Protección contra Gobierno Regional Metropolitano de Santiago

Santiago, once de mayo de dos mil veinte.

Vistos y teniendo presente:

1°) Que, en estos autos rol N°189.848-2019 comparece doña nombre reservado, administradora pública, domiciliada para estos efectos en domicilio reservado, quien deduce acción constitucional de protección en contra del Gobierno Regional Metropolitano de Santiago, organismo público de la Administración del Estado, del Intendente Regional, señor nombre reservado, ignora profesión, personalmente y también en su calidad de órgano ejecutivo y representante legal del organismo público antedicho, y de don nombre reservado, Jefe del Departamento de Planificación Regional del Gobierno Regional, todos con domicilio en domicilio reservado, en razón del acto que estima ilegal y arbitrario consistente en la dictación de la Resolución Exenta N°2753, de 29 de noviembre de 2019, por la cual se resolvió el término de la suplencia del cargo de planta que ejerce en el Gobierno Regional, no disponiéndose de una nueva renovación para el año 2020.

En cuanto a sus antecedentes como funcionaria de la recurrida, expone que ingresó a trabajar al Gobierno Regional el 15 de octubre de 2014 como analista, bajo la modalidad de contrato de honorarios, siendo designada desde el 2 de febrero de 2015 y hasta la fecha, como suplente grado 7° de la Escala Única de Remuneraciones, de la planta de profesionales, en las mismas funciones, como Encargada de la Unidad de Innovación y Desarrollo Productivo. Agrega que dicha suplencia corresponde al cargo de una funcionaria de planta que se desempeña paralelamente como funcionaria a contrata en un mayor grado, 6° profesional, en el cargo de Jefa de Finanzas. Por tanto, refiere que ha prestado servicios ininterrumpidos para el Gobierno Regional, durante más de 5 años.

Añade que en sus calificaciones durante 2019 obtuvo siempre el máximo puntaje, hasta que se le notificó de la resolución que impugna y que dispone el término de su suplencia, fundándose en un informe que habría elaborado el Jefe del Departamento de Planificación, don nombre reservado, el que hasta la fecha desconoce. Señala que ese documento le imputa conductas de maltrato laboral o mobbing horizontal (entre colegas) y mobbing ascendente (hacia la jefatura), así como mal desempeño e irresponsabilidad funcionaria.

Sostiene que sin ningún antecedente objetivo y basándose, al parecer, exclusivamente en el informe del señor nombre reservado, el Intendente Regional ha fundado y adoptado la resolución recurrida, la que estima arbitraria e ilegal.

Considera que la arbitrariedad en el actuar de los recurridos se manifiesta desde la asunción del nuevo Intendente, que conduce a que sin existir explicación lógica se produzca la incongruencia y contradicción entre el positivo Informe de Calificación Anual legal y el negativo informe ilegal sobreviniente del Jefe de Departamento de Planificación.

Estima que dicho informe infringe los artículos 32 y siguientes de la Ley N°18.834, Estatuto Administrativo, que regulan un procedimiento legal, para realizar la calificación anual de funcionarios; el artículo 41 de la misma ley, en cuanto a la responsabilidad de los jefes de las precalificaciones que efectúen; los artículos 10, 16 y 41 de la Ley N°19.880, de Bases de Procedimientos Administrativos, respecto a los principios de transparencia, contradictoriedad y motivación, así como también vulnera los títulos V, De la responsabilidad administrativa y VI, De la cesación de funciones, del Estatuto Administrativo.

Aduce, asimismo, que el acto recurrido vulnera el principio de confianza legítima, el que estima aplicable en la especie atendida la renovación anual de su suplencia durante 5 años.

En cuanto a la vulneración de garantías constitucionales, afirma que el actuar de la recurrida ha contravenido las consagradas en el artículo 19 N°4 de la Carta Fundamental, la protección a la honra, dadas las profusas imputaciones consignadas en la resolución recurrida; en el N°3, al entender que los recurridos se han constituido en una comisión especial que investiga y le imputa infracciones al margen de cualquier procedimiento sancionatorio; N°2, por no aplicársele el principio de confianza legítima, como ocurre con los cargos a contrata, y N°24, en relación a su derecho de propiedad sobre las remuneraciones inherentes al cargo.

Por lo expuesto, solicita que se deje sin efecto la resolución impugnada; que se declare que a la recurrente le asiste el derecho a invocar la confianza legítima de que el Gobierno Regional prorrogaría su suplencia para el año 2020; que se ordene la prórroga de la suplencia que actualmente ejerce la recurrente; se ordene el reintegro a sus funciones y, en su caso, se le paguen las remuneraciones y demás montos devengados por todo el período que la decisión impugnada la haya privado de su empleo hasta el vencimiento de la prórroga de suplencia, el 31 de diciembre de 2020, con los accesorios y demás beneficios que le correspondan, con costas.

2°) Que, evacuando informe el Gobierno Regional recurrido, solicita el rechazo del recurso, con costas.

Alude a la jurisprudencia de la Contraloría General de la República respecto a la duración de las suplencias y a que el principio de la confianza legítima no se aplica a éstas. Además, en el caso de marras la suplencia se dispuso por un período determinado, un año, de modo que el término de la misma está dado por el vencimiento de dicho período.

Indica haberse limitado a hacerle presente a la reclamante, mediante la Resolución Exenta N°2753, que, por las razones y fundamentos que en dicho acto se expresan, el cargo que servía como suplente terminaría en la fecha indicada en la Resolución N° 815/26/2019, que la designó en dicha calidad hasta el 31 de diciembre de 2019. Entonces, estima que se trató de un acto informativo o recordatorio, de la fecha de término ya dispuesta en la resolución que la designó como suplente para la anualidad 2019, en el que, además, se fundamentó, indicando las razones por las que no se dispondría de un nuevo período, lo cual permite descartar la existencia de un acto arbitrario o ilegal de su parte.

Señala que al adoptar la decisión se consideró el informe de evaluación particular suscrito por su jefatura directa, que daba cuenta de una serie de conductas y actitudes que repercutieron negativamente en el sano desenvolvimiento del ambiente laboral del Departamento, generando situaciones de conflictos, confusión de las tareas a realizar cuando se trabaja en equipo, derivando finalmente en un trabajo poco eficiente, a lo que se suma que la Unidad de Innovación y Emprendimiento presentaba dificultades en cuanto a su funcionamiento.

Considera que la acción de protección es improcedente por existir una reclamación administrativa pendiente, ya que la recurrente acudió ante la Contraloría General de la República para reclamar del acto administrativo que le hizo presente la expiración de suplencia, a través de presentación de 13 de diciembre de 2019, número de folio 216.391.

Sostiene que la decisión impugnada se efectuó a través de un acto administrativo, emitido por la jefatura superior del Servicio, de acuerdo al inciso primero del artículo 3° de la Ley N°19.880, en tanto decisión formal emitida por ese órgano de la Administración del Estado que contiene la respectiva declaración de voluntad, realizada en el ejercicio de una potestad pública. Además, tiene el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta, que dicen relación con una deficiente evaluación particular del desempeño de la servidora.

Sobre el particular, explica que la notificación del informe de evaluación particular no corresponde, por cuanto lo que se debe notificar, conforme al artículo 45 de la Ley N°19.880 es el acto administrativo propiamente tal, y no un informe dirigido a la Autoridad Regional, que sólo contiene una propuesta, la cual podría o no haber sido aceptada.

Hace presente que en la especie se ha planteado una controversia sobre la base de argumentaciones relacionadas con los hechos y la normativa referente a la materia de la misma, asunto que, por su propia naturaleza, es de lato conocimiento y ajeno a la finalidad propia del recurso de protección.

Finalmente, asegura no ser efectiva la vulneración de derechos que por el recurso se acusa, así como tampoco existe arbitrariedad en la decisión cuestionada.

3°) Que, por su parte, informando el recurrido don nombre reservado, Jefe del Departamento de Planificación Regional dependiente de la División de Planificación y Desarrollo del Gobierno Regional, solicita igualmente el rechazo del recurso, con costas.

Expone que en su rol de jefatura del Departamento de Planificación Regional dependiente de la División de Planificación y Desarrollo del Gobierno Regional, puede señalar que la recurrente constantemente hacía alusión a su alta carga laboral, por lo que le solicitó de manera expresa una distribución de actividades con la finalidad de incorporar a una nueva analista como apoyo a su Unidad, frente a lo cual la señora nombre reservado se negó tajantemente, refiriéndose despectivamente a su eventual compañera de trabajo.

En cuanto a la capacidad de la recurrente para trabajar en equipo, refiere que mientras desempeñó funciones en el Gobierno Regional no traspasó adecuadamente la información a sus compañeros de trabajo y jefatura, así como tampoco presentó buena disposición al momento de recibir sugerencias o propuestas de mejora de las distintas tareas de responsabilidad de la Unidad. Además, permanentemente hizo énfasis de su rol de encargada de Unidad con el fin de no considerar o menospreciar el trabajo u opinión de sus compañeros, justificando con ello la improcedencia de realizar determinadas tareas generalmente de tipo administrativo, no obstante que se desliga de cualquier responsabilidad que tiene como encargada de Unidad, atribuyéndosela a las jefaturas, como argumento para eludir compromisos.

Indica que la recurrente carece de la capacidad de respetar la estructura organizacional del Departamento, presentando un trato no adecuado con personal administrativo, con compañeros de trabajo y jefatura, al no considerar la validación de este último en la toma de decisiones, pasando sobre su autoridad a fin de relacionarse directamente con el Jefe de División.

Agrega que las conductas y actitudes descritas fueron recurrentes durante el tiempo que la actora desempeñó funciones, repercutiendo negativamente en el sano desenvolvimiento del ambiente laboral del Departamento, generando situaciones de conflictos, confusión de las tareas a realizar cuando se trabaja en equipo, derivando en un trabajo poco eficiente.

Por último, afirma que la Unidad de Innovación y Emprendimiento, mientras estuvo a cargo de la recurrente presentó dificultades de funcionamiento, considerando que en ese momento solo se preocupaba de los proyectos del Fondo de Innovación para la Competitividad (FIC) dejando de lado el resto de las funciones que se encuentran establecidas en la Resolución Exenta N°3018 de 21 de diciembre de 2017.

En conclusión, manifiesta que como jefatura pudo constatar que la recurrente no cuenta con las suficientes capacidades y habilidades para desempeñarse en el cargo ni para ser parte de un equipo de trabajo a nivel de Departamento, respetuoso, integrado y principalmente colaborativo, siendo sus servicios innecesarios para el período 2020, por lo cual no debía ser prorrogada su suplencia.

4°) Que para el análisis del asunto planteado en autos, resulta conveniente recordar que el Recurso de Protección de garantías constitucionales, establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de La República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio.

5°) Que, como se desprende de lo anotado, y según se ha venido diciendo reiteradamente a raíz de otros asuntos similares, es requisito indispensable de la acción cautelar de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal -esto es, contrario a la ley, según el concepto contenido en el artículo 1º del Código Civil- o arbitrario -producto del mero capricho de quién incurre en él- y que provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando a una o más de las garantías -preexistentes- protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y la decisión de cualquier recurso como el que se ha interpuesto. Es importante recalcar que la ilegalidad y la arbitrariedad no son elementos que deben concurrir en forma copulativa, sino que basta con que esté presente uno de ellos, esto es, el acto lesivo puede ser ilegal o arbitrario, sin perjuicio de que, eventualmente, podría tener ambos caracteres a la vez, confluyendo en algún caso específico.

6°) Que, desarrollando el asunto puesto en conocimiento de esta Corte, hay que señalar que en conformidad con lo dispuesto en la letra c) del artículo 3° de la Ley N°18.834, que contiene el Estatuto Administrativo, para los efectos de esta normativa se entiende por empleo a contrata aquél de carácter transitorio que se consulta en la dotación de una institución. El inciso primero del artículo 10 del mismo texto de ley prescribe que los empleos a contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido propuesta la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos.

Por su parte, el artículo 4° de la Ley N°18.834, que como se dijo, corresponde al Estatuto Administrativo, dispone:

“Las personas que desempeñen cargos de planta podrán tener la calidad de titulares, suplentes o subrogantes.

“Son titulares aquellos funcionarios que se nombran para ocupar en propiedad un cargo vacante.

“Son suplentes aquellos funcionarios designados en esa calidad en los cargos que se encuentren vacantes y en aquellos que por cualquier circunstancia no sean desempeñados por el titular, durante un lapso no inferior a 15 días.

“El suplente tendrá derecho a percibir la remuneración asignada al cargo que sirva en tal calidad en el caso que éste se encontrare vacante; cuando el titular del mismo por cualquier motivo no goce de dicha remuneración, o cuando el titular haga uso de licencia médica. Con todo, en el caso de licencias maternales y licencias médicas que excedan de 30 días, la designación podrá efectuarse con la remuneración correspondiente a un grado inferior al del cargo que se suple.

“En el caso que la suplencia corresponda a un cargo vacante, ésta no podrá extenderse a más de seis meses, al término de los cuales deberá necesariamente proveerse con un titular.

“Siempre que el financiamiento se enmarque dentro de los recursos presupuestarios asignados al respectivo Servicio, no regirán las limitaciones que establecen los incisos tercero y cuarto de este artículo, respecto de las suplencias que se dispongan en unidades unipersonales; ni en aquellos servicios que realizan sus actividades ininterrumpidamente durante las 24 horas del día, incluso sábados, domingos y festivos.

“El nombramiento del suplente sólo estará sujeto a las normas de este Título.

“Son subrogantes aquellos funcionarios que entran a desempeñar el empleo del titular o suplente por el solo ministerio de la ley, cuando éstos se encuentren impedidos de desempeñarlo por cualquier causa.”

Se han mencionado las normas anteriores, debido a que la recurrente ha servido para la recurrida, durante varios años, más de cinco, en las dos calidades destacadas, esto es, a contrata primero y luego como suplente.

Sin embargo, como es de toda evidencia, el que las normas transcritas consagren de manera explícita la transitoriedad de la contrata así como el de las suplencias, no constituye una circunstancia que habilite a la Administración -en el caso de la especie Gobierno Regional Metropolitano de Santiago- para poner término anticipado a la misma por las razones que esgrimió y que se han repetido en los dos informes evacuados.

7°) Que, en efecto, la adecuada interpretación de las disposiciones citadas conduce a concluir que la transitoriedad de la contrata y de la suplencia no dicen relación con la persona que sirve el cargo, sino que con el cargo mismo, esto es, que lo circunstancial o precario es el tipo o clase de trabajo que se desarrolla en la institución, mas no respecto del funcionario específico o determinado que lo sirve, quien no puede quedar sujeto al mero arbitrio de sus superiores jerárquicos o de quienes deban efectuar los nombramientos o renovaciones, y mucho menos, al mero arbitrio de simples informes de algún superior, que pueden estar influidos por consideraciones de cualquier tipo, que podrían escapar del adecuado o inadecuado desempeño que pueda tener el empleado que sirve bajo alguna de las señaladas modalidades.

De otro lado, las más elementales normas sobre respeto al trabajador, en cualquiera de las calidades que pueda revestir y ante cualquier empleador que se preste la labor, señalan que a quien emplea a una persona no le es lícito poner fin a la relación si no es por alguno de los motivos o en alguna de las hipótesis que establezca la ley.

En este escenario, el término anticipado de la contrata o de la suplencia será procedente, en tanto el servicio que motivó la contratación haya dejado de ser necesario, pero no lo será si se pretende obtenerlo porque la persona que desempeña la labor lo hace en forma deficiente. En este último caso el servicio sigue siendo necesario y el trabajo continúa existiendo, pero lo que se busca es que sea desempeñado por otra persona que lo haga de mejor forma. Especialmente en el presente caso, en que las conductas que se han reprochado a la funcionaria recurrente consisten en que se habría podido constatar que ella no cuenta con las suficientes capacidades y habilidades para desempeñarse en el cargo ni para ser parte de un equipo de trabajo a nivel de Departamento, respetuoso, integrado y principalmente colaborativo, como se indicó al reseñar el contenido de los informes. La afirmación anterior se funda en el hecho de que no es comprensible que recién ahora se haga la constatación de que el desempeño de una persona padezca de las deficiencias que se le han imputado, en circunstancias que dicha persona ingresó al sistema público, al menos en la entidad recurrida, esto es, que ingresó a trabajar al Gobierno Regional el 15 de octubre de 2014 como analista, bajo la modalidad de contrato de honorarios, siendo designada desde el 2 de febrero de 2015 y hasta la fecha, como suplente grado 7° de la Escala Única de Remuneraciones, de la planta de profesionales, en las mismas funciones como Encargada de la Unidad de Innovación y Desarrollo Productivo, es decir, se ha desempeñado sin problemas durante cinco años, siendo sus últimas calificaciones positivas.

8°) Que cabe añadir que, si un funcionario a contrata o suplente desempeña deficientemente su labor, pero ésta sigue siendo necesaria, no puede la Administración, invocando la transitoriedad de dichas formas de laborar en la Administración Pública, poner término anticipado al servicio específico de ese funcionario y, eventualmente, reemplazarlo por otro. Un correcto proceder indica que, en este evento, la autoridad podrá evaluar en términos deficientes el desempeño y fundado en eso y observándose las normas que gobiernen la materia, separar de sus funciones al empleado, o bien iniciar los sumarios administrativos correspondientes, que pueden eventualmente culminar con la destitución.

Lo antes dicho significa que la autoridad administrativa no puede invocar la transitoriedad de la contrata o de la suplencia para separar al empleado que considera deficiente, o como en el presente caso, dando la impresión de que se hace simplemente debido al cambio de la jefatura superior. La autoridad debe utilizar solo los mecanismos que, específicamente, se han previsto para tal finalidad, a fin de evitar cualquier sospecha de arbitrariedad, como en el caso de autos, en que el fundamento del término de la actual suplencia es un mero informe de un jefe de la empleada recurrente, curiosamente negativo, en circunstancias que sus calificaciones previas son positivas.

9°) Que en el caso de la especie se recurrió a un mero informe de desempeño funcionario distinto al que prevé la ley -que por lo demás no se condice con la efectuada en cumplimiento de ésta (que en sus calificaciones durante 2019 obtuvo siempre el máximo puntaje)- y sobre esta base ilegítima se dispuso la no renovación de la suplencia de quien recurre, en términos que nada se ha dicho por la recurrida en cuanto a que el trabajo desempeñado por la recurrente ya no resulte necesario. Efectivamente, si se revisa la resolución recurrida, así como los informes evacuados, los reproches dicen relación con circunstancias que habrían impedido a la funcionaria recurrente continuar desempeñando un cargo que servía por más de cinco años, en las dos calidades ya dichas, atribuyéndole diversas deficiencias.

En efecto, reiterando, se le imputa por el segundo informante, que la recurrente constantemente hacía alusión a su alta carga laboral, por lo que le solicitó de manera expresa una distribución de actividades con la finalidad de incorporar a una nueva analista como apoyo a su Unidad, frente a lo cual la señora nombre reservado se negó tajantemente, refiriéndose despectivamente a su eventual compañera de trabajo.

Se informó además, que, en cuanto a la capacidad de la recurrente para trabajar en equipo, mientras desempeñó funciones en el Gobierno Regional no traspasó adecuadamente la información a sus compañeros de trabajo y jefatura, así como tampoco presentó buena disposición al momento de recibir sugerencias o propuestas de mejora de las distintas tareas de responsabilidad de la Unidad. Además, permanentemente hizo énfasis de su rol de encargada de Unidad con el fin de no considerar o menospreciar el trabajo u opinión de sus compañeros, justificando con ello la improcedencia de realizar determinadas tareas generalmente de tipo administrativo, no obstante que se desliga de cualquier responsabilidad que inherentemente tiene como encargada de Unidad, atribuyéndosela a las jefaturas, como argumento para eludir compromisos.

Indica el segundo informante que la recurrente carece de la capacidad de respetar la estructura organizacional del Departamento, presentando un trato no adecuado con personal administrativo, con compañeros de trabajo y jefatura, al no considerar la validación de este último en la toma de decisiones, pasando sobre su autoridad a fin de relacionarse directamente con el Jefe de División.

Como se ve, se trata de situaciones que, de ser efectivas, son difíciles de ignorar durante cinco años y advertirlas sólo al cabo de dicho período, para el solo efecto de poner término a la relación laboral.

10°) Que, de este modo, basta con revisar y estudiar someramente la Resolución Exenta N°2753, de 29 de noviembre de 2019, por la cual se resolvió el término de la suplencia del cargo de planta que ejerce en el Gobierno Regional, no disponiéndose de una nueva renovación para el año 2020, para concluir en la ilegalidad y arbitrariedad de la decisión adoptada por el recurrido, que no se acomoda a la normativa legal previamente indicada y que se visualiza como una mera intención de desprenderse, laboralmente, de la funcionaria recurrente, y cuyas verdaderas razones no están a la vista.

La conducta de las recurridas, al expedir una resolución para poner término a las funciones que como suplente desempeñaba la recurrente, constituyen un acto arbitrario, pues no tiene sustento alguno ni en la ley ni en los hechos, no se ha entregado una justificación adecuada para dicha terminación, como no sea el parecer subjetivo del superior jerárquico que emitió un informe negativo respecto de la manera como desempeñaba sus funciones, al margen de los procesos normales de calificación que son propios de toda función de empleados del Estado.

Además, el proceder de la Administración ha producido la vulneración de la garantía fundamental de igualdad ante la ley, que la Carta Fundamental de la República reconoce a la recurrente en el N°2 de su artículo 19, todo lo que justifica que el recurso sea acogido.

11°) Que, finalmente, corresponde desestimar las argumentaciones de no ser el recurso de protección la vía adecuada para ventilar asuntos como el presente, pues sí lo es, de lo cual es muestra la gran cantidad de asuntos similares que se vienen sustanciando no sólo en esta Corte, sino en todas las demás y que, por regla general, son incluso acogidos.

De igual manera, la circunstancia de existir recursos administrativos que pudieren estar pendientes, no inhibe a la recurrente de accionar ni a esta Corte de conocer y fallar el recurso, en atención a lo que prevé en forma expresa, el artículo 20 de la Constitución Política de la República.

Por lo anterior, no resulta necesario analizar si ha habido o no transgresión de las demás garantías constitucionales invocadas en el recurso.

Por estas consideraciones y en conformidad, asimismo, con lo que disponen el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de la E. Corte Suprema sobre tramitación de recursos como el de la especie, se declara que se acoge el recurso de protección presentado por doña nombre reservado, ya individualizada, en contra del Gobierno Regional Metropolitano de Santiago, organismo público de la Administración del Estado, del Intendente Regional, señor nombre reservado y de don nombre reservado, Jefe del Departamento de Planificación Regional del Gobierno Regional, disponiéndose que la autoridad administrativa debe dictar un nuevo Decreto o Resolución, que disponga la renovación de la suplencia de dicha persona hasta el periodo máximo permitido por la ley durante el presente año 2020, dejando sin efecto el anterior, objeto del recurso. Asimismo, se declara que los recurridos deben efectuar el reintegro a sus funciones de la recurrente en forma inmediata, debiéndosele pagar las remuneraciones y demás montos devengados por todo el período que la decisión impugnada la haya privado de su empleo y hasta el vencimiento de la prórroga de suplencia, el 31 de diciembre de 2020, con los accesorios y demás beneficios que legalmente le correspondan.

Asimismo, se impone a los recurridos el pago de las costas del recurso.

Regístrese, notifíquese y, oportunamente, archívense los antecedentes.

Redacción del Ministro Mario D. Rojas González.

Rol N°187.848-2019.