Protección contra Dirección General de Crédito Prendario

Santiago, veinte de marzo de dos mil veinticuatro.

Vistos y teniendo presente:

Primero: Que comparece nombre reservado, administrador (s) de la Unidad Matriz de la Dirección General de Crédito Prendario, y deduce acción constitucional de protección en contra de la Dirección General de Crédito Prendario, por el acto que estima como arbitrario e ilegal consistente en descuentos realizados en sus liquidaciones de remuneración en virtud de una supuesta sanción disciplinaria que no le ha sido notificada, con lo cual se vulnerarían los derechos fundamentales consagrados en los numerales 3 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Expone que comenzó su relación laboral con la Dirección General de Crédito Prendario en noviembre de 2018, tiempo durante el cual se ha desempeñado como administrador de la Unidad Matriz del Servicio, obteniendo excelentes calificaciones, manteniéndose siempre en la lista N° 1 de distinción.

Indica que el 27 de mayo de 2022, mediante Resolución Exenta Nº 28DJ-2022, se instruyó sumario administrativo en su contra, aplicándosele el 4 de agosto de 2022 la medida preventiva de suspensión del empleo, recibiendo íntegramente sus remuneraciones.

Detalla que con fecha 23 de agosto de 2022 fue notificado de los cargos, evacuando descargos con fecha 29 de dicho mes. Posteriormente se le formulan nuevos cargos, con fecha 11 de noviembre, evacuando descargos el 9 de diciembre.

Alega que durante el proceso disciplinario ha habido cambios de actuario y de fiscal, y que con fecha 19 de julio de 2023, fue nombrada fiscal doña Denisse Aguilar Navarro, quien informó una nueva reapertura del sumario. Plantea que a la fecha de presentación de este recurso de protección (5 de octubre de 2023), el proceso disciplinario sigue en curso, encontrándose hasta la fecha suspendido de sus funciones.

Narra que el 24 de julio de 2023 tomó conocimiento, mediante su liquidación de remuneraciones, que no recibiría pago alguno de éstas, indicándose en el apartado “Descuento” que, entre otros conceptos, existía un descuento individualizado como “sanción disciplinaria”. Sin perjuicio de aquello, alega que a la fecha no ha recibido notificación alguna referida a la aplicación de alguna medida disciplinaria en su contra, ni otro acto que disponga el descuento de sus remuneraciones. Además, afirma que el descuento referido excede con creces el porcentaje que establece la ley para aquello.

En cuanto al derecho, argumenta que la Ley N° 19.880, en su artículo 15 consagra el principio de impugnabilidad, en virtud del cual los administrados tienen derecho a impugnar las resoluciones judiciales una vez que han sido notificados de las mismas, las que no pueden producir sus efectos sino desde su notificación, según el artículo 51 del mismo cuerpo legal.

Luego cita el artículo 121 del Estatuto Administrativo, para razonar que se puede presumir que se la ha aplicado la sanción administrativa de multa, la que tiene un límite de descuento de un 20%, el que ha sido excedido con creces el tope legal.

Agrega que no se le ha notificado acto administrativo alguno que disponga alguna sanción en su contra y cómo esta podría afectar sus remuneraciones, alegando que ha participado activamente del proceso disciplinario y ha solicitado explicaciones, pero que a pesar de ello la última comunicación es del 19 de julio de 2023.

Afirma que se afecta el derecho de propiedad, por cuanto no está percibiendo su remuneración por el descuento total de la misma que ilegal y arbitrariamente se le está aplicando.

Denuncia que se ha vulnerado el debido proceso, por cuanto no se ha dispuesto la notificación a su persona del acto por el cual se le aplica la sanción o medida disciplinaria que permitiría los descuentos en su remuneración.

Solicita, en concreto, que se acoja el recurso, declarando que los actos de la recurrida son ilegales y arbitrarios, y se ordene el pago íntegro de sus remuneraciones, además de ordenar que se practiquen todas las diligencias necesarias para concluir el proceso disciplinario.

Junto a su recurso, acompaña copias de sus liquidaciones de remuneraciones de junio, julio, agosto y septiembre de 2023, mostrándose en las de julio y agosto que el monto líquido a pago es de cero, mientras que en la de septiembre es de $56.365. Por otro lado, en la liquidación de julio se aprecia un ítem de descuento denominado “sanción disciplinaria” por un total de $1.699.230. En la de agosto se aprecian como ítems de descuento uno denominado “medida preventiva” por la suma de $1.101.686, y otro denominado “medida preventiva retro” por la suma de $597.509. Finalmente, en la de septiembre, se aprecian como ítem de descuento uno denominado “medida preventiva” por la suma de $3.167.325.

También acompaña copias de correos electrónicos en que se expone una conversación por correspondencia realizada entre los días 19 a 21 de julio de 2023, en que la primera comunicación es enviada por la Fiscal Denisse Aguilar Navarro, quien le informa que ha sido recientemente nombrada para dicho cargo, y la reapertura del sumario que le afecta, retrotrayéndose a la etapa indagatoria, la que es secreta hasta la formulación de cargos. Luego, le solicita manifestar si ejercerá recusación y que indique todos los datos necesarios para comunicación y notificaciones. El recurrente le responde indicando que no tiene inconvenientes con su designación e indica sus datos de contacto. También solicita que se le dé copia integra del proceso para ejercer sus derechos. Luego, responde nuevamente la fiscal, reiterando que el sumario se retrotrajo a la etapa de indagatoria, por lo que será secreto hasta formulación de cargos. Finalmente, responde el recurrente, indicando que requiere saber si sigue vigente la suspensión provisoria que le afecta y que no sabe en qué etapa está la indagatoria, señalando además que la suspensión le impide ejercer sus funciones lo que le afecta gravemente en su salud y su honorabilidad profesional. No se acompañan más antecedentes sobre esta conversación.

Segundo: Que, informando, Andrea Marcela Paz Díaz, abogada, en representación de la Dirección General del Crédito Prendario, solicita el rechazo del recurso de protección en todas sus partes, con costas.

Alega que el recurso de protección carece de peticiones concretas al no identificar un acto específico como aquel que sería ilegal y arbitrario y que genere las eventuales vulneraciones alegadas por el recurrente, lo que convierte el recurso en una acción confusa y un obstáculo para el ejercicio de la defensa.

Reconoce que el actor fue designado en calidad de contrata a partir del 13 de noviembre de 2018, y que su vínculo ha continuado hasta la fecha, actualmente como experto asimilado al grado 7° de la E.U.S., indicando que desempeñó funciones en la Unidad de Crédito Matriz del Servicio. Agrega que el 27 de mayo de 2022 se instruyó sumario por una serie de irregularidades del remate online N° 233 de 12 de mayo de 2022, que dio como resultado un extravío de 25 lotes de alhajas.

Alega que son presupuestos necesarios para la procedencia del recurso de protección la existencia de una acción u omisión ilegal o arbitraria, de la cual deriva una privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de un derecho, lo que no ocurre en la situación planteada por el recurrente. Afirma que no se ha incurrido en ilegalidad ni en arbitrariedad en ningún acto objeto del recurso, básicamente porque no existe certeza respecto a qué acto administrativo está siendo objeto de la presente acción.

Sin perjuicio de lo anterior, expone que existe una instrucción por parte del fiscal del procedimiento administrativo, quien solicitó el 18 de julio de 2023 al Departamento Administrativo proceder con un descuento a sus remuneraciones, esto en razón de una medida adoptada por la fiscal del procedimiento disciplinario 28DJ-2022.

Afirma que, para efectos del Estatuto Administrativo, el proceso disciplinario se ha llevado conforme lo ordena esta normativa y que lo anterior pone de manifiesto que las alegaciones de arbitrariedad que alega el recurrente no son efectivas.

Estima que el recurrente no desarrolla cómo habría ocurrido una vulneración a la garantía del artículo 19 N° 3 de la Constitución Política de la República, sin explicar los supuestos fácticos o jurídicos que lo sustentarían.

En relación al derecho de propiedad, alega que también existe una falta de desarrollo por parte del recurrente, pero que al respecto puede informar que es la propia ley la que permite efectuar descuentos en el marco de un procedimiento disciplinario, tal y como lo señala el artículo 136 del Estatuto Administrativo, no sólo establece la medida de un 50% de descuento en las remuneraciones.

Tercero: Que, cumpliendo el trámite ordenado por esta Corte, la recurrida amplió su informe, señalando que el 27 de mayo de 2022 se instruye sumario administrativo mediante Resolución Exenta N° 28DJ-2022, por una serie de irregularidades en el contexto del remate online N° 233 de fecha 12 de mayo de 2022.

Añade que en el proceso disciplinario se formulan cargos, y también se decreta la suspensión del actor conforme lo dispuesto en el inciso primero del artículo 136 del Estatuto Administrativo.

Luego, mediante dictamen fiscal de fecha 30 de abril de 2023, se ordena la prórroga de la suspensión del actor, conforme al inciso final del artículo 136 del Estatuto Administrativo, por lo que, como se dispone en la norma, se debe proceder al descuento del 50% de las remuneraciones del funcionario suspendido. Precisa que esta última medida, al no existir mecanismos de impugnación de la medida, rige in actum, sin que además exista obligación del fiscal de comunicar la medida, en tanto el principio de impugnabilidad permite impugnar sólo los actos de mero trámite cuando determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión, según el artículo 15 de la Ley 19.880.

Posteriormente, mediante la Resolución Exenta N° 38DJ, de 20 de junio de 2023, se ordena la reapertura del sumario administrativo y se sustituye al fiscal instructor. La nueva fiscal solicita, al tomar posesión del cargo como fiscal, con fecha 18 de julio de 2023, proceder con el descuento respectivo el cual regía a partir del 30 de abril de 2023. Es por ello que se procedió a efectuar el descuento respectivo, de los meses de julio y siguientes, junto con el porcentaje en exceso que erróneamente había recibido el actor en los meses de mayo y junio de 2023, de acuerdo a la tabla explicativa que acompaña.

Estima que la fiscalía del sumario se encuentra expresamente facultada para dictar actos de esta naturaleza. El acto, la prórroga de la medida de suspensión y el respectivo descuento de remuneraciones, cumple las exigencias de legitimidad y legalidad respectivos. Asimismo, se expresan en su texto los fundamentos que permiten al destinatario conocer las razones que se tuvieron en cuenta por el fiscal para adoptar la decisión.

Finalmente, sostiene que al ser un acto de trámite, no terminal, que no establece, necesariamente, derechos permanentes para las partes, naturaleza que le impide además ser un acto sujeto de impugnación, es susceptible de ser modificado por la resolución final del Director General del Servicio, y por lo tanto, no constituye una sanción patrimonial permanente en el caso que la medida que establezca el Jefe de Servicio sea la absolución del actor, o una sanción distinta a la destitución.

Cuarto: Que el recurso de protección está establecido a favor de aquel que por causa de actos u omisiones arbitrarias o ilegales sufre privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de algunos de los derechos o garantías constitucionales a que se refiere el artículo 20 de la Carta Fundamental, por lo cual el afectado puede, en tal caso, recurrir a la Corte de Apelaciones a fin que se adopten de inmediato las providencias que fueren necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección al derecho que se reclama.

Quinto: Que, en la especie, se ha ejercido esta acción cautelar por el recurrente por el acto que estima como arbitrario e ilegal consistente en descuentos realizados en sus liquidaciones de remuneración en virtud de una supuesta sanción disciplinaria que no le ha sido notificada, con lo cual se vulnerarían los derechos fundamentales consagrados en los numerales 3 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Sexto: Que, en relación a la garantía que se denuncia conculcada, el artículo 19 N° 3 incisos 5 de la Constitución Política de la Republica, expresa: "Toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos".

Los antecedentes del recurso dan cuenta que el sumario administrativo en contra del recurrente se inició con fecha 27 de mayo de 2022, por Resolución Exenta Nº 28DJ-2022, en el cual se impuso como cautelar el 4 de agosto de 2022, la suspensión del empleo. Consta que si bien se formularon cargos con fecha 23 de agosto de 2022, se decretó la reapertura de la investigación y se formularon nuevamente cargos el 9 de diciembre del 2022, a la fecha no se ha puesto termino al proceso disciplinario.

En esta línea de ideas es pertinente tener presente que de acuerdo al artículo 116 letra c) del Estatuto Administrativo, la sanción disciplinaria de suspensión del empleo no puede superar los tres meses, extensión que se determina “tomando en cuenta la gravedad de la falta cometida y las circunstancias atenuantes o agravantes que arroje el mérito de los antecedentes”.

No obstante lo anterior, la medida preventiva o cautelar decretada en contra del recurrente ha superado los 19 meses desde que se decretó, sin que a la fecha se haya dictado sentencia condenatoria, lo que vulnera el artículo 19 de la Constitución que establece el derecho a ser juzgado dentro de un plazo razonable y prudente.

En efecto, el recurrente desde el 4 de agosto de 2022, se encuentra con la medida preventiva de suspensión del empleo, sin ejercer funciones propias de su cargo de jefatura, más allá de los plazos máximos establecidos en el Estatuto Administrativo.

El procedimiento investigativo se ha extendido por casi dos años, vulnerando lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley 18.834, regla que estable como plazo máximo veinte días, el cual solo puede “prorrogarse en casos calificados hasta completar sesenta días”.

La recurrida reconoce en su informe que “mediante dictamen fiscal de fecha 30 de abril de 2023, se ordenó la prórroga de la suspensión del actor, conforme al inciso final del artículo 136 del Estatuto Administrativo”, resolución que no fue puesto en conocimiento del recurrente.

En virtud de esta suspensión del cargo, se ha procedido a realizar descuentos de sus remuneraciones ascendentes al 50%, y en dos oportunidades al 100 % del monto total. Estas medidas administrativas no han podido ser impugnadas por cuanto la recurrida sostiene “que al no existir mecanismos de impugnación rige in actum, sin que además exista obligación del fiscal de comunicar la medida, en tanto el principio de impugnabilidad permite impugnar sólo los actos de mero trámite cuando determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión, según el artículo 15 de la Ley 19.880”.

Así, la recurrida reconoce que no se comunicó al afectado la medida adoptada por “no existir obligación para el fiscal”, como tampoco la resolución que ordenó descontar el cincuenta por ciento de sus ingresos infringiendo con ello el artículo 125 de la Ley 18.834, sobre Estatuto Administrativo que dispone que: “Las notificaciones que se realicen en el proceso deberán hacerse personalmente. Si el funcionario no fuere habido por dos días consecutivos en su domicilio o en su lugar de trabajo, se lo notificará por carta certificada, de lo cual deberá dejarse constancia. En ambos casos se deberá entregar copia íntegra de la resolución respectiva.”

Del mismo modo, se ha vulnerado el artículo 38 del Código de Procedimiento Civil, que señala “Las resoluciones judiciales sólo producen efecto en virtud de notificación hecha con arreglo a la ley, salvo los casos expresamente exceptuados por ella.”

El actuar de la recurrida ha afectado el derecho de defensa del recurrente, quien a la fecha desconoce si los descuentos del 50% o del 100% de sus remuneraciones tienen como fundamento la medida preventiva de suspensión temporal del cargo o de multa. Por otra parte, la falta de notificación tanto de la medida de suspensión, su prorroga y la orden de realizar descuentos de sus remuneraciones, le ha impedido ejercer recursos administrativos como reposición o jerárquicos.

Del mismo modo, la interpretación por parte de la recurrida de la naturaleza jurídica de las resoluciones que resolvieron la aplicación de medidas de suspensión, prorrogas y descuentos, considerándolas como de “mero trámite”, y no susceptibles de impugnación, ha dejado al recurrente en un estado de indefensión absoluta ante la administración.

Séptimo: Que la garantía del debido proceso que reconoce el artículo 19 N° 3 inc. 5 de la Constitución, en el ámbito administrativo se manifiesta en una doble perspectiva: a ) el derecho a defensa que debe ser reconocido como la oportunidad para ser oído en sus alegaciones, descargos y pruebas y también b) como el derecho de exigir de la Administración Publica el cumplimiento previo de n conjunto de actos procedimentales que le permitan conocer con precisión los hechos que se imputan y las disposiciones legales aplicables a los mismos ( nombre reservado, 1999, 272).

El estatuto normativo aplicable al sumario administrativo iniciado en contra del recurrente en su calidad de administrador de la Unidad Matriz del servicio de la Dirección General de Crédito Prendario, en su calidad de funcionario público es la Ley 18.834, Estatuto Administrativo y la Ley N° 19.880 de Bases de los Procedimientos que rigen los actos de la Administración del Estado, en los que se reconoce la consagración de una serie de estándares y bases, que superar a la idea de un debido proceso, entre otros aspectos relacionados con la noción. (nombre reservado)

Por su parte, también la Contraloría General de la Republica ha considerado la aplicabilidad del debido proceso en materia administrativa en diversos dictámenes.

Por consiguiente, en el proceso sumarial incoado en contra del recurrente y en el cual se decretó tanto la suspensión del empleo y los descuentos de remuneraciones, se han infringido normas legales que establecen plazos máximos de investigación, como también la notificación al sumariado de las resoluciones que se adoptan y que pueden afectar sus derechos y el derecho de impugnación a través de los recursos administrativos correspondientes.

Estas ilegalidades han vulnerado el derecho de defensa del recurrente, el derecho a ser juzgado en un plazo razonable y en general, las normas del debido proceso.

Octavo: Que, en relación a la afectación del derecho de propiedad, el artículo 118 A de la Ley citada, señala que “La suspensión consiste en la privación temporal del empleo con goce de un cincuenta a un setenta por ciento de las remuneraciones”.

Analizadas las copias de las liquidaciones de remuneraciones acompañadas por la recurrida, se constata que en los meses de julio y agosto de 2023, el monto líquido a pagar al recurrente fue de cero pesos, mientras que la de septiembre ascendió a $56.365. Excediéndose en consecuencia de los montos máximos a descontar mensualmente como con ocasión de la medida precautoria de suspensión del cargo.

Asimismo, en la liquidación de julio se aprecia un ítem de descuento denominado “sanción disciplinaria” por un total de $1.699.230. En la de agosto se aprecian como ítems de descuento uno denominado “medida preventiva” por la suma de $1.101.686, y otro denominado “medida preventiva retro” por la suma de $597.509. Finalmente, en la de septiembre, se aprecian como ítem de descuento uno denominado “medida preventiva” por la suma de $3.167.325.

La recurrida reconoce en su informe que se “procedió a efectuar el descuento respectivo, de los meses de julio y siguientes, junto con el porcentaje en exceso que erróneamente había recibido el actor en los meses de mayo y junio de 2023, de acuerdo a la tabla explicativa que acompaña”.

De lo anterior, se colige que efectivamente se ha afectado el derecho de propiedad del actor, por cuanto el artículo 118 de la ley 18.834, señala que los montos máximos a descontar fluctúan entre el 50% y 70 % de los ingresos mensuales, lo que no se ha cumplido por la recurrida que en dos oportunidades en las que descontó el 100 % de los ingresos.

Noveno: Que tal como se dijo, es requisito indispensable de la acción cautelar de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a derecho, en el sentido de vulnerar un precepto normativo obligatorio que tenga la naturaleza jurídica de aquéllas a que se refiere el artículo 1° del Código Civil.

En el caso concreto, la Dirección General de Crédito Prendario, en forma arbitraria e ilegal, realizó descuentos en las liquidaciones de remuneraciones del recurrente con ocasión de la medida de suspensión del cargo, más allá de los montos máximos establecidos en el Estatuto Administrativo.

Sin embargo, la recurrida no solo se ha excedido en el ejercicio de sus funciones en lo que dice relación al monto de los descuentos realizados a las remuneraciones del actor, sino que en diversas actuaciones durante la sustanciación del sumario administrativo.

En efecto, el sumario administrativo se ha extendiendo por sobre los plazos máximos establecidos en el artículo135 de la Ley 18.834, vulnerando así el derecho a ser juzgado en un plazo razonable y prudente. Consecuencia de lo anterior, la medida cautelar de suspensión del empleo se ha mantenido vigente por 19 meses, afectando el derecho al trabajo del recurrente, sin que se dictara una resolución motivada, que justificara la medida y la necesidad de su prórroga para el éxito de la investigación. Por otra parte, estas medidas no le fueron notificadas al recurrente lo que le ha impedido tomar conocimiento de ellas y ejercer el derecho de impugnación de las mismas.

De este modo se han afectado por la recurrida garantías constitucionales del artículo 19 N° 3 y 24 de la Constitución Política de la Republica, las que resulta procedente tutelar adoptando las providencias necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del recurrente.

Decimo: Que, en razón de lo expresado, a juicio de esta Corte la presente acción cautelar debe ser acogida, en los términos que se indicarán en lo resolutivo del fallo.

Y de conformidad, además, con lo que dispone el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre la materia, se acoge, sin costas, el recurso de protección deducido en favor de nombre reservado, en contra de la Dirección General de Crédito Prendario, en cuanto se dispone que deberán practicarse A LA BREVEDAD todas las diligencias necesarias para concluir dentro del plazo legal, tanto el sumario administrativo iniciado por Resolución Exenta Nº 28DJ-2022; como la medida cautelar de suspensión del cargo y los descuentos de remuneraciones.

Decisión acordada con el voto en contra del Ministro señor Fernando Carreño Ortega, quien, para estar por el rechazo del recurso considera que el sumario administrativo se encuentra en trámite, que aún no se ha dictado resolución de termino y en él es posible decretar como medida cautelar la suspensión de funciones con goce del 50 % de la remuneración, sin perjuicio que se tendrá derecho a percibirlas retroactivamente si en definitiva resulta absuelto o se aplica una sanción inferior a la destitución.

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.

Redacción ministro Suplente Sra. Soledad Orellana P.

Protección N° 15213-2023.

Pronunciada por la Tercera Sala de esta Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por el Ministro señor Fernando Carreño Ortega, conformada por la Ministra suplente señora Soledad Orellana Pino y la Abogada Integrante señora Paola Herrera Fuenzalida.