I. MUNICIPALIDAD DE SANTIAGO con CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA

Santiago, veintinueve de julio de dos mil veinte.

Vistos y teniendo presente:

Primero: Que comparece el abogado Christopher Gotschlich Vázquez, en representación de la Municipalidad de Santiago, y deduce recurso de protección en contra la Contraloría General de la República, por el acto arbitrario e ilegal en que habría incurrido al ordenar, mediante Oficio N° 733 de 17 de enero de 2020, la reincorporación de nombre reservado a la dotación de la Municipalidad de Santiago y el consecuente pago de remuneraciones que se le adeuden por el período de tiempo que estuvo separada indebidamente de sus funciones, lo que vulneraría los derechos que la Constitución Política de la República le reconoce y protege en los N° 3 inciso cuarto y 24 del artículo 19.

Relata el recurrente que el 9 de junio de 2010 la Municipalidad de Santiago suscribió un contrato de trabajo con nombre reservado para desempeñar labores de asistente de la educación en el establecimiento Liceo N° 1 Javiera Carrera, del cual posee la administración la Municipalidad. Añade que el 1 de marzo de 2019 se informó vía carta certificada a la funcionaria del término de contrato por la causal establecida en el inciso primero del artículo 161 del Código del Trabajo, indicándosele con precisión las razones que motivaban tal determinación. De este modo, concluye sobre el punto, el 12 de marzo de 2019, mediante Decreto Secc. 3ª N° 1.436, el Alcalde decretó el término de la referida relación laboral.

Sigue el relato indicando que el 11 de marzo de 2019 la ex funcionaria había formado el finiquito, recibiendo un pago total de $8.684.479 por concepto de las indemnizaciones procedentes, no obstante lo cual con posterioridad ingresó una presentación a la I Contraloría Regional Metropolitana, reclamando en contra del término de su contrato de trabajo. En este contexto, señala el recurrente que el 21 de enero de 2020 se recibió en la Municipalidad el Oficio N° 733, que indica “en las condiciones anotadas y considerando que en la especie no se acreditan las condiciones invocadas como argumento para el término del contrato de trabajo de la recurrente, es posible concluir que el cese en análisis no se encuentra ajustado a derecho, resultando procedente que la Municipalidad de Santiago reincorpore a la señora nombre reservado a sus funciones, debiendo pagarle las remuneraciones correspondientes al tiempo durante el cual ésta se vio separada de sus labores, ya que dicho impedimento proviene de una fuerza mayor, no imputable a ella”.

Alega el recurrente que esta determinación es ilegal porque importa una decisión que es propia de los tribunales de justicia, más aun cuando existe un finiquito celebrado entre la Municipalidad y la ex funcionaria, y que la Contraloría ha excedido sus competencias, vulnerando con ello diversos preceptos constitucionales y legales. Considera la recurrente que la Contraloría General de la República ha incurrido en ilegalidad porque realizó un análisis de los antecedentes cuando la relación laboral no estaba vigente y entre las partes regía finiquito válidamente celebrado, atribuyéndose facultades jurisdiccionales propias de los Tribunales de Justicia.

Concluye indicando que con esta actuación el órgano contralor se erige en una comisión especial, vulnerándose lo dispuesto en el inciso quinto del N° 3 del artículo de la Constitución y, por otra parte, la orden de proceder al pago de “las remuneraciones que se le adeuden por el período de tiempo que estuvo separada indebidamente de sus funciones”, supone una afectación al N° 24 del mismo artículo 19.

Segundo: Que al evacuar informe la Contraloría General de la República solicita el rechazo del recurso.

Expone que requerido informe sobre la materia a la Municipalidad ésta indicó, sin cuestionar la potestad de la Contraloría para pronunciarse sobre el reclamo de que se trataba, que había dado término a la relación laboral con la ex funcionaria, acompañado la carta enviada al efecto. Agrega que una vez revisados los antecedentes la I Contraloría Regional Metropolitana de Santiago emitió el Oficio N° 733 que se impugna, que concluyó que no se acreditaron las condiciones invocadas como argumento para el término del contrato de trabajo de la recurrente, resultando procedente que la municipalidad reincorporase a la señora nombre reservado a sus funciones, debiendo pagarle las remuneraciones correspondientes al tiempo durante el cual estuvo separada de sus labores.

Se alega en el informe que el recurso de protección no es la vía para eludir el cumplimiento del control de legalidad de la Contraloría General de la Republica, la que tiene facultades y funciones en orden a que, entre otros asuntos, vele por el irrestricto respeto al ordenamiento jurídico por parte de los organismos sometidos a su fiscalización, pudiendo para tales efectos emitir dictámenes jurídicos sobre todas las materias sujetas a su control, siendo éstos obligatorios para dichas entidades.

Manifiesta otra vez que el oficio que motiva el recurso ha sido emitido de acuerdo con las competencias que le han sido asignadas en virtud de los artículos 98 y 99 de la Constitución, 51 y 52 de la Ley N° 18.695, 1°, 5°, 6° y 9° de la Ley N° 10.336, y que no constituye una acción u omisión que pueda ser calificada de arbitraria, pues constituye el resultado de un estudio acabado de los antecedentes en torno a la situación planteada y de la interpretación de la normativa vigente sobre la materia, que condujeron a la conclusión que en él se indica, constituyendo la aplicación de la normativa sobre el asunto, conforme con la jurisprudencia administrativa, dando origen a un pronunciamiento motivado en Derecho. Así, concluye, el hecho de que la actora no comparta la decisión no transforma la actuación en arbitraria.

A continuación indica que el ordenamiento jurídico le confiere a la Contraloría la facultad de informar sobre los asuntos que se relacionan con el régimen jurídico que rige a los funcionarios de la Administración del Estado, lo que implica examinar que las actuaciones que las municipalidades desarrollan en relación con sus funcionarios se hagan en conformidad al estatuto jurídico que los rige, de manera que no afecten los derechos que el ordenamiento reconoce a los empleados de dichas entidades edilicias.

Precisa que los asistentes de la educación que laboran en los municipios poseen la calidad de funcionarios púbicos, sin que obste a ello la circunstancia de que su vinculación con el ente municipal se rija por las normas del Código del Trabajo. En consecuencia, concluye, como la señora nombre reservado es asistente de la educación de la Municipalidad de Santiago, contratada bajo las normas del Código del Trabajo, compete a la Contraloría General de la República pronunciarse sobre todas aquellas materias que guarden relación con la correcta interpretación, aplicación y fiscalizaci6n de las normas de este Código.

En un acápite diferente el informe discurre latamente en orden a que la decisión también se fundó en que la Municipalidad de Santiago no acreditó la existencia de un acto administrativo por el que el alcalde hubiere dispuesto, fundadamente, el término de la relación laboral y alega, asimismo, que invocó una causal de término del contrato de trabajo que actualmente no resulta aplicable a los asistentes de la educación, conforme lo señala expresamente el inciso segundo del artículo 8° transitorio de la Ley N° 21.109, en vigencia desde el 2 de diciembre de 2018, y sin que obste a la decisión de la Contraloría la suscripción del finiquito.

Concluye en definitiva que procede que la Corte desestime en todas sus partes el recurso de protección deducido, toda vez que la Contraloría General de la República ha actuado en ejercicio de facultades constitucionales, sin que exista ilegalidad o arbitrariedad alguna en la emisión del Oficio N° 733, de 2020, de la I Contraloría Regional Metropolitana de Santiago.

Tercero: Que conforme es unánimemente aceptado tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, el recurso de protección de garantías constitucionales, consagrado en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de evidente carácter cautelar, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enuncian, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio.

Como surge de lo transcrito, es requisito indispensable de la acción cautelar de protección la existencia actual de un acto o una omisión ilegal o arbitraria y que provoque algunas de las situaciones que se han indicado, de manera tal de situarse la Corte en posición de adoptar alguna medida que contrarreste, neutralice o anule los efectos indeseables de esa acción u omisión.

Asimismo, se ha sostenido que la acción de protección no constituye una instancia por la que se persiga una suerte de debate respecto de la procedencia o improcedencia de un derecho, sino que su real objeto está constituido por la cautela de un derecho indubitado.

Cuarto: Que la esencia de la cuestión planteada radica en determinar si con motivo de la dictación del Oficio N° 733, de 17 de enero de 2020, que dispuso la reincorporación de la asistente de la educación nombre reservado a la dotación de la Municipalidad de Santiago y el consecuente pago de remuneraciones por el período de tiempo que estuvo separada indebidamente de sus funciones, la I Contraloría Regional Metropolitana se erigió en una comisión especial.

Quinto: Que el inciso primero del artículo 98 de la Constitución dispone, en lo que interesa, que un organismo autónomo con el nombre de Contraloría General de la República ejercerá el control de la legalidad de los actos de la Administración. Por su parte, el inciso segundo del artículo 1° de la Ley N° 18.575, también en lo que interesa, prescribe que la Administración del Estado está constituida, entre otras instituciones y organismos, por las Municipalidades.

A su turno, el artículo 51 de la Ley N° 18.695 señala en el inciso primero que las municipalidades serán fiscalizadas por la Contraloría General de la República, de acuerdo con su ley orgánica constitucional, sin perjuicio de las facultades generales de fiscalización interna que correspondan al alcalde, al concejo y a las unidades municipales dentro del ámbito de su competencia. Agrega el artículo 52 que en el ejercicio de sus funciones de control de la legalidad, la Contraloría General de la República podrá emitir dictámenes jurídicos sobre todas las materias sujetas a su control.

Pues bien, sobre la base de lo que disponen estos preceptos es posible concluir que la Contraloría General de la República cuenta con potestades suficientes para ejercer sus funciones respecto de los actos de las Municipalidades, en orden a controlar que éstos se ajusten a la legalidad vigente, lo que evidentemente incluye también fiscalizar que las actuaciones que éstas desarrollen en relación a sus funcionarios se hagan con plena observancia del estatuto jurídico que los rige.

Sexto: Que, ahora bien, de la inteligencia del inciso primero del artículo 4° de la Ley N° 19.464, en tanto dispone que el personal de asistentes de la educación de los establecimientos educacionales administrados directamente por las municipalidades o por corporaciones privadas sin fines de lucro creadas por éstas, no obstante regirse por el Código del Trabajo, estará afecto en cuanto a permisos y licencias médicas, a las normas establecidas en la ley N° 18.883 y sus remuneraciones se reajustarán en los mismos porcentajes y oportunidades en que se reajusten las remuneraciones del sector público (…), es posible concluir legítimamente que los asistentes de la educación a que se refiere la norma tienen la calidad de funcionarios públicos.

De este modo, el hecho de que el vínculo de estos empleados públicos con la Municipalidad se rija por las normas del Código del Trabajo no es obstáculo para que a la Contraloría le competa emitir pronunciamiento acerca de aquellas materias que se vinculan con la recta aplicación e interpretación de las normas del citado Código, en tanto éstas se erigen en el régimen estatutario que rige a este personal.

Séptimo: Que en este contexto cabe ahora indicar que la primera parte del inciso primero del artículo octavo transitorio de la Ley N° 21.109 señala que a contar del 1 de enero del año siguiente a la aprobación del Plan de Desarrollo Educativo Municipal que se establezca después de la fecha de publicación de esta ley -hecho que tuvo lugar el 2 de octubre de 2018-, no será aplicable lo dispuesto en el inciso primero del artículo 161 del Código del Trabajo a los asistentes de establecimientos educacionales administrados directamente por las municipalidades o por corporaciones privadas sin fines de lucro creadas por éstas para administrar la educación municipal.

Pues bien, la recurrida Contraloría General de la República acompañó al proceso el documento denominado “Acuerdo N° 454”, de 14 de noviembre de 2018, que “Aprueba el Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal PADEM para el año 2019”, que constituye el instrumento a que se refiere la norma transcrita precedentemente y que permite colegir que la Municipalidad de Santiago se encontraba impedida de desvincular a los asistentes de la educación de su dependencia, a contar del 1 de enero del 2019, en virtud de la causa contenida en el inciso primero del artículo 161 del Código del Trabajo y que, por consiguiente, al cesar a la señora nombre reservado invocando tal motivo evidentemente el despido debe calificarse como contrario a derecho.

Octavo: Que de todo lo dicho puede concluirse que con motivo de la expedición del oficio que dio origen al recurso la Contraloría General de la República no ha obrado de manera arbitraria, en tanto la dictación de ese acto administrativo no obedeció al simple capricho de la autoridad contralora ni a una decisión antojadiza, sino que más bien parece ser consecuencia del estudio de la situación que le fue planteada y de la inteligencia que se dio a los preceptos legales vigentes que gobiernan la materia. Asimismo, también debe afirmarse que la acción no es ilegal desde que, como se dijo más arriba, es claro que la Contraloría ha obrado en todo momento en el legítimo ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y dentro de la esfera de su competencia.

De este modo, al no concurrir el supuesto de procedencia básico de la acción de protección, el recurso debe ser necesariamente desestimado.

Por estas consideraciones y visto, además, lo dispuesto en las normas citadas y en el Auto Acordado de la Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, se rechaza el recurso deducido por la Municipalidad de Santiago.

Regístrese y archívese.

Redacción del Ministro señor Balmaceda.

N° 13.519-2020.

Pronunciada por la Octava Sala de esta Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por el Ministro señor Jaime Balmaceda Errázuriz e integrada por el Ministro (s) señor Rafael Andrade Díaz y la Abogada Integrante señora Paola Herrera Fuenzalida.