nombre reservado con SUPERINTENDENCIA DE SEGURIDAD SOCIAL

C.A. de Santiago Santiago, doce de marzo de dos mil veinticinco.

Vistos y teniendo presente:

Primero: Que comparece nombre reservado, por medio de formulario, e interpone recurso de protección en contra de la Superintendencia de Seguridad Social y de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez, por el acto arbitrario e ilegal consistente en el rechazo de sus licencias médicas N°14388797, Folio 4-17957222 y Folio N°3-101005177, contenidas en la resolución exenta N°R-01-S-165546-2024 de fecha 22 de octubre de 2024, extendidas por un total de 30 días desde el 14 de abril de 2023 hasta el 13 de mayo de 2023.

Solicita que se acoja el recurso, ordenando la aprobación y consecuente pago de las licencias médicas rechazadas, con costas.

Segundo: Que, evacuó informe la recurrida Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez Región Metropolitana en el siguiente sentido.

Expone que el recurso fue interpuesto en contra de las recurridas por el rechazo a las licencias N°14388797 (por 30 días, desde el 14 de abril de 2023 al 13 de mayo 2023), licencias médicas N°3-101005177 y N°4-17957222, extendidas por 29 días a contar del 8 de abril de 2024 hasta el 6 de mayo de 2024, por reposo no justificado.

Sostiene que la justificación para el rechazo de las licencias médicas quedó debidamente ingresada en el expediente administrativo y registrada en la cartola médica de la usuaria. Conforme señala, en el Listado Maestro de Licencias Médicas de FONASA, consta que la licencia médica reclamada fue autorizada por la COMPIN Región Metropolitana, pero sin derecho a pago de subsidio por incapacidad laboral, con la anotación expresa de "Fiscalización negativa".

Informa que la licencia médica en cuestión fue tramitada para la empresa RUT N°RUT reservado y que, según lo indicado en el Ordinario N°651 de fecha 29 de mayo de 2024, la COMPIN Región Metropolitana realizó una fiscalización el 29 de diciembre de 2023, constatándose que en el domicilio de la empresa no se encontraron moradores, lo que constituye un elemento determinante para la decisión adoptada.

Añade que la Superintendencia de Seguridad Social, en su calidad de última instancia administrativa, mediante diversas resoluciones exentas (N°R-154257-2023 de fecha 14 de septiembre de 2024, N°R-41606-2024 de fecha 3 de abril de 2024, R-80783-2024 de fecha 31 de mayo de 2024, R-111000-2024 de fecha 9 de octubre de 2024 y R-170303-2024 de fecha 22 de octubre de 2024), rechazó sistemáticamente los reclamos y recursos de reconsideración interpuestos por la recurrente, confirmando el rechazo de la licencia médica N°14388797 por los fundamentos ya expresados.

Hace presente que, en las referidas resoluciones, la Superintendencia de Seguridad Social consignó expresamente que la recurrente solo había acompañado documentos formales que no lograban desvirtuar lo señalado por la COMPIN en su informe de fiscalización. Particularmente relevante resulta lo sostenido por la Superintendencia en cuanto a que, ante una nueva oportunidad procesal, la interesada señaló que la COMPIN en su fiscalización no encontró a nadie en el lugar por tratarse de un taller donde entra y sale gente, y que si bien acompañó declaraciones del representante legal de la empresa empleadora y de un tercero acreditando la relación laboral y sus períodos, la Superintendencia obtuvo copia del certificado de nacimiento de la interesada, comprobando que el representante legal de la empresa empleadora, don nombre reservado, es su padre, circunstancia que confirmaría lo constatado por la COMPIN.

Prosigue la autoridad recurrida señalando el marco normativo aplicable, específicamente lo dispuesto en el artículo 1° del D.S. N°3 de 1984 del Ministerio de Salud, que establece que la licencia médica tiene dos objetivos esenciales, a saber, permitir la ausencia justificada al trabajo o el uso de descanso de protección a la maternidad, y el otorgamiento de un subsidio que reemplace la remuneración durante el período de incapacidad laboral. Enfatiza que ambas finalidades resultan improcedentes en el caso de licencias médicas presentadas por una persona cuya calidad de trabajador no aparezca suficientemente acreditada, como sucedería en el presente caso.

A este respecto, informa que la actora acompañó a su reclamo, tanto ante la COMPIN RM como respecto de la Superintendencia de Seguridad Social, un contrato de trabajo suscrito el 2 de noviembre de 2022, liquidaciones de sueldo y certificado de cotizaciones de AFP y FONASA. Sin embargo, califica estos documentos como "formales" que no lograrían desvirtuar lo constatado por la COMPIN en su fiscalización, razón por la cual no resultó posible acoger su reclamo.

Adicionalmente, la recurrida invoca el artículo 14 del D.S. N°3/1984, que aprueba el Reglamento de Autorización de Licencias Médicas por los Servicios de Salud e Instituciones de Salud Previsional, el cual establece que es competencia privativa de la Unidad de Licencias Médicas de la COMPIN o de la ISAPRE, en su caso, el poder rechazar o aprobar las licencias médicas; reducir o ampliar el período solicitado; o cambiarlo de total a parcial y viceversa, dejándose constancia de la resolución o pronunciamiento respectivo con los fundamentos tenidos a la vista para adoptar la medida.

Sobre la base de la normativa citada, concluye que las actuaciones realizadas por la COMPIN R.M. al decidir rechazar las licencias médicas impugnadas se enmarcan en los parámetros objetivos dispuestos por la ley y las normativas vigentes, todo ello en la búsqueda de asegurar que el uso de las licencias médicas cumpla verdaderamente su finalidad terapéutica y de carácter transitorio mientras el trabajador recupera su salud para volver a ejercer sus funciones laborales.

Tercero: Que, la Superintendencia de Seguridad Social informó en el siguiente tenor.

En primer término, solicita que se declare la improcedencia de la acción constitucional intentada, fundamentando su petición en que la materia sobre la cual versa el recurso se relaciona directamente con un derecho perteneciente al sistema de seguridad social, establecido en el numeral 18 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Sostiene que este derecho no se encuentra amparado por la acción cautelar de protección, conforme a la numeración taxativa que realiza el artículo 20 de la Carta Fundamental.

Argumenta la Superintendencia que la autorización, rechazo o modificación de una licencia médica, las reconsideraciones y apelaciones respecto de las resoluciones de los organismos administradores de este derecho, sean Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES) o Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN), así como el pago del subsidio por incapacidad laboral regulado en el DFL N° 44/78 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, corresponden indubitadamente a materias propias del campo de la Seguridad Social, expresamente excluidas por el constituyente del ámbito de aplicación del recurso de protección.

Enfatiza la recurrida que la acción de protección constituye un procedimiento de urgencia y carácter excepcional, procedente únicamente en aquellos casos relativos a determinadas materias en las que una persona hubiera sido víctima de un acto u omisión arbitrario o ilegal que cause privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías taxativamente señalados en la Constitución. Debido a dicho carácter, la Superintendencia sostiene que debe dársele una aplicación restringida, limitada a aquellos casos de violación flagrante de derechos constitucionales que requieran un pronunciamiento judicial especialmente expedito.

Subsidiariamente, la Superintendencia informa en cuanto al fondo del asunto, exponiendo la regulación normativa aplicable al otorgamiento de licencias médicas y subsidios por incapacidad laboral en nuestro sistema de seguridad social.

Explica que, respecto de incapacidades laborales temporales que suspenden transitoriamente la capacidad de ganancia del trabajador, existe el beneficio denominado licencia médica, regulado en el DFL N°1 de 2005 y el DS N°3 de 1984, ambos del Ministerio de Salud, la que una vez autorizada por el organismo competente (COMPIN o ISAPRE), puede dar derecho al pago de subsidio por incapacidad laboral si se cumplen los requisitos legales establecidos.

En cuanto al caso concreto de la recurrente, relata que presentó un reclamo ante la Superintendencia de Seguridad Social con fecha 8 de julio de 2024, impugnando el no pago del subsidio por incapacidad laboral derivado de la licencia médica N°14388797, correspondiente al período del 14 de abril de 2023 al 13 de mayo de 2023 por 30 días. Según consta en el Listado Maestro de Licencias Médicas de FONASA, dicha licencia fue autorizada por la COMPIN Región Metropolitana, pero sin derecho a pago de subsidio por incapacidad laboral, consignándose "Fiscalización negativa".

Detalla que la licencia médica en cuestión fue tramitada para la empresa con RUT N°RUT reservado. Mediante ORD. N°651 de 29 de mayo de 2024, la COMPIN Región Metropolitana informó haber realizado una fiscalización el 29 de diciembre de 2023, constatando que en el domicilio de la empresa no se encontraron moradores, resultando en una fiscalización en terreno negativa.

Expone que, conforme al artículo 1° del DS N°3 de 1984 del Ministerio de Salud, la licencia médica tiene dos objetivos esenciales, a saber, permitir la ausencia justificada al trabajo y otorgar un subsidio que reemplace la remuneración durante el período de incapacidad laboral, finalidades que resultan improcedentes cuando se trata de licencias médicas presentadas por personas cuya calidad de trabajador no aparece suficientemente acreditada.

Continúa relatando que la recurrente acompañó a su reclamo un contrato de trabajo suscrito el 2 de noviembre de 2022, liquidaciones de sueldo y certificados de cotizaciones de AFP y FONASA. Sin embargo, la Superintendencia consideró que estos documentos formales no lograron desvirtuar lo constatado por la COMPIN en su fiscalización. En consecuencia, mediante Resolución Exenta R-01-UJU-158024-2024 de fecha 9 de octubre de 2024, la Superintendencia resolvió no acoger el reclamo e instruyó a la COMPIN Región Metropolitana rechazar la licencia médica N°14388797.

Posteriormente, con fecha 15 de octubre de 2024, la recurrente interpuso un recurso de reposición contra la resolución antes mencionada. En esta nueva presentación, la interesada argumentó que la COMPIN no encontró a nadie en el lugar durante su fiscalización porque se trata de un taller donde entra y sale gente. Asimismo, acompañó declaraciones del representante legal de la empresa empleadora y de un tercero acreditando la relación laboral y sus períodos.

Expone que, ante esta nueva presentación, obtuvo copia del certificado de nacimiento de la interesada, comprobando que el representante legal de la empresa empleadora, don nombre reservado, es su padre. Consideró que los nuevos antecedentes remitidos por la interesada no hacían más que confirmar lo constatado por la COMPIN, por lo que no ameritaban su remisión para un nuevo análisis.

Fundamenta su decisión manifestando que el vínculo entre empleador y trabajador, necesario en toda relación laboral, debe comprobarse mediante la constatación de huellas materiales y concretas que den cuenta del desarrollo efectivo de labores, no bastando para estos efectos la sola exhibición de documentos formales, tales como contrato de trabajo, certificados otorgados por la propia empleadora, registros de asistencia, liquidaciones de remuneración o comprobantes de pago de cotizaciones previsionales. Enfatiza que las gestiones de fiscalización tienen precisamente por objeto evitar el pago improcedente de subsidios por incapacidad laboral a quienes no detentan realmente la calidad de trabajador.

En virtud de lo anterior, mediante Resolución Exenta R-01-S-165546-2024 de fecha 22 de octubre de 2024, la Superintendencia rechazó el recurso de reposición interpuesto, confirmando la Resolución Exenta N°R-01-UJU-158024-2024 que instruyó a la COMPIN Región Metropolitana rechazar la licencia médica N°14388797, por cuanto los antecedentes acompañados por la recurrente no lograban desvirtuar lo constatado por la mencionada COMPIN en su fiscalización.

Respecto a las licencias médicas N°4-17957222 y N°3-101005177, la Superintendencia informó que no registra pronunciamientos ni reclamos pendientes.

En cuanto a sus facultades legales en la materia, argumenta que su actuación se ajusta rigurosamente a las normas constitucionales, legales y reglamentarias que establecen sus atribuciones fiscalizadoras. Invoca el mandato constitucional impuesto al Estado en el inciso cuarto del numeral 18 del artículo 19 de la Constitución Política, relativo a la supervigilancia del adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social. Asimismo, invoca el artículo 3° de la Ley N°16.395, que establece que la Superintendencia de Seguridad Social es la autoridad técnica de fiscalización de las instituciones de previsión, comprendiendo su supervigilancia los órdenes médico-social, financiero, actuarial, jurídico y administrativo, así como la calidad y oportunidad de las prestaciones.

Adicionalmente, fundamenta sus potestades en el artículo 27 de la Ley N°16.395, que somete al Servicio Nacional de Salud al control administrativo y técnico de la Superintendencia en lo que no se refiere a funciones derivadas del Código Sanitario, y en el artículo 38 letras d) y e) de la misma ley, que le otorga las facultades de emitir instrucciones para el mejor otorgamiento de los beneficios a los imponentes y fijar la interpretación de las leyes y reglamentos de previsión social.

Expone también que, a partir de la entrada en vigencia de la Ley N°20.585, debe cumplir las funciones asignadas por dicho cuerpo legal para asegurar el otorgamiento y uso correcto de la licencia médica y proporcionar una adecuada protección al cotizante y beneficiario de ISAPRE y FONASA.

Respecto a la ausencia de derechos vulnerados, argumenta que no ha transgredido las garantías constitucionales invocadas por la recurrente, contenidas en los numerales 1, 2, 22 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política, relativas al derecho a la integridad física y psíquica, la igualdad ante la ley, el derecho a no ser discriminado en el trato que debe dar el Estado en materia económica y el derecho de propiedad. Sostiene que no existe vulneración de tales garantías cuando es la propia recurrente quien no ha acreditado su condición de trabajadora dependiente, según se constató en la fiscalización realizada por la COMPIN el 29 de diciembre de 2023.

Enfatiza que, en cuanto al pago del subsidio, el otorgamiento de una licencia médica por parte de un facultativo no implica automáticamente el nacimiento de un derecho al subsidio por incapacidad laboral, sino que para ello se requiere una licencia médica autorizada por la entidad correspondiente y el cumplimiento de los requisitos legales respectivos. En el caso de la recurrente, la Superintendencia argumenta que no existe un legítimo ejercicio de algún derecho que deba ser objeto de tutela constitucional, por cuanto las licencias médicas fueron rechazadas sin generar derechos.

Pide, en definitiva, se rechace el presente recurso de protección, con costas.

Cuarto: Que, a petición de esta Corte, se solicitó que COMPIN Metropolitana, informe respecto al fundamento para el rechazo de las licencias médicas N°3-101005177 y N°4-17957222, servicio que señaló que “el resultado de la fiscalización realizada a su empleador el día 29 de diciembre del año 2023 en la domicilio reservado de la comuna de Independencia, no fue posible fiscalizar, domicilio se encuentra sin moradores, se consulta en distribuidora de gas, ubicada en la domicilio reservado, y se deja notificación por solicitud de antecedentes. Resultado de fiscalización en terreno es negativa.

Por lo tanto y en conformidad a lo señalado con anterioridad, la Licencia Médica objeto del presente requerimiento, se encuentra autorizada, pero sin derecho a pago del subsidio.”

Quinto: Que, como se sabe, el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes, que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio. Consecuentemente, es requisito indispensable de admisibilidad de la acción cautelar de protección la constatación de la existencia de un acto ilegal, esto es, contrario a la ley, o arbitrario, producto del mero capricho de quien incurre en él, que provoque alguna de las situaciones que se han indicado y que afecte, además, una o más de las garantías constitucionales protegidas por el citado artículo 20 de la Carta Fundamental.

Sexto: Que, respecto a la defensa relativa a la improcedencia del recurso de protección por guardar relación con materias de seguridad social, será desestimado, dado que basta considerar que, del relato expuesto por el recurrente, denuncia como conculcadas las garantías del numeral 24° del artículo 19 de la Constitución Política de la República, lo que obliga a su revisión en los términos en que el recurso ha sido intentado.

Séptimo: Que, en cuanto al fondo, corresponde determinar si la decisión de la recurrida Superintendencia de Seguridad Social de confirmar el rechazo de las licencias médicas del recurrente, previamente resuelto por la recurrida Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez, constituye un acto arbitrario o ilegal que prive, perturbe o amenace el legítimo ejercicio de los derechos del actor.

Octavo: Que, en cuanto a la normativa aplicable, el artículo 16 del Decreto Supremo N°3, de 1984, del Ministerio de Salud, que aprueba el Reglamento de Autorización de Licencias Médicas por las COMPIN e Instituciones de Salud Previsional, en lo pertinente, preceptúa: “La Compin, la Unidad de Licencias Médicas o la Isapre, en su caso, podrán rechazar o aprobar las licencias médicas; reducir o ampliar el período de reposo solicitado o cambiarlo de total a parcial y viceversa. En todos estos casos se dejará constancia de la resolución o pronunciamiento respectivo, con los fundamentos tenidos a la vista para adoptar la medida, en el formulario digital o de papel de la respectiva licencia”.

Asimismo, cabe tener a la vista el tenor del artículo 21, que dispone: “Para el mejor acierto de las autorizaciones, rechazos, reducción o ampliación de los períodos de reposo solicitados y otras modificaciones a las licencias, la Compin, la Unidad de Licencias Médicas o la ISAPRE correspondiente, podrán disponer de acuerdo con sus medios, alguna de las siguientes medidas:

a) Practicar o solicitar nuevos exámenes o interconsultas;

b) Disponer que se visite al trabajador en su domicilio o lugar de reposo indicado en el formulario de licencia, por el funcionario que se designe;

c) Solicitar al empleador el envío de informes o antecedentes complementarios de carácter administrativo, laboral o previsional del trabajador;

d) Solicitar al profesional que haya expedido licencia médica que informe sobre los antecedentes clínicos complementarios que obren en su conocimiento, relativos a la salud del trabajador;

e) Disponer cualquier otra medida informativa que permita una mejor resolución de la licencia médica.”.

Noveno: Que revisados los antecedentes allegados durante la tramitación del presente recurso y apreciados éstos de conformidad a las reglas de la sana crítica, es claro que la decisión de las recurridas de confirmar el rechazo de las licencias médicas, lo fue en virtud de una fiscalización realizada el 29 de diciembre de 2023 por la COMPIN de la Región Metropolitana, al no encontrarse moradores en el domicilio de la empresa, lo que devino en una fiscalización en terreno negativa.

Se agrega, además, que la Superintendencia obtuvo copia del certificado de nacimiento de la interesada, comprobando que el representante legal de la empresa empleadora, don nombre reservado, es su padre.

Décimo: Que, el acto administrativo que agravia a la recurrente y que, a fin de cuentas, fue validado por la entidad de control, en el caso de la recurrente, no se apoya en ningún elemento de convicción objetivo actual que lo avale ni hace mención a factores objetivos vigentes y suficientes, sino que únicamente, frente a la fiscalización en terreno con resultados negativos ante la ausencia de moradores en el domicilio de la empleadora de la recurrente, sumado a la existencia de una relación paternofilial con quien tendría la calidad de gerente o socio de la empresa empleadora, lo que haría concluir una falta de relación laboral para con la recurrente.

Undécimo: Que dicha decisión se alza como arbitraria, por cuanto tales exiguas consideraciones no aparece suficiente para estimar la falta de una relación laboral respecto de la recurrente, la cual acompañó documentación que da cuenta de la existencia de un contrato de trabajo suscrito el 2 de noviembre de 2022, liquidaciones de sueldo y certificado de cotizaciones de AFP y FONASA, antecedentes que dan plausibilidad al derecho cuya protección pretende y que no logran ser desvirtuados, para los efectos de la presente acción cautelar y de urgencia, con las circunstancias mencionadas en el considerando precedente, por lo que el presente arbitrio deberá ser acogido, tal como se dirá en definitiva.

Duodécimo: Que la conducta arbitraria referida atenta contra los derechos fundamentales de la recurrente, en especial el consagrado en el numeral 2° del artículo 19 de la Carta Fundamental, al dar a la recurrente un trato desigual frente al resto de los afiliados que cumpliendo con el pago de las cotizaciones que son de su cargo reciben las contraprestaciones de salud contratadas, por lo que se brindará la cautela requerida.

Por las razones anotadas y de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de protección, se acoge, sin costas, el recurso interpuesto por nombre reservado, en contra de la Superintendencia de Seguridad Social y de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez y, en consecuencia, se deja sin efecto la Resolución Exenta N°R-01-S-165546-2024 de fecha 22 de octubre de 2024, y se ordena a los organismos recurridos proceder al pago de las licencias médicas objetos de la presente acción constitucional dentro del plazo de diez días hábiles.

Regístrese, comuníquese y archívese.

N°Protección-21630-2024.

Pronunciada por la Tercera Sala de esta Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por la Ministra Inelie Durán Madina, conformada por la Ministra suplente señora Paula Rodríguez Fondón y el Abogado Integrante señor Cristian Parada Bustamante.