nombre reservado con MINISTERIO SECRETARIA GENERAL DE GOBIERNO

C.A. de Santiago Santiago, once de noviembre de dos mil veintidós.

A los folios 21, 22 y 23; a todo, téngase presente.

VISTO Y TENIENDO PRESENTE:

PRIMERO: Que, comparece Rodrigo Fernando Flores Osorio y Emanuel Isaías Cuadra Suárez, ambos abogados en representación de nombre reservado y deducen recurso de protección en contra de la Subsecretaria General de Gobierno, por el acto arbitrario e ilegal consistente en el término del convenio a honorarios de la recurrente vulnerando las garantías constitucionales del artículo 19 Nº1, 2, 16 y 24 de la Constitución Política de la República.

Explica que, la recurrente ingresó a prestar servicios el 1 de agosto de 2019, bajo la modalidad honorarios. Desde la referida fecha, prestó servicios en la unidad de Fondo de Fomento de Medios de Comunicación y entre los años 2020 y 20221 prestó servicios en la Unidad de Sistema Integral de Atención Ciudadana.

En relación con sus funciones, alega se trata de funciones genéricas y no servicios específicos propios de un vínculo a honorarios.

Sostiene que, las funciones desempeñadas por la actora son fundamentales y de la esencia misma del servicio y se ejecutaron bajo la obligación de asistencia a las dependencias del recurrido y con directrices por parte de sus superiores, por lo tanto, bajo la forma de un contrato a honorarios se desarrolló un vínculo de subordinación y dependencia más acorde con la figura de una contrata.

Refiere que, el 4 de abril de 2022, encontrándose vigente el contrato de honorarios la recurrida inhabilitado el acceso al correo institucional y al portal de funcionarios de la actora. Dos días después del bloqueo de las cuentas, fue contactada telefónicamente por nombre reservado, perteneciente a la Unidad Jurídica del Ministerio aludido, quien le comunicó el término anticipado de su contrato a honorarios, sin dar entregar los motivos de la decisión.

En cuanto a la arbitrariedad e ilegalidad reclamada, señala que el artículo 11 del Estatuto Administrativo, dispone que, “podrán contratarse sobre la base de honorarios a profesionales y técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse labores accidentales y que no sean las habituales de la institución”

De lo anterior, desprende que la naturaleza de las labores prestadas por la actora, no eran propias de un contrato de honorarios, considerando el tiempo de duración total del vínculo, el contexto de trabajo y el carácter genérico de su contratación.

Agrega que, la Contraloría General ha manifestado que, por regla general, la contratación a honorarios solo procede para realizar tareas accidentales y, excepcionalmente, para efectuar labores habituales cuando se trata de cometidos específicos, esto es, tareas claramente individualizadas y determinadas en el tiempo, sin que lo anterior signifique que una entidad pública pueda llegar a desarrollar sus funciones permanentes a través de este procedimiento.

En este sentido, señala que el órgano fiscalizador se ha pronunciado en dictámenes realizando un reestudio de la materia y una reinterpretación de los artículos 11 de la Ley Nº18.834 y 4 de la ley Nº18.883, considerando la necesaria aplicación del principio de primacía de la realidad y la búsqueda de soluciones que armonicen el actuar de las entidades de la Administración con aquella directriz. Al respecto, la Contraloría ha dispuesto que aquellos contratos de honorarios que en la práctica realizan labores propias de servicio y con permanencia, deben asimilarse a la contrata y recibir la protección que este vínculo supone.

En este sentido, destaca que los servicios de la recurrente fueron renovados en 3 periodos y, considerando que la prestación de servicios es asimilable a una contrata, el término de los mismo requiere de una decisión fundada conforme lo dispuesto en los artículos 6°, 7° y 8° de la Constitución Política de la República y el artículo 2° de la Ley N°18.575 Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.

En cuanto al principio de la Confianza Legítima, señala que esta ha sido definida como “la legitima expectativa que se produce en un servidor público, cuando su contrata ha sido objeto de dos o más de renovaciones anuales sucesivas e ininterrumpidas, creando la confianza legítima de que esa conducta se va a repetir en el futuro”.

En este contexto, destaca que los servicios de la actora fueron renovados durante 3 periodos anuales, sucesivos y continuos.

Concluye solicitando que se acoja el recurso y se adopten las medidas necesarias para asegurar el debido imperio del derecho, con costas en caso de oposición.

SEGUNDO: Que, informando al tenor del recurso, el Ministerio de Secretaria General de Gobierno señala que la recurrente ingresó al servicio con el 1 de agosto de 2019, suscribiendo un contrato de honorarios a suma alzada para desempeñarse como “Experta en Monitoreo de Proyectos, Coordinación y Actividades Territoriales”. Dicho vínculo fue renovado hasta 2022, con modificaciones tanto en funciones como en el aspecto pecuniario. En esta línea, la señora nombre reservado se desempeñó inicialmente en la Unidad de Fondos Concursables. Ahora bien, hacia el 31 de marzo de 2020, la servidora suscribió un nuevo contrato de honorarios, que la sigue describiendo con el perfil “Experta en Monitoreo de Proyectos, Coordinación y Actividades Territoriales”, asignándosele por contrario, funciones diametralmente distintas a su perfil profesional experiencia anterior, a saber, “Apoyo en Unidad Sistema Integral de Atención Ciudadana (SIAC)”. Este último contrato se extendió hasta la fecha de su desvinculación, lo cual da cuenta que, tras un cambio tan repentino de labores, y habiendo sido contratada para distintas funciones, mal pudo haber existido un destacado desempeño de la servidora.

Agrega que, en su calidad de honorarios, no contaba con evaluaciones periódicas.

Así las cosas, con fecha 25 de marzo del año en curso y cumpliendo con lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 46 de la Ley de Procedimientos Administrativos, le fue enviada, mediante carta certificada, la notificación del acto administrativo impugnado mediante el presente recurso.

Sin perjuicio de lo anterior, y en lo que respecta a un hecho no controvertido, señala que la servidora fue contactada con fecha 6 de abril, desde la Unidad Jurídica, para brindarle detalles en cuanto a los hechos, a tal punto que incluso ella devolvió el llamado a esta unidad en reiteradas oportunidades para realizar consultas y solicitar ayuda y guía.

En este sentido, aclara que el 25 de marzo del año en curso se dictó el Decreto exento N°411/298/2022, que resuelve el término anticipado del convenio a honorarios de la recurrente.

Sin perjuicio de lo anterior, reclama que el recurso de protección es improcedente puesto que la actora carece de un derecho indubitado, además, debido a su naturaleza evidentemente cautelar la acción de protección requiere de la existencia de un hecho arbitrario e ilegal, cuestión que en la especie no concurre.

En esta línea argumentativa, sostiene que es evidente que lo que motiva este recurso de protección no es una situación de hecho que haya infringido garantías, sino una controversia de derecho en torno al sentido y alcance que debe dársele a las normas de rango legal que regulan la materia.

Agrega que, el acto administrativo que se impugna no adolece de ilegalidad o arbitrariedad, toda vez que este es producto del ejercicio de una facultad discrecional del Servicio, quien ha actuado en una hipótesis jurídica permitida.

En el caso sub-lite, no podría argüirse arbitrariedad alguna, toda vez que los fundamentos de la decisión contenida en el acto administrativo impugnado por la recurrente se sostienen en normas legales precisas, que son aplicables a al servicio a honorarios.

En esta línea, la argumentación del Decreto Exento N°411/298/2022 impugnado detalla los cambios que trae aparejado consigo la Resolución Exenta N°272/274, de fecha 23 de marzo de 2022, que eliminó el SIAC, Unidad de la cual la recurrente era parte, por lo cual al no existir ahora labores específicas que encomendar, no es plausible mantener un convenio a honorarios.

Alega que, la recurrente no goza de confianza legítima, instituto que la jurisprudencia judicial y administrativa a asignado a los funcionarios públicos a contrata que cumplan con determinados requisitos. Conforme la jurisprudencia de la Contraloría General de la República, en el dictamen N°E159364, de fecha 25 de noviembre de 2021, se sostiene que: “cabe recordar que esta Entidad de Control mediante el dictamen Nº5.661, de 2020, entre otros, ha sostenido que quienes prestan servicios en la modalidad de honorarios no revisten la calidad de funcionarios públicos, por lo que las personas que suscriben estos convenios no tienen derecho a invocar la confianza legítima ni sus contratos se rigen por este principio, en los términos que la jurisprudencia administrativa ha reconocido a las designaciones a contrata”.

Ahora bien, en el caso que se entendiera que la recurrente sí goza de confianza legítima, la Contraloría General de la República ha permitido los términos anticipados fundados en casos de reestructuración, limitándose a señalar que lo que no procede es que las desvinculaciones se fundamenten en una circunstancia futura, eventual e hipotética de una posible reestructuración.

Cuestión que no se da en el caso de marras, pues la reestructuración fue previa al término anticipado del contrato de honorarios de la recurrida.

Por último sostiene que la autoridad no ha incurrido en ninguna vulneración de las garantías constitucionales reclamadas en los términos planteados por la actora.

TERCERO: Que, ahora bien, en lo que atañe al quid del asunto que es materia de este arbitrio aparece pertinente recordar que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes, que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio;

CUARTO: Que, consecuentemente, constituye requisito indispensable de admisibilidad de la acción cautelar de protección la constatación de la existencia de un acto ilegal, esto es, contrario a la ley, o arbitrario, producto del mero capricho de quien incurre en él, que provoque alguna de las situaciones que se han indicado y que afecte, además, una o más de las garantías constitucionales protegidas por el citado artículo 20 de la Carta Fundamental;

QUINTO: Que a la luz de lo expuesto precedentemente, cabe reflexionar que esta acción de cautela de derechos constitucionales constituye una vía destinada a dar protección respecto de garantías cuya existencia se encuentre, por cierto, indubitada;

SEXTO: Que en este caso, la recurrente fue desvinculada de las funciones que desarrollaba en la Subsecretaría General de Gobierno, Unidad Sistema Integral de Atención Ciudadana, por medio del decreto exento N°411/298/2022, de fecha 25 de marzo de 2022, que puso término anticipado a su contrato de honorarios y, a través de esta vía, pretende que se declare que en atención a sus sucesivas contrataciones anuales a honorarios -cinco-, su situación debiera asimilarse a la de un funcionario a contrata, lo que le permitiría ampararse en el principio de la confianza legítima, para en razón de ella impugnar la desvinculación antes mencionada;

SÉPTIMO: Que revisados los antecedentes, en lo pertinente, es claro que la recurrente yerra en la ilegalidad y/o arbitrariedad que pretende.

En primer término, resulta relevante señalar que la recurrente fue contratada el 1 de agosto de 2019 bajo la modalidad de honorarios a suma alzada, asunto del todo pertinente para revisar el fondo de la cuestión alegada en el recurso.

El régimen jurídico que rige la relación que existió entre la recurrente y la recurrida se encuentra regulado en el artículo 11 del Estatuto Administrativo, siendo a este respecto el Derecho Civil el supletorio para todo aquello no expresamente señalado al tenor de lo regulado en el Párrafo 9 del Título XXVI del libro IV de dicho cuerpo normativo. De lo anterior, es claro que la discusión excede la competencia de esta Corte para conocer y resolver la cuestión, por cuanto se trata de un asunto de lato conocimiento que debe ser sometido ante la jurisdicción que corresponda, al tratarse de un contrato civil en el cual las contraprestaciones se rigen por el principio de los contratos bilaterales;

OCTAVO: Que, por su parte, no cabe atribuir a un contrato de honorarios -regido íntegramente por las normas y principios del derecho civil por aplicación de la normativa indicada en el considerando precedente- las características de una contrata, regida por las normas y principios del Estatuto Administrativo, respecto de las cuales, se ha señalado, procede aplicar el principio de la confianza legítima.

Lo anterior ha sido confirmado por nutrida jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República, el cual define el convenio a honorarios, como “aquel acto jurídico bilateral en virtud de la cual una parte se obliga a prestar servicios específicos por un tiempo determinado en favor de otra, la que a su vez se obliga a pagar una cierta cantidad de dinero por dichos servicios” (Dictamen N° 7.266, de 2005). De lo anterior, se colige que una de las características jurídicas más relevante de este tipo de convenios, es el hecho de que regula relaciones de derecho privado, premisa que conlleva concluir que los contratados a honorarios, no son funcionarios públicos, por lo que la recurrente yerra al ampararse en el principio de la confianza legítima antes mencionada justamente porque la naturaleza jurídica del contrato a honorarios no tiene la aptitud de investir a la contratada bajo esa modalidad, de la calidad de funcionario público, lo que le impide acogerse al principio de la confianza legítima para repudiar el acto que le puso término anticipado al contrato de honorarios, máxime cuando la propia Contraloría General de la República, mediante Oficio N° 6.400 del año 2018, ha dictaminado que el principio de confianza legítima sólo es aplicable al personal a contrata y no respecto de quienes se encuentran sujetos a un contrato de honorarios.

Sobre esto y sólo a mayor abundamiento, cabe destacar que el propio contrato de honorarios suscrito por la recurrente establece claramente en su cláusula Décimo Quinta que “Para todos los efectos legales, ambos contratantes fijan su domicilio en el lugar donde se firmó el contrato, sometiéndose a la jurisdicción de sus tribunales ordinarios de justicia”, lo que constituye un reconocimiento por parte de la recurrente en relación con la calidad jurídica en la que se encontraba contratada.

Así las cosas, estando en presencia de un contrato que se rige por las normas del Código Civil, sujetó en consecuencia al principio de la autonomía de la voluntad -principio rector del derecho privado-, habiendo justificado la recurrida la decisión impugnada en el hecho que la resolución exenta N° 272/274, de fecha 23 de marzo de 2022, eliminó el SIAC, unidad en la cual la recurrente se desempeñaba, por lo que se suprimieron las labores específicas que le habían sido encomendadas, no siendo plausible, en tal escenario fáctico, mantener su contrato a honorarios, por ser ello contrario a cualquier principio en pos del buen uso de los recursos públicos, no es dable considerar que lo decidido por la recurrida, cual fue poner término anticipado al contrato a honorarios, constituya un acto ilegal o arbitrario que conculque alguna de las garantías fundamentales consagradas en la Constitución Política del Estado protegidas por el recurso de protección;

NOVENO: Que en estas circunstancias, no procede si no desestimar el presente recurso.

Por estas consideraciones y de conformidad, además, con lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, se rechaza el recurso de protección deducido por Rodrigo Fernando Flores Osorio y Emanuel Isaías Cuadra Suárez en representación de nombre reservado y en contra del Ministerio Secretaria de Gobierno, sin costas.

Regístrese, comuníquese y archívese.

Protección N°23305-2022.