Protección contra Superintendencia de Seguridad Social

Santiago, dieciséis de octubre de dos mil veintiséis.

Proveyendo el escrito folio 12: a todo, téngase presente y a sus antecedentes.

Proveyendo el escrito folio 13: téngase presente.

VISTOS Y TENIENDO PRESENTE:

PRIMERO: Que comparece la abogada María José Jordán Palet, en representación convencional de nombre reservado, e interpone recurso de protección en contra de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO), por el actuar que estima ilegal y arbitrario en que habría incurrido al dictar el Dictamen NUM000, contenido en la Resolución Exenta N° NUM001, de 21 de abril de 2026, mediante el cual se mantuvo la calificación de origen común de las dolencias que lo afectan y se descartó la cobertura de la Ley N°16.744, dejando sin resolver adecuadamente la continuidad asistencial excepcional que la propia recurrida había instruido previamente en su favor, lo que vulneraría las garantías fundamentales contenidas en el artículo 19 números 1, 2 y 24 de la Constitución Política de la República, esto es, el derecho a la vida e integridad física y psíquica, la igualdad ante la ley y el derecho de propiedad.

Indica que el señor nombre reservado prestó servicios para la empresa Goodyear Chile S.A.I.C. como obrero de faenas desde el año 1986 y que, con fecha 30 de agosto de 2000, sufrió un grave accidente en su lugar de trabajo, al desprenderse sobre él un cilindro de acero de aproximadamente 180 kilogramos, a raíz del cual desarrolló diversas secuelas.

Refiere que, mediante Resolución N°NUM002, de 5 de noviembre de 2002, la SUSESO dejó constancia de que la hernia del núcleo pulposo L4-L5 derecha era de origen laboral y que, posteriormente, se fijaron sucesivos porcentajes de pérdida de capacidad de ganancia, esto es, 27,5%, 45% y, finalmente, un 70% por Resolución de Incapacidad Permanente N°NUM003, de 26 de julio de 2019, considerando como secuelas lumbago post hernia del núcleo pulposo, cefalea y vértigo post TEC, trastorno adaptativo crónico y trastorno catastrófico de la personalidad.

Observa que, con posterioridad, el afectado presentó apnea del sueño, síndrome de Ménière y bruxismo, patologías que la SUSESO calificó como de origen común, cuestión que no controvierte. Sin embargo, destaca que la propia Administración reconoció que el recurrente se encontraba en una situación de vulnerabilidad derivada del accidente laboral, lo que justificó instruir excepcionalmente la continuidad de prestaciones médicas por parte de la Mutual de Seguridad de la Cámara Chilena de la Construcción. Así, mediante Resolución Exenta N° NUM004, de 5 de julio de 2023, instruyó a la Mutual facilitar la continuidad del tratamiento de dichas dolencias; por Resolución Exenta N° NUM005, de 13 de septiembre de 2023, le ordenó contactarlo para evaluar la operatividad de la máquina CPAP, siendo capacitado en su uso el 21 de noviembre de 2023; por Resolución Exenta N° NUM006, de 30 de abril de 2024, reiteró que tales patologías debían ser consideradas en el marco de una atención integral; y por Resolución Exenta N° NUM007, de 24 de junio de 2024, volvió a instruir a la Mutual dar cumplimiento a lo ordenado, atendido que se trataba de un paciente vulnerable con secuelas invalidantes, a quien se había otorgado tratamiento hasta junio de 2022.

Arguye que, no obstante lo anterior, por Resolución Exenta N° NUM008, de 28 de octubre de 2024, la SUSESO rechazó su solicitud de cobertura, ratificando el origen común de las patologías y dejando constancia de que la Mutual había informado gestiones de coordinación con FONASA, de modo que la continuidad asistencial comenzó a ser sustituida, en los hechos, por una derivación al sistema común de salud, pese a que informes médicos de la Mutual de 4 de diciembre de 2024 y 28 de febrero de 2025 seguían consignando dichos diagnósticos y señalaban que, en el año 2023, se había definido que la Mutual se haría cargo de ellos.

Explica que el dictamen recurrido mantuvo la calificación de origen común, recordó las instrucciones previas de continuidad del tratamiento y concluyó que dicha calificación constituía una situación jurídicamente consolidada, sin que existiera recurso en la Ley N°19.880 que permitiera revisarla, omitiendo pronunciarse de manera suficiente sobre por qué la continuidad asistencial excepcional previamente instruida podía entenderse satisfecha, extinguida o sustituida por la derivación del afectado al sistema común de salud.

En cuanto a la ilegalidad, sostiene que el acto contraviene el estándar de protección y continuidad asistencial de la Ley N°16.744, particularmente su artículo 29, que obliga a otorgar las prestaciones médicas hasta la curación completa de la víctima o mientras subsistan los síntomas de las secuelas, por lo que la recurrida debía explicar por qué la continuidad fundada en la vulnerabilidad generada por el accidente laboral dejaba de ser necesaria o podía ser sustituida por la sola derivación al sistema común de salud.

En cuanto a la arbitrariedad, alega falta de motivación suficiente, en infracción de los artículos 11 inciso segundo y 41 de la Ley N° 19.880, pues, tratándose de prestaciones otorgadas o instruidas durante años, la SUSESO tenía un deber reforzado de fundamentación. Asimismo, denuncia el desconocimiento de la conducta administrativa previa y la infracción al principio de confianza legítima, en cuanto la Administración no puede apartarse de sus actos anteriores sin cumplir exigencias reforzadas de fundamentación.

Estima conculcadas sus garantías constitucionales del derecho a la vida y a la integridad física y psíquica, de igualdad ante la ley y el derecho de propiedad, resguardadas en el artículo 19 numerales 1, 2 y 24 de la Constitución Política de la República, por cuanto el acto lo expone a la discontinuidad de prestaciones médicas necesarias para patologías que comprometen el descanso, la respiración durante el sueño, el equilibrio, la audición y el control del dolor; omite una ponderación razonable de su situación particular, tratándola como una controversia ordinaria; y afecta una posición prestacional concreta y económicamente apreciable generada por actos administrativos previos de la propia recurrida.

Solicita se acoja el recurso, ordenándose a la SUSESO dejar sin efecto el Dictamen NUM000, contenido en la Resolución Exenta N° NUM001, y emitir un nuevo pronunciamiento debidamente fundado, que disponga expresamente de la continuidad asistencial excepcional previamente instruida respecto de la apnea del sueño, síndrome de Ménière y bruxismo, de la situación de vulnerabilidad reconocida y de la improcedencia de sustituir dicha continuidad por una mera derivación al sistema común de salud sin motivación suficiente, adoptando las demás medidas necesarias para restablecer el imperio del derecho, con costas.

SEGUNDO: Que informa por la Superintendencia de Seguridad Social la abogada Andrea Cisternas Tiemann, quien solicita el rechazo de la acción, con costas.

En primer lugar, alega que la materia sobre la que versa la acción, esto es, la determinación de las contingencias cubiertas por el seguro de la Ley N°16.744, la calificación común o laboral de las patologías, el alcance de las prestaciones médicas de su artículo 29 y la procedencia de que un organismo administrador continúe financiando atenciones por afecciones calificadas a firme como comunes, pertenece al campo de la Seguridad Social, garantía consagrada en el artículo 19 N°18 de la Constitución Política de la República y expresamente excluida por el constituyente del ámbito de la acción de protección, por lo que solicita el rechazo del recurso por improcedente.

Agrega que los artículos 77 y 77 bis de la Ley N°16.744 le entregan competencia exclusiva y sin ulterior recurso para resolver los reclamos relacionados con cuestiones de hecho relativas a materias de orden médico.

En subsidio, y en cuanto al fondo del asunto, expone el marco normativo aplicable, refiriéndose a sus competencias conforme a la Ley N° 16.395 y al seguro social obligatorio de la Ley N°16.744. Indica que la cobertura de dicho seguro exige que la prestación se vincule causalmente con un accidente del trabajo o una enfermedad profesional, de modo que la vulnerabilidad general de un trabajador o la existencia de otras secuelas laborales no convierte una patología común en una contingencia cubierta, y que el artículo 29 de la citada ley presupone que los síntomas o secuelas hayan sido causados por la contingencia laboral, requisito que no concurre respecto de la apnea del sueño, el síndrome de Ménière y el bruxismo del recurrente.

Refiere que no está controvertido que el recurrente sufrió un accidente del trabajo el 30 de agosto de 2000 ni que mantiene secuelas laborales cubiertas, habiéndose fijado su pérdida de capacidad de ganancia en un 70% por Resolución de Incapacidad Permanente N°NUM003, de 26 de julio de 2019. Sin embargo, mediante Resolución Exenta N° NUM009, de 29 de junio de 2022, declaró que la apnea del sueño, el síndrome de Ménière y el bruxismo son afecciones de carácter común, decisión confirmada por las Resoluciones Exentas N° NUM010, de 29 de julio de 2022, y N° NUM011, de 28 de diciembre de 2022, por lo que desde el año 2022 el interesado conocía que dichas patologías no integraban las contingencias cubiertas por el seguro.

Señala que, sin alterar dicha calificación, las Resoluciones Exentas N° NUM004, N° NUM005, N° NUM006 y N° NUM007, en atención a la especial situación de vulnerabilidad del interesado, instruyeron a la Mutual facilitar la continuidad del tratamiento, evaluar la operatividad del equipo CPAP y adoptar medidas de continuidad asistencial y adecuada derivación, instrucciones que tuvieron un carácter asistencial y excepcional, sin importar recalificar las patologías como laborales ni reconocer una cobertura indefinida. En cumplimiento de ello, la Mutual coordinó directamente con FONASA la atención del recurrente por los prestadores de su régimen común de salud, actuación que fue examinada y confirmada por la Resolución Exenta N° NUM008, de 28 de octubre de 2024, que además rechazó la solicitud de cobertura.

Expone que, con fecha 5 de diciembre de 2025, el recurrente formuló una nueva presentación, ingresada bajo el expediente NUM000, solicitando que, sobre la base del principio de confianza legítima, sus dolencias continuaran recibiendo cobertura del seguro de la Ley N° 16.744, sin acompañar nuevos antecedentes clínicos. Previo informe de la Mutual, contenido en carta NUM012, de 20 de enero de 2026, se dictó la Resolución Exenta N° NUM001, de 21 de abril de 2026, que tuvo presente las calificaciones anteriores, las instrucciones excepcionales impartidas y la coordinación efectuada con FONASA, y concluyó que el origen común de las dolencias constituye una situación jurídicamente consolidada, no existiendo en la Ley N° 19.880 recurso alguno que permita revisar dicha calificación.

Sostiene que las imputaciones del recurrente son infundadas, pues la resolución recurrida no efectuó una nueva calificación médica ni desconoció prestaciones laborales previamente reconocidas, sino que consignó expresamente las instrucciones excepcionales previas y la forma en que fueron cumplidas, de modo que no existe una omisión respecto de la continuidad asistencial, sino una discrepancia del recurrente con la forma legalmente procedente en que ella fue canalizada. Añade que el actor confunde una medida excepcional destinada a facilitar la continuidad y derivación asistencial con el reconocimiento de un derecho permanente a que patologías comunes sean financiadas por el seguro de la Ley N°16.744.

Descarta la vulneración de las garantías invocadas. En cuanto al artículo 19 N°1, señala que el acto no dispone la interrupción de tratamientos ni impide el acceso a prestaciones de salud, y que no se acredita una negativa concreta de FONASA o de sus prestadores ni se individualiza una prestación actualmente denegada. Respecto de la igualdad ante la ley, indica que el recurrente no identifica un término válido de comparación. En cuanto al derecho de propiedad, afirma que no existe un derecho incorporado e indubitado al patrimonio del recurrente para exigir que la Mutual financie indefinidamente atenciones por afecciones comunes. Agrega que el acto se encuentra suficientemente fundado y que el principio de confianza legítima no conduce a una conclusión distinta, pues cada una de las instrucciones posteriores reiteró la calificación común, de manera que no pudo generarse una expectativa razonable de cobertura laboral indefinida; además, la resolución de abril de 2026 dio respuesta a una reiteración presentada más de un año después, sin crear una nueva situación lesiva ni renovar los plazos.

Finalmente, alega que la pretensión del recurrente desborda los límites de la acción de protección, pues no busca la remoción de un acto antijurídico, sino la declaración de un derecho prestacional de seguridad social que no preexiste de manera indubitada, cuya determinación exige interpretar el alcance de normas de seguridad social, revisar una extensa secuencia administrativa y determinar la procedencia de prestaciones futuras, materia propia de un procedimiento de lato conocimiento.

TERCERO: Que el recurso de protección de garantías constitucionales, consagrado en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye una acción cautelar o de emergencia, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes, que en esa misma disposición se enuncian, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio.

Luego, es requisito indispensable de la acción de protección la existencia, por un lado, de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a la ley, o arbitrario, producto del mero capricho o voluntad de quien incurre en él, y que provoque algunas de las situaciones que se han indicado.

CUARTO: Que, respecto a la alegación de improcedencia del recurso, éste se funda, de acuerdo a lo informado por la Superintendencia de Seguridad Social, en que la materia de autos es propia del sistema de seguridad social, garantía constitucional establecida en el artículo 19 N 18 de la Constitución Política de la República, excluida del catálogo de derechos susceptibles de ser cautelados mediante la acción de protección, por lo que resultaría improcedente.

QUINTO: Que se debe rechazar tal protesta, pues el recurrente invocó como quebrantadas las garantías constitucionales establecidas en el artículo 19 números 1º, 2º y 24° de la Carta Fundamental, las que sí están contempladas en el artículo 20 de la Constitución, pudiendo ampararse mediante la presente acción de protección.

SEXTO: Que, en cuanto al fondo, en la especie se ha deducido recurso de protección por el señor nombre reservado en contra de la Superintendencia de Seguridad Social, por la dictación del Dictamen NUM000, contenido en la Resolución Exenta N° NUM001, de fecha 21 de abril de 2026, que califica como arbitrario e ilegal, por medio del cual se mantuvo la calificación de origen común de las patologías de apnea del sueño, síndrome de Ménière y bruxismo que padece, se descartó su cobertura por el seguro de la Ley N° 16.744 y se declaró que dicha calificación constituye una situación jurídicamente consolidada.

Funda la arbitrariedad e ilegalidad del acto en que la Superintendencia no explicó suficientemente por qué la continuidad asistencial excepcional que ella misma había instruido en su favor, en atención a su estado de vulnerabilidad derivado del accidente del trabajo, podía entenderse satisfecha o sustituida por la derivación al sistema común de salud por medio de FONASA, vulnerando así sus derechos fundamentales a la vida y a la integridad física y psíquica, la igualdad ante la ley y el derecho de propiedad.

SÉPTIMO: Que la Superintendencia de Seguridad Social es un órgano de la Administración del Estado y, por lo mismo, está sometida a las disposiciones de la Ley N°19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos de los Órganos de la Administración del Estado, lo que se traduce en que la resolución que ponga fin a un procedimiento administrativo debe cumplir con las exigencias de los artículos 11 inciso 2° y 41 de la referida ley, esto es, debe contener la expresión de los hechos y fundamentos de derecho que la sustentan.

OCTAVO: Que la referida Resolución Exenta N° NUM001, de fecha 21 de abril de 2026, que se impugna a través de esta acción cautelar, tuvo presente que, por Resolución Exenta N° NUM009, de 29 de junio de 2022, se declaró que la apnea del sueño, el síndrome de Ménière y el bruxismo que padece el actor son afecciones de carácter común a las cuales no les corresponde la cobertura de la Ley N°16.744, lo que fue ratificado por las Resoluciones Exentas N° NUM010, N° NUM011 y N° NUM008, concluyendo que el origen común de dichas afecciones constituye una situación jurídicamente consolidada, no existiendo en la Ley N°19.880 recurso alguno que permita revisar dicha calificación.

El fundamento de dicha resolución tuvo en consideración, además, las instrucciones impartidas a la Mutual de Seguridad de la Cámara Chilena de la Construcción para facilitar al paciente la continuidad del tratamiento de dichas dolencias, atendido su estado de vulnerabilidad, y que, en cumplimiento de ellas, la Mutual realizó la gestión directa de coordinación con FONASA, a fin de que el afectado fuera atendido por los prestadores correspondientes de su sistema previsional de salud común, lo que fue confirmado por la Resolución Exenta N° NUM008, de 28 de octubre de 2024.

NOVENO: Que, de acuerdo a los antecedentes allegados a estos autos, aparece que la medida que se adoptó en favor del recurrente, en su oportunidad, relativa a facilitar la continuidad asistencial integral del mismo, tuvo un carácter excepcional, escenario en el cual corresponde tener en cuenta que el arbitrio en análisis es una acción constitucional destinada a dar protección respecto de derechos que se encuentren indubitados y no discutidos, lo que no acontece en este caso, en que lo que pretende el actor es que se establezca a su favor un derecho a la seguridad social, al amparo de la Ley N°16.744, consistente en la continuidad de prestaciones médicas con cargo a dicho seguro respecto de patologías calificadas como de origen común.

En este contexto, entonces, la tutela requerida no puede satisfacerse por esta vía, ni del modo en que se pide, ya que atendida la controversia existente sobre el hecho que genera el conflicto que ha dado lugar a esta acción constitucional, esto es, el alcance y los efectos de las instrucciones excepcionales de continuidad asistencial respecto de dichas patologías, cuya sola descripción impide admitir la confianza legítima invocada por la defensa de la recurrente en estrados, resulta evidente que el derecho reclamado es dubitado, situación que en cualquier caso debe ser determinada en un procedimiento legal de lato conocimiento, que no puede ser sustituido por la acción constitucional de protección, puesto que ello conllevaría aceptar su indebida instrumentalización.

DÉCIMO: Que, por lo demás, al amparo de las disposiciones pertinentes al caso en análisis, estos jueces no constatan la arbitrariedad o ilegalidad alegada, por lo que no concurren los presupuestos que permitan acoger el presente arbitrio, haciendo innecesario entrar al análisis de las garantías constitucionales supuestamente vulneradas.

Por estas consideraciones y visto, además, lo dispuesto en las normas legales citadas, en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, se rechaza, sin costas, el recurso de protección interpuesto en favor de nombre reservado y en contra de la Superintendencia de Seguridad Social.

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.

Protección N° 14.155-2026.

Pronunciada por la Tercera Sala de esta Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por la ministra señora Graciela Gómez Quitral, conformada por el ministro señor José Pablo Rodríguez Moreno y el ministro (S) señor Guillermo Rodríguez González.