Asociación de Funcionarios de la Administración del Estado” y artículos 30 y siguientes del Estatuto de la Asociación de Funcionarios de la Salud.

Por estas consideraciones y conforme con lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, se acoge, sin costas la acción constitucional interpuesta por doña nombre reservado, en contra del Instituto Traumatológico, representada por su Director don nombre reservado, dejándose sin efecto la Resolución Exenta N° 136 de fecha 3 de febrero de 2020 por medio de la cual se le aplicó la medida administrativa de censura.

Redacción efectuada por la Ministro señora Verónica Sabaj Escudero.

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.

N° Protección – 26.687-2020 Pronunciada por la Tercera Sala, integrada por la Ministra señora Adelita Ravanales Arriagada, la Ministra señora Jenny Book Reyes y la Ministra señora Verónica Cecilia Sabaj Escudero.