Protección contra Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez Región Metropolitana y Superintenden

San Miguel, trece de febrero de dos mil veinticinco.

Vistos y teniendo presente 1°) Que comparece nombre reservado, no indica profesión ni oficio, domiciliada en domicilio reservado, no refiere comuna, quien mediante formulario de su puño y letra interpone acción constitucional de protección en contra de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez Región Metropolitana y Superintendencia de Seguridad Social (nombre reservado), en razón de haber incurrido en un acción ilegal y arbitraria, consistente en la dictación de la Resolución Exenta R-01-DC-149023-2024, de 28 de septiembre pasado, por la Superintendencia de Seguridad Social, que rechazó recurso de reconsideración y confirmó el rechazo de la nombre reservado de siete licencias médicas, afectando sus derechos constitucionales, en específico el establecido en el artículo 19 N° 1 de la Constitución Política de la República por lo que solicita se deje sin efecto la referida resolución, ordenando el pago de sus licencias médicas.

2°) Que evacua el informe respectivo la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez Región Metropolitana (nombre reservado), indicando que las licencias médicas Nº 69660596-3, 71214927-2 y 72739378-1, fueron rechazadas por no contar con nuevos antecedentes médicos que justifiquen la prolongación del reposo laboral. A raíz de lo anterior, la usuaria presentó recurso de reposición por el rechazo de las citadas licencias, manteniéndose la decisión por adjuntar los mismos antecedentes y no acompañar psicoterapia.

En cuanto a las licencias médicas Nº 74062606-K, 75522043-4, 76766563-6 y 77193217-7, refiere que fueron rechazadas por no contar con nuevos antecedentes médicos que justifiquen la prolongación del reposo laboral.

Expone que la actora presenta recurso de reposición, decisión que no se modifica debido a que los antecedentes aportados no justifican suficientemente la prórroga del reposo, agregando que únicamente adjunta certificado de asistente social.

Manifiesta que ante resuelto se recurre a la Superintendencia de Seguridad Social quien, a través de las Resolución Exenta N° R-01-DC-149023-2024, rechazó el recurso de reconsideración y reclamo confirmando nuevamente el rechazo de las licencias médicas Nº 69660596-3, 71214927-2, 72739378-1, 74062606-K, 75522043-4, 76766563-6 y 77193217-7, ya que el reposo por las licencias ya individualizadas no se encontraba justificado, conclusión basada en que los antecedentes médicos y administrativos evaluados, no permiten establecer la existencia de incapacidad laboral más allá de los 381 días de reposo ya autorizados por la misma patología.

Expone, que la nombre reservado es un organismo eminentemente técnico, y que se rige según lo establecido en el D. 7/2013, que “Aprueba el Reglamento sobre Guías Clínicas Referenciales Relativas a los Exámenes, Informes y Antecedentes que deberán Respaldar la Emisión de Licencias Médicas”. Dicho cuerpo legal, en su artículo N° 4, establece las guías clínicas referenciales relativas a exámenes, informes y antecedentes que deberán respaldar la emisión de licencias médicas, en relación con los Grupos de Patologías que se señalan, y en particular, en su numeral II, se refiere a las Patologías Mentales.

Afirma que la recurrente no adjuntó antecedentes suficientes para revocar lo determinado, pudiendo determinar fehacientemente que la usuaria presentaba una patología transitoria, por lo que el reposo evaluado era suficiente para la mejoría del cuadro y reintegro laboral.

Sostiene que el D.S. N° 3/1984, que aprueba el Reglamento de Autorización de Licencias Médicas por los Servicios de Salud e Instituciones de Salud Previsional, establece en su artículo 14 que es competencia privativa de la Unidad de Licencias Médicas de la nombre reservado o de la ISAPRE, en su caso, el poder rechazar o aprobar las licencias médicas; reducir o ampliar el período solicitado; o cambiarlo de total a parcial y viceversa, dejándose constancia de la resolución o pronunciamiento respectivo con los fundamentos tenidos a la vista para adoptar la medida.

Concluye que las actuaciones realizadas por la nombre reservado., al decidir si aprobar o rechazar una licencia médica se enmarcan en los parámetros objetivos que se han dispuesto por la Ley, y las Normativas vigentes. Todo esto, en la búsqueda de asegurar que el uso de las licencias médicas cumpla verdaderamente su finalidad terapéutica y de carácter transitorio mientras el trabajador recupera su salud para volver a ejercer sus funciones laborales.

3°) Que, por otro lado, comparece la Superintendencia de Seguridad Social (nombre reservado), solicitando que se declare que la presente Acción de Protección es improcedente por cuanto la materia sobre la que realmente versa, dice relación con un derecho perteneciente al sistema de seguridad social, establecido en el numeral 18 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, que no está amparado por la acción cautelar que motiva estos autos.

En cuanto al fondo de la acción deducida, refiere que, en nuestro Sistema de Seguridad Social, existe cobertura para atender los distintos riesgos o contingencias sociales que ponen a los trabajadores en un estado de necesidad. Tratándose de la pérdida de la capacidad de ganancia o incapacidad laboral por motivos de salud, como ya se señaló, ella puede ser permanente o transitoria.

Respecto de incapacidades laborales temporales, es decir, aquellas que suspenden transitoriamente la capacidad de ganancia del trabajador, existe el beneficio denominado LICENCIA MÉDICA, regulado en el citado D.F.L. Nº 1, del año 2005, y en el D.S. Nº 3, del año 1984, ambos del Ministerio de Salud, la que una vez autorizada por el Organismo competente, esto es, una nombre reservado o INSTITUCIÓN DE SALUD PREVISIONAL (ISAPRE), puede dar derecho, de cumplirse los requisitos legales, al pago de subsidio por incapacidad laboral (regulado en el D.F.L. Nº 44, del año 1978, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social), o al pago de la remuneración en el caso de los trabajadores afectos a estatutos especiales, entre ellos, los pertenecientes al sector público y municipal. En estas situaciones de suspensión transitoria de la capacidad de ganancia, el trabajador debe hacer uso de licencia médica, esto es, reposo, el que, unido en la mayoría de los casos a un tratamiento médico farmacológico o de otro tipo, debe conducir a que el trabajador recupere su salud y quede en condiciones de reintegrarse a su trabajo.

El derecho a licencia médica está contemplado en el artículo 149 del D.F.L. Nº 1, de 2005, del Ministerio de Salud cuerpo legal que, como ya se indicó, promulgó el texto refundido, coordinado y sistematizado de, entre otras, la Ley N° 18.469, que regula el ejercicio del Derecho Constitucional a la Protección de la Salud y que crea un Régimen de Prestaciones de Salud al efecto. El aludido artículo 149 se encarga de señalar, en su parte pertinente que: “Los trabajadores afiliados, dependientes o independientes, que hagan uso de licencia por incapacidad total o parcial para trabajar, por enfermedad que no sea profesional o accidente que no sea del trabajo, tendrán derecho a percibir un subsidio de enfermedad, cuyo otorgamiento se regirá por las normas del Decreto con Fuerza de Ley Nº 44, de 1978, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social”.

En virtud del artículo 156 del mencionado D.F.L., el beneficio de licencia médica también les es aplicable a los afiliados a alguna Institución de Salud Previsional. Así, la licencia médica está definida en el artículo 1º del Decreto Supremo Nº 3, del año 1984, del Ministerio de Salud, que contempla el Reglamento sobre autorización de licencias médicas, en los siguientes términos: “…Para los efectos de este reglamento, se entiende por licencia médica el derecho que tiene el trabajador de ausentarse o reducir su jornada de trabajo, durante un determinado lapso de tiempo, en cumplimiento de una indicación profesional certificada por un médico cirujano, cirujano dentista o matrona, reconocida por su empleador en su caso, y autorizada por la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez -nombre reservado- de la Secretaría Regional Ministerial de Salud -Seremi- o Institución de Salud Previsional según corresponda, durante cuya vigencia podrá gozar de subsidio especial con cargo a la entidad de previsión, institución o fondo especial respectivo...”. Es decir que, para hacer uso de una licencia médica es necesario que el trabajador se encuentre impedido de trabajar por razones de salud en forma temporal, existiendo la posibilidad real y cierta de que recuperará la capacidad de trabajo y quedará en condiciones de reincorporarse a la vida laboral.

Para el caso de las dolencias que causan incapacidades laborales permanentes, nuestro sistema de seguridad social contempla las pensiones de invalidez, las que tratándose de trabajadores afectos al Sistema de Pensiones creado por el D.L. N° 3.500, de 1980, son evaluadas y declaradas por las Comisiones Médicas de la Superintendencia de Pensiones. En el caso de los trabajadores afectos a alguna institución de previsión del antiguo régimen previsional (ex Cajas de Previsión y ex Servicio de Seguro Social) hoy fusionadas en el Instituto de Previsión Social (I.P.S.), las evaluaciones de incapacidad o invalidez son conocidas por las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez de las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud (SEREMIS).

Agrega que, conforme a lo indicado en el artículo 1° del citado D.S N° 3 de 1980 del Ministerio de Salud, lo esencial para la autorización de las licencias médicas es la posibilidad real y cierta de que el trabajador recupere la capacidad de trabajo y quede en condiciones de reincorporarse a la vida laboral, sea que la incapacidad laboral temporal haya sido por un cuadro aislado incluso que sea una patología crónica e irrecuperable, ya que hay algunas situaciones en que se puede autorizar licencias médicas extendidas por diagnósticos crónicos e irrecuperables que no van a desaparecer totalmente con el uso de licencias médica, siempre que después de un período de reposo vaya a producirse la reincorporación laboral del trabajador con su capacidad residual de trabajo.

En lo referente a las justificaciones Médico-Administrativas, sostiene que como consta en el expediente de autos, la Sra. nombre reservado reclamó por primera vez, mediante presentación de fecha 02 de julio de 2024, apelando en contra de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez (nombre reservado) Región Metropolitana, que rechazó las licencias médicas N°s 69660596-3, 71214927-2, 72739378-1, 74062606-K, 75522043-4, 76766563-6 y 77193217-7, extendidas por un total de 191 días, a contar del 04 de mayo de 2022, por reposo no justificado. Debido a lo anterior, la Superintendencia de Seguridad Social, previo estudio de los antecedentes y con su mérito concluyó que el reposo prescrito por las licencias médicas reclamadas no se encontraba justificado. Esta conclusión se basó en que, los antecedentes médicos y administrativos evaluados, no permiten establecer la existencia de incapacidad laboral más allá de los 381 días de reposo ya autorizados por la misma patología. Que, los antecedentes adjuntos no describen disfuncionalidad o ajuste progresivo y oportuno de farmacoterapia acorde a extensión de reposo. Lo anterior según consta en la Resolución Exenta N° R-01-DC-149023-2024, de 23 de septiembre de 2024.

Posteriormente, la Sra. nombre reservado se presenta, por segunda vez, con fecha 24 de septiembre de 2024, reconsideración de la citada Resolución Exenta N°-01-DC-149023-2024. Respecto a esta presentación, el Servicio cumplió con informar que, entre los antecedentes tenidos a la vista, la parte recurrente no acompañó ninguno que amerite efectuar un nuevo estudio de los antecedentes. Hace presente a la parte recurrente, que para que se pueda efectuar una nueva revisión de la situación reclamada, es indispensable que acompañe a su solicitud nuevos antecedentes, que tengan el carácter de fundantes, toda vez que los acompañados en procesos anteriores ya han sido ponderados por sus especialistas, por ende, aunque los acompañe nuevamente en una nueva solicitud de reconsideración, estos no serán considerados para dicho efecto, puesto que, como se señaló, ya fueron examinados, es decir, con ellos no resultará posible que se desvirtúe lo dictaminado previamente por el Organismo Fiscalizador. Lo anterior según consta en la Resolución Exenta N° R-01-UNAAD-159652-2024, de 11 de octubre de 2024.

Conforme los expuesto y analizados los antecedentes disponibles, los profesionales médicos de la Superintendencia no lograron formarse convicción respecto de la procedencia de la justificación del reposo prescrito en las licencias médicas reclamadas, más allá del periodo de reposo ya autorizado.

En consecuencia, lo resuelto por la Superintendencia de Seguridad Social, en el sentido de rechazar las licencias médicas de la parte recurrente, se encuentra médico-administrativamente justificada, según lo indicado precedentemente, debido a que los antecedentes médicos tenidos a la vista no permiten justificar el reposo prescrito y el rol terapéutico que este debe cumplir.

En cuanto a las Facultades de la Superintendencia de Seguridad Social en esta materia, se ajusta rigurosamente a las normas constitucionales, legales y reglamentarias que establecen sus atribuciones y facultades fiscalizadoras. En efecto, a dicho organismo le corresponde cumplir el mandato constitucional impuesto al Estado, en orden de supervigilar el adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social. Lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso cuarto del numeral 18 del artículo 19 de la Constitución Política de la República. A su vez, el artículo 3º de la Ley N° 16.395, que regula su funcionamiento orgánico, dispone que “La Superintendencia de Seguridad Social será la autoridad técnica de fiscalización de las instituciones de previsión, dentro del ámbito de su competencia”. El inc. 2º del mismo artículo indica que: “La supervigilancia de la Superintendencia comprenderá los órdenes médico-social, financiero, actuarial, jurídico y administrativo, así como también la calidad y oportunidad de las prestaciones.”

En este mismo sentido, el artículo 27 de la Ley Nº 16.395 señala que: “En lo que no se refiere a funciones derivadas del Código Sanitario, el Servicio Nacional de Salud estará sometido al control administrativo y técnico de la Superintendencia de Seguridad Social, la que conservará sus actuales facultades”.

Por su parte, el artículo 38 de la Ley Nº 16.395, modificado por la señalada Ley Nº 20.691, en su letra d) dispone que le corresponderá: “Emitir instrucciones para el mejor otorgamiento de los beneficios a los imponentes.” En seguida, la letra e) del precepto legal en comento, modificado igualmente por la señalada Ley Nº 20.691, dispone que le corresponde: “Fijar la interpretación de las leyes y reglamentos de previsión social y ordenar a las instituciones sometidas a su fiscalización que se ajusten a esta interpretación”.

Añade, que a partir de la entrada en vigencia de la Ley N° 20.585, debe cumplir las funciones asignadas por este cuerpo legal con miras a asegurar el otorgamiento, uso correcto de la licencia médica y una adecuada protección del cotizante y beneficiario de una Institución de Salud Previsional (ISAPRE) y del Fondo Nacional de Salud (FONASA), descartando, en los hechos, cualquier actuación de carácter ilegal o arbitrario por parte de la Superintendencia de Seguridad Social.

En lo relativo a la ausencia de ilegalidad y arbitrariedad, alega que la pretensión del recurrente desborda claramente los límites de aplicación de la Acción de Protección, la que fue pensada por el constituyente como una herramienta de protección de derechos indubitados, preexistentes, tal como se colige claramente de la expresión utilizada por el mismo, al disponer en el artículo 20 que ésta es procedente cuando una persona, por un acto ilegal o arbitrario “…sufra privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías establecidos en el artículo 19…”. En el caso de la recurrente claramente su derecho a licencia médica y consecuentemente al subsidio por incapacidad laboral, no reúnen la condición de un derecho preexistente, indubitado, cuyo ejercicio resulte legítimo, por el contrario, tras las sucesivas revisiones de la nombre reservado y Superintendencia, se llegó a la conclusión que no era procedente la autorización de sus licencias médicas.

Por último, sostiene que no existe acto ilegal o arbitrario de parte de la Superintendencia de Seguridad Social, pues dicha institución se limitó a resolver la situación de la Sra. nombre reservado, dentro del ámbito de su competencias, no ha existido vulneración y ni siquiera amenaza del derecho a la vida, a la integridad física y psíquica y a la protección de la salud, ni se ha vulnerado el derecho de propiedad reconocido a todas las personas en el numeral 24 del artículo 19 de la Constitución Política, y en este caso respecto de un eventual derecho al subsidio por incapacidad laboral, como tampoco ningún otro derecho garantido por la Carta Fundamental por cuanto, la Superintendencia se ha limitado a ejercer las facultades que la ley le ha conferido.

4°) Que la acción de protección es un arbitrio para la tutela urgente de los derechos constitucionales que establece el artículo 20 de la Constitución Política de la República, bajo el supuesto de que dichos derechos o garantías constitucionales se han visto privados, perturbados o amenazados por una acción u omisión ilegal o arbitraria, a fin de que esta Corte enmiende dicha afectación de garantías con arreglo a Derecho.

5°) Que, en relación con la acción deducida, debe establecerse la existencia de una conducta ilegal o arbitraria y luego, si con ocasión de ella, la recurrente sufre la afectación de alguna de las garantías constitucionales tuteladas por esta vía cautelar de urgencia.

6°) Que cabe precisar que cuando se trata del ejercicio de potestades públicas, el control que puede efectuarse a través de una acción de esta índole supone examinar que la actuación se ajuste a derecho, en términos que emane de autoridad competente, facultada para ello, en un caso previsto por la normativa pertinente y con sujeción a ella; y, además, que esté provista de fundamento o que los motivos que se aduzcan tengan un carácter razonable;

7°) Que, en cuanto a la improcedencia del recurso, sobre la base que la garantía constitucional invocada, referida a que la seguridad social no está amparada por la acción ejercida, tal argumento carece de fundamento, en atención a que este Tribunal, dado el ámbito de la acción ejercida, tiene la capacidad de identificar la vulneración de otras garantías establecidas en el artículo 20 de la Constitución, teniendo para ello en consideración la naturaleza desformalizada de la acción. En efecto, el análisis del caso revela que el rechazo del pago de las licencias médicas se enlaza con otras garantías, referidas tanto al patrimonio como a la integridad psíquica de la persona que acciona, derechos que están protegidos por la norma constitucional mencionada, lo que conduce al rechazo de esta alegación.

8°) Que, en lo concerniente al fondo, del mérito de los antecedentes es posible concluir que la Resolución Exenta que mantuvo el rechazo de las licencias médicas consignadas en dicho instrumento, se encuentra debidamente fundada, desde que luego de un estudio y análisis del caso, explica la razón por la que decidió rechazar la reconsideración presentada por la recurrente, conteniendo los elementos tenidos a la vista para adoptar tal medida.

Por otro lado, el acto impugnado fue dictado por el órgano competente, dentro de sus atribuciones y en la forma que prescribe la ley, de lo que se sigue que no ha existido en la especie un actuar ilegal o arbitrario que conculque los derechos fundamentales de la actora, pues se pudo establecer que la referida decisión, además de tener fundamento legal, no se sustentó en el mero capricho de las autoridades que intervinieron en la misma, toda vez, que emitieron parecer técnico a través de los profesionales de la Unidad respectiva y con total apego a la normativa que regula el derecho a la licencia médica, motivo por el cual el recurso de protección necesariamente deberá ser desestimado.

Por estas consideraciones y de conformidad, además, con lo que disponen el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el ya referido Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema, se rechaza, sin costas, el recurso de protección.

Regístrese y archívese.

Redacción de la ministra suplente Beatriz Cabrera Celsi.

N° 20766-2024 Protección.

Pronunciada por la Décima Tercera Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago integrada con los ministros Patricio Martínez Benavides, Carmen Gloria Escanilla Pérez y Beatriz Cabrera Celsi.