Protección contra Fiscalía Nacional Económica

Santiago, diecisiete de abril de dos mil veinticinco.

Vistos:

Comparece José Miguel Burmeister Lobato, abogado, en representación de la Pontificia Universidad Católica de Chile (UC), recurriendo de protección en contra de la Fiscalía Nacional Económica (FNE), representada por su Fiscal, Jorge Grunberg Pilowsky, por cuanto, según aduce, a través de un acto ilegal y arbitrario realizado por esta última, se está causando una privación, perturbación y amenaza cierta de garantías constitucionales de las cuales la actora es titular, por lo que solicita que esta Corte deje sin efecto el Oficio Ordinario N° 848/27-05-2024.

Refiere que dicho acto administrativo no sólo infringe el principio de legalidad consagrado en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República, sino que transgrede la garantía constitucional establecida en el artículo 19 N° 4 de nuestra Carta Política, esto es, el respeto y protección a la vida privada y a la honra de la persona y su familia y, asimismo, la protección de sus datos personales, que tanto la recurrente como la Fiscalía Nacional Económica están obligadas a respetar. Expresa que la FNE quiere imponer, mediante amenazas, que la UC le entregue un conjunto de datos personales de sus estudiantes y egresados, sin el consentimiento de éstos.

Precisa que a través del Oficio Ordinario 848, la Fiscalía solicitó la entrega de datos personales respecto de “todos los estudiantes que se matricularon por primera vez en la institución, en algún programa o carrera (excluyendo posgrados), en los siguientes años: 2023, 2022, 2020, 2018, 2016, 2014”. La información requerida es la siguiente: 1- nombre del estudiante; 2- apellidos del estudiante; 3- RUN o número de pasaporte del estudiante: 4- año de ingreso del estudiante; 5- número de teléfono de contacto del estudiante: 6- correo electrónico otorgado por la institución, usado como medio de comunicación; 7- correo electrónico personal del estudiante; y 8- correos electrónicos adicionales del estudiante. Esta solicitud, agrega, se enmarca en el “Estudio de Mercado sobre la Educación Superior”, instruido por el Fiscal Nacional Económico, mediante Resolución Exenta N° 9 de 4 de enero de 2024.

Refiere que la FNE le señaló que la ley la autorizaba a requerir esta información, que la UC estaba obligada a entregarla y, de no hacerlo, la amenazó con aplicarle una serie de multas. Le respondió a la Fiscalía que dicha petición es desproporcionada para el fin buscado, carece de la adecuada fundamentación, omite los fines específicos para los cuales los antecedentes solicitados serían esenciales y, en definitiva, que el actuar de la Fiscalía infringía el principio de legalidad y juridicidad. Al efecto destaca que los antecedentes solicitados eran datos personales, protegidos por la Ley N° 19.628 sobre Protección de la Vida Privada, y que no existía una autorización legal para omitir la necesidad de contar con el consentimiento del afectado.

A continuación, pone de manifiesto que además de estar impedida legalmente para entregar la información, es fundamental para la UC velar y proteger los derechos e información personal de sus estudiantes, de los cuales es legalmente responsable.

Argumenta que los antecedentes requeridos por la FNE son inequívocamente datos personales, toda vez que el artículo 2° de la Ley N° 19.628 define “Datos de carácter personal o datos personales, los relativos a cualquier información concerniente a personas naturales, identificadas o identificables”. De acuerdo a dicho texto normativo, los datos personales sólo pueden tratarse -entregarse en este caso a la FNE- cuando exista una ley que lo autorice o previo consentimiento del titular, conforme con el artículo 4° del citado texto legal. En la especie, ese consentimiento no ha sido otorgado por los titulares de los datos y, en consecuencia, la UC, como responsable de los mismos, debe abstenerse de entregarlos, pues sólo puede utilizarlos para los fines que le son propios, los cuales están dados por los contratos de prestación de servicios educacionales que mantiene con sus estudiantes y sus políticas de privacidad. Así entonces, arguye que no existiendo el consentimiento de los titulares de los datos personales involucrados, corresponde determinar si se está en un caso en que la ley autorice la entrega de datos personales prescindiendo del consentimiento del titular.

Indica que, para fundar su requerimiento, la Fiscalía invoca la letra p) en relación con el literal h), ambos del artículo 39 del D.L. N° 211. Sostiene la recurrente que si bien la citada letra p) hace aplicables a los estudios sobre la evolución competitiva de los mercados las facultades contempladas en la letra h), en tanto otorga al Fiscal Nacional Económico la de “Solicitar a los particulares las informaciones y los antecedentes que estime necesarios con motivo de las investigaciones que practique”, resulta evidente que la información solicitada no se trata de cualquier antecedente, pues posee una naturaleza específica, regulada por una ley especial. Remarca que la protección de datos personales está resguardada constitucionalmente, garantía que incluye una reserva legal especial, en cuanto declara que el tratamiento y protección de datos personales sólo se podrá realizar en la forma y condiciones que prevea la ley. Luego, el artículo 4° de la Ley N° 19.628 preceptúa que sólo es posible tratar datos de carácter personal cuando exista autorización legal, ya sea de esa propia ley o de otras normas de igual rango, o el titular consienta expresamente en ello.

Explica entonces que si bien la letra h) del D.L. N° 211 habilita al Fiscal Nacional Económico a pedir las informaciones y los antecedentes necesarios con motivo de las investigaciones que practique, esta facultad reconoce como límite aquella información que se encuentra protegida en otra normativa de rango legal, ni tampoco dicha atribución puede ser entendida como una habilitación legal expresa para requerir bases de datos personales a quienes actúan en calidad de responsables frente a las mismas, sin dar cumplimiento a los requisitos de la Ley N° 19.628.

Da cuenta que la información solicitada recae sobre datos personales de 167.399 estudiantes o egresados, por lo que surge el cuestionamiento lógico sobre si resulta necesaria para el fin del requerimiento, o si quizás existen otros medios menos gravosos.

Por consiguiente, concluye que el actuar de la FNE es arbitrario e ilegal, al excederse en sus atribuciones legales, infringiendo la ley especial que regula la materia, esto es, la Ley N° 19.628, y carecer de la debida fundamentación, omitiendo explicitar las necesidades que aspira satisfacer y ser abiertamente desproporcionada a los fines pretendidamente buscados, no pudiendo conocer la actora los alcances que tendrá el uso de los datos personales solicitados. Con ello se atenta directamente contra la garantía resguardada en el artículo 19 N° 4 de la Constitución Política, pues se le exige la entrega de información que corresponde a una base de datos personales sobre la cual es responsable en los términos de la letra n) del artículo 2 de la Ley N° 19.628, sin dar cumplimiento a los principios y requisitos que esta ley exige, a saber, principio de consentimiento, información, legalidad, finalidad, secreto o reserva, tratamiento necesario y minimización, recogidos en los artículos 1 al 19 de la mencionada ley.

Por su parte, el Fiscal Nacional Económico, Jorge Grunberg Pilowsky, en representación de la Fiscalía Nacional Económica, responde que esta institución cuenta con atribución legal expresa para realizar estudios sobre la evolución competitiva de los mercados, estando explícitamente facultada por el legislador para requerir a los particulares los antecedentes que el Fiscal Nacional Económico estime necesarios para el cumplimiento de tal tarea. Expone que la definición de datos personales de la Ley N° 19.628 no constituye ni puede constituir un límite a la atribución de requerir información a los particulares de conformidad al artículo 39 letra h) del D.L. N° 211, como tampoco los deberes de protección de datos que la Ley N° 19.628 impone a determinadas personas -como a la UC- son una inmunidad de esas personas frente a las atribuciones de la FNE.

Pone de manifiesto que por expresa disposición de la ley, la FNE está facultada para tratar datos personales en la esfera de su competencia, sin que resulte necesario contar con el consentimiento de los respectivos titulares. Hace presente que no hay ningún atisbo de arbitrariedad en el actuar de la Fiscalía y, por el contrario, es la UC quien pretende ponerse a sí misma en una posición de privilegio, que contrasta con el cumplimiento que dieron a la solicitud de información 45 instituciones de educación superior, esto es, prácticamente la totalidad de ellas.

Asimismo, remarca que el requerimiento de información efectuado a la UC fue debidamente fundado por la Fiscalía y es proporcionado, persigue una finalidad legítima y constituye una medida idónea y necesaria para alcanzar los objetivos perseguidos por el Estudio de la Educación Superior desarrollado por la Fiscalía.

Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que a efectos de zanjar esta controversia planteada en sede cautelar, cabe consignar que la atribución para realizar estudios sobre la evolución competitiva de los mercados fue conferida por el legislador a la Fiscalía Nacional Económica mediante la Ley N° 20.945 de 2016, que Perfecciona el Sistema de Defensa de la Libre Competencia. Entre otras mejoras introducidas a dicha institucionalidad, se incorporó la actual letra p) del artículo 39 del D.L. N° 211 que, en lo pertinente, estableció respecto del Fiscal Nacional Económico la atribución y deber de: “p) Realizar estudios sobre la evolución competitiva de los mercados, en cuyo caso podrá ejercer las facultades contempladas en las letras f), g), h), j), k), l) y m) de este artículo y efectuar recomendaciones a órganos del Estado y agentes económicos”.

En lo que interesa, la letra h) del artículo 39 dispone “Serán atribuciones y deberes del Fiscal Nacional Económico: “(…) h) Solicitar a los particulares las informaciones y los antecedentes que estime necesarios con motivo de las investigaciones que practique”.

Tal como destacó en su informe, la prerrogativa de la Fiscalía para requerir a los particulares las informaciones y antecedentes que estime necesarios, es la misma que antes de la promulgación de la mencionada Ley N° 20.945 (2016) sólo podía ser ejercida en investigaciones de eventuales ilícitos a la libre competencia, extendiéndose ahora su ámbito de aplicación a los estudios sobre la evolución competitiva de los mercados. En otras palabras, el legislador ha entregado la misma autorización tanto para la investigación de ilícitos anticompetitivos como para el desarrollo de estudios de mercados destinados a incrementar la competencia. En este sentido, cabe recoger el argumento enarbolado por la Fiscalía en orden a que la defensa y promoción de la libre competencia en los mercados -en que tales estudios cumplen un rol relevante- son parte del orden público económico.

SEGUNDO: Que, en consecuencia, al tenor de lo preceptuado en la normativa antes aludida, las facultades para llevar a cabo estudios sobre la evolución competitiva de los mercados comprenden principalmente las de requerir información a órganos y entidades del Estado (letras f) y g) del artículo 39 y requerir antecedentes a los particulares (letra h), calidad esta última que detenta la recurrente.

TERCERO: Que, asentado lo anterior, la actora arguye que tratándose la información solicitada de datos personales de sus estudiantes que se hallan resguardados por la Ley N° 19.628, la FNE no estaría revestida de habilitación legal expresa para pedir tales antecedentes sin el consentimiento de sus titulares.

Frente a esta oposición de la Universidad Católica, el primer aspecto que cabe relevar es el estricto deber de reserva a la que está sujeta la Fiscalía Nacional Económica y sus funcionarios conforme a lo preceptuado en los incisos cuarto y quinto del artículo 42 del D.L. 211 y cuyo desacato está castigado incluso con sanciones penales. A saber:

“Los funcionarios y demás personas que presten servicios en la Fiscalía Nacional Económica, estarán obligados a guardar reserva sobre toda información, dato o antecedente de que puedan imponerse con motivo u ocasión del ejercicio de sus labores y, especialmente, aquellos obtenidos en virtud de las facultades indicadas en las letras a), g), h), n), o), p) y q) del artículo 39, y en el artículo 41. Sin perjuicio de lo anterior, tales antecedentes podrán utilizarse para el cumplimiento de las funciones de la Fiscalía Nacional Económica y el ejercicio de las acciones ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia o los tribunales de justicia.

La infracción a esta prohibición se castigará con las penas indicadas en los artículos 246, 247 y 247 bis del Código Penal, y con las sanciones disciplinarias que puedan aplicarse administrativamente por la misma falta”.

Este severo deber de confidencialidad que ha previsto el legislador sólo adquiere sentido si la información a la que accede la Fiscalía Nacional Económica, en ejercicio de sus funciones, incluye datos o antecedentes que puedan tener el carácter de reservado, clasificación dentro de la cual se sitúa la definición de datos personales que prevé la Ley N° 19.628.

Como sea, no está demás resaltar que la información pedida por la Fiscalía no compromete de modo alguno datos sensibles -conforme a la conceptualización de la citada ley- de los estudiantes, pues se trata únicamente de sus nombres y apellidos, RUN o números de pasaportes, año de ingreso, teléfono y correos institucionales o personales, esto es, lo que comúnmente se denomina datos de contacto (aunque comprendidos dentro de los que son datos personales).

CUARTO: Que, ahora bien, el reclamo de la Universidad Católica pugna de manera palmaria con la previsión legal que contempla la propia Ley N° 19.628. En efecto, el artículo 20 prescribe que: “El tratamiento de datos personales por parte de un organismo público sólo podrá efectuarse respecto de las materias de su competencia y con sujeción a las reglas precedentes. En esas condiciones, no necesitará el consentimiento del titular”.

No es objeto de debate que la información pedida a la Universidad Católica se encuentra encuadrada dentro de la esfera de competencias de la Fiscalía, de lo que se sigue entonces, que no se necesita el consentimiento del titular -estudiantes y exestudiantes-, tornándose la oposición de la Universidad desprovista de sustento legal.

QUINTO: Que resulta ilustrativo lo señalado por la recurrida para desvirtuar la pretensión de la Universidad Católica de exigirle una habilitación expresa para solicitar datos personales, al no bastarle lo prescrito en el artículo 20 antes reproducido en relación con el artículo 39 letra h) del D.L. N° 211, pues tal como sucede con el Servicio de Impuestos Internos, la Comisión para el Mercado Financiero o el Ministerio Público, mientras actúen dentro del ámbito de sus competencias, dichas instituciones están dotadas de la autoridad para solicitar información que indefectiblemente conlleva el tratamiento de datos personales, atributo que no genera reparo alguno. Lo mismo entonces acontece con la Fiscalía Nacional Económica.

SEXTO: Que, así las cosas, en virtud del artículo 20 de la Ley N° 19.628 existe autorización legal para el tratamiento de datos personales sin el consentimiento del titular por parte de un órgano del Estado cuando la información respectiva sea necesaria para que éste pueda cumplir sus cometidos y el ordenamiento le confiera la atribución para requerirla. A su vez, el artículo 39 letra h) habilita a la Fiscalía para requerir información a los particulares.

SÉPTIMO: Que, por otra parte, cabe descartar las alegaciones de una supuesta desproporcionalidad de la información requerida o una falta de justificación de los fines que se perseguirían con la recopilación de datos que nos ocupa. En efecto, tanto la Resolución Exenta N° 9 de 4 de enero de 2024 como la Circular N° 36-2024 FNE, dan cuenta de las razones que justifican la necesidad de estudiar el mercado de la educación superior, de su relevancia, considerando entre otros factores, que el gasto en Chile en ese segmento alcanzó en el año 2020 el 2,6% del Producto Interno Bruto, en circunstancias que el promedio de gasto de los países del OCDE alcanzó sólo el 1,0%, y que se está ante un universo de 1,3 millones de estudiantes matriculados en universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica en el año 2023.

Este estudio de la Fiscalía Nacional Económica, por lo demás, se concibe desde la perspectiva del resguardo de la libre competencia, identificándose preliminarmente potenciales límites a la competencia, que se describen pormenorizadamente, concernientes a cómo los estudiantes toman sus decisiones respecto a qué carrera y en qué institución estudiar y cuál es la realidad laboral de los estudiantes luego de su egreso.

OCTAVO: Que, por último, no es posible vislumbrar la vulneración de la garantía constitucional hecha valer por la recurrente, desde que los datos recopilados tienen por objeto tomar contacto con estudiantes y exestudiantes para invitarlos a participar voluntariamente en grupos de discusión o focus group, para luego responder una encuesta. Por último, las respuestas serán presentadas en el estudio sin individualizar a quienes participaron en la encuesta.

NOVENO: Que, en definitiva, la Fiscalía Nacional Económica ha efectuado un requerimiento de información con sujeción a una facultad conferida por el legislador en el artículo 39 letra h) del D.L. N° 211 para llevar a cabo un cometido que la propia ley le asigna y, por consiguiente, se trata de una actuación legalmente autorizada, que no entra en colisión con lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley de Protección de Datos Personales, en tanto se ha procedido bajo el amparo de lo prevenido en el artículo 20 de este último texto normativo.

Por estas consideraciones, y lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, se rechaza, sin costas, el recurso de protección deducido por la Pontificia Universidad Católica de Chile en contra de la Fiscalía Nacional Económica.

Regístrese, notifíquese y archívese, en su oportunidad.

Redacción del Ministro Guillermo de la Barra D.

Rol Protección N° 16.327-2024.

Pronunciada por la Primera Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por el ministro señor Guillermo de la Barra Dünner e integrada, además, el ministro (S) señor Matías de la Noi Merino y el abogado integrante señor Jorge Gómez Oyarzo. No firma el ministro (S) señor de la nombre reservado, quien concurrió a la vista de la causa y al acuerdo, por haber cesado sus funciones en esta Corte.