nombre reservado con SUPERINTENDENCIA DE SEGURIDAD SOCIAL (SUSESO)

Santiago, nueve de febrero de dos mil veintitrés.

Vistos y teniendo presente:

Primero: Comparecen las abogadas doña Claudia Contreras Zúñiga y doña Claudia Saldivia Martinic y el abogado don Fabian Luengo Rodríguez, en representación de doña nombre reservado, quienes recurren de protección en contra de la Superintendencia de Seguridad Social – en adelante SUSESO- por el acto arbitrario e ilegal consistente en la Resolución Exenta NºR-01-IBS-13577-2022, de fecha 02 de Febrero de 2022, que confirmó el rechazo de la licencia médica N°2-60293872; lo que estiman vulnera las garantías constitucionales de la protegida, prevista en los numerales 1° y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Explican que, la referida licencia médica le fue extendida por treinta de días a contar del 28 de julio de 2022; sin embargo, ésta fue rechazada por la recurrida por estimar que el reposo no se encontraba justificado ya que los antecedentes acompañados no permitían acreditar la necesidad de extenderlo más allá de los 105 días que ya le habían sido autorizados.

Agrega que, el 14 de septiembre de 2020, la médica siquiatra, doña nombre reservado, diagnosticó a la recurrente con trastorno depresivo mayor, trastorno de pánico y agorafobia. En el informe se señaló que el trastorno se inició con los problemas de transporte generados por el denominado “estallido social” y el miedo a contagiarse de COVID-19, a lo que se sumó los problemas de salud de su hijo y la muerte violenta de un sobrino. Posteriormente, el 1 de junio de 2021, otro informe médico confirmó el diagnóstico. Pese a lo anterior, la recurrida confirmó el rechazo de la licencia médica.

Reclama que, la decisión de la recurrida carece de fundamento puesto que no dispuso nuevos peritajes o exámenes para fundar la decisión, sino que sólo se revisó el expediente administrativo, para luego concluir que el reposo no se encontraba justificado.

Solicita que se acoja el recurso y se declare que el acto de la recurrida importa una vulneración de las garantías constitucionales alegadas o en subsidio, de cualquier otra garantía que se estime afectada.

Segundo: Informando el abogado don Roberto Barraza Saavedra, en representación de la Superintendencia de Seguridad Social, solicita el rechazo del recurso, con expresa condena en costas.

Alega, en primer lugar, la extemporaneidad de la acción de protección, por haberse interpuesto vencido con creces el plazo de 30 días corridos previstos en el Auto Acordado que regula la materia. En efecto, refiere que la presente acción fue deducida el 16 de febrero de 2022 en circunstancias que la actora recurrió ante la Superintendencia el 24 de agosto de 2021 solicitando la reconsideración del dictamen de fecha 6 de julio de 2021, que confirmó lo resuelto por la Subcomisión Poniente de la COMPIN.

Señala que, en consideración a ello anterior, la recurrida estudió nuvamente los antecedentes y con su mérito concluyó el rechazo de la petición, dictando la resolución de 02 de febrero de 2022, contra la que se recurre.

En subsidio, sostiene la improcedencia de la acción de protección en materias relacionadas con el derecho a la seguridad social, aseverando que el asunto sobre el que versa la acción incide en un aspecto específico del derecho reconocido en el artículo 19 N°18 de la Constitución Política, no contemplado en la enumeración taxativa del prevista en su artículo 20.

En subsidio de lo planteado, en cuanto al fondo del asunto, luego de hacer referencia al marco normativo que regula las licencias médicas, sostiene que el recurrente carece de un derecho indubitado respecto de la licencia, teniendo en consideración que, tras sucesivas instancias de revisión, se concluyó que era improcedente la autorización de la licencia.

Agrega que, respecto de la licencia reclamada se concluyó que el reposo era injustificado porque los informes médicos aportados no contienen antecedentes clínicos que permitan justificar la prolongación del reposo, más allá del período que queda autorizado, el cual corresponde a 105 días.

A mayor abundamiento señala que el informe realizado por el profesional del servicio estableció que los informes médicos acompañados son vagos y no precisan los estresores que afectan a la recurrente.

En razón de lo anterior, descarta cualquier actuar arbitrario e ilegal por parte de la SUSESO y la vulneración de las garantías constitucionales que se reclaman, ya que en el dictamen impugnado se exponen las razones por las cuales se llegó a la conclusión que se ha indicado, luego del estudio y ponderación de los elementos necesarios y en concordancia con los criterios normativos y jurisprudenciales vigentes en ese organismo de control.

Tercero: El recurso de protección de garantías constitucionales, consagrado en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye una acción cautelar o de emergencia, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes, que en esa misma disposición se enuncian, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio.

Luego, es requisito indispensable de la acción de protección la existencia, por un lado, de un acto u omisión ilegal -esto es, contrario a la ley- o arbitrario -producto del mero capricho o voluntad de quien incurre en él- y que provoque algunas de las situaciones que se han indicado.

I.- En cuanto a la alegación de extemporaneidad:

Cuarto: Que, en lo concerniente a la extemporaneidad, el Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales establece que la presente acción deberá interponerse en el plazo fatal de 30 días corridos desde el hecho que lo motiva, o desde que se tuvo conocimiento del mismo.

Basta para desestimar la extemporaneidad reclamada, considerar que el acto recurrido corresponde a la Resolución Exenta N°R-01-IBS-16875-2022 de la Superintendencia de Seguridad Social, de fecha 02 de febrero de 2022 y que la acción constitucional fue entablada el 16 de febrero de 2022, razón por la que el presente arbitrio aparece presentado dentro del plazo que contempla el Auto Acordado que rige la materia.

II.- En cuanto a la improcedencia de la acción cautelar:

Quinto: En lo referido a que la acción cautelar no puede prosperar respecto de derechos de la seguridad social del numeral 18 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, es suficiente para desestimar esta alegación, leer el recurso para advertir que no se alude a esa garantía, sino que a la afectación del derecho a la vida e integridad física y psíquica y del derecho de propiedad por el cese en el pago de la licencia médica; y, que, como ya se encuentra asentado por la jurisprudencia, la interposición del recurso, atendida su naturaleza cautelar, procede “…sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes…”.

III.- En cuanto al Fondo del Recurso:

Sexto: Conforme a los elementos de convicción agregados por las partes, analizados de conformidad a las reglas de la sana crítica, particularmente el expediente administrativo en el que consta el reclamo que rechazó licencias médicas, se advierte que esta decisión obedeció a la causal de reposo injustificado.

Es así como la Superintendencia de Seguridad Social, previo estudio de los antecedentes del caso por parte de profesionales médicos del Departamento de Contencioso, mediante Resolución NºR-01-IBS-13577-2022, de fecha 02 de febrero de 2022, resolvió confirmar el rechazo de la licencia médica reclamada. Lo anterior, por cuanto como se señala en el referido dictamen “(...) el reposo prescrito por la licencia médica N°2-60293872, no se encontraba justificado. Esta conclusión se basa en que los antecedentes aportados no permiten establecer la existencia de incapacidad laboral temporal más allá del período de reposo ya autorizado de 105 días continuos. Ello porque se describen los informes médicos aportados, como no ampliamente fundados, sin clara descripción de la evolución del cuadro clínico, sin plan de tratamiento o ajustes farmacológicos en consecuencia, sin derivación a GES y/o a dispositivos de mayor complejidad y sin detalles sobre un proceso psicoterapéutico.

Séptimo: El artículo 149 del D.F.L. N°1, de 2005 del Ministerio de Salud, cuerpo legal que, promulgó el texto refundido, coordinado y sistematizado, entre otras, de la Ley N°18.469, regula el Ejercicio del Derecho Constitucional a la Protección de la Salud y crea un Régimen de Prestaciones de Salud al efecto.

En su artículo 156, trata del beneficio de licencia médica que también le es aplicable a los afiliados a alguna Institución de Salud Previsional.

En el artículo 1° del Decreto Supremo Nº3, del año 1984, del Ministerio de Salud, que contempla el Reglamento sobre autorización de licencias médicas, se define la licencia médica como un derecho esencialmente temporal, cuya finalidad última es ayudar al trabajador afectado por una incapacidad temporal a recuperar su salud y reincorporarse a su actividad laboral.

Asimismo, en ejercicio de las facultades de la Superintendencia de Seguridad Social en la materia, a ésta le corresponde supervigilar el adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social conforme al artículo 19 Nº18 inciso 4º de la Constitución Política y el artículo 2º de la Ley Nº16.395 modificado por la Ley N°20.691 del año 2013, citando además los artículos 27 y 38 de la Ley Nº16.395.

Octavo: Asimismo, el procedimiento para su autorización está regulado en el D.S. N°3 de 1984 del Ministerio de Salud, artículos 11 y siguientes y corresponde a las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES), en el caso de los trabajadores afiliados a estas entidades, o a las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez -a continuación COMPIM- en el caso de los trabajadores cotizantes del Fondo Nacional de Salud (FONASA), pronunciarse acerca de la autorización, rechazo o modificación de las licencias médicas extendidas por un facultativo de la salud, esto es, un médico cirujano, un cirujano dentista o una matrona en ciertos casos.

Por otra parte, las COMPIN deben resolver, como en el caso del recurrente, acerca de la autorización, rechazo o modificación de las licencias médicas extendidas a los trabajadores cotizantes del Fondo Nacional de Salud (FONASA).

De las resoluciones que las COMPIN emitan en alguna de las situaciones descritas, se debe pedir reconsideración ante la misma entidad y, por último, reclamar de la resolución de ésta que resuelve el recurso de reconsideración, ante la Superintendencia de Seguridad Social.

Al mismo tiempo, los artículos 2°, 3° y 27 de la Ley N°16.395, otorgan a la Superintendencia de Seguridad Social la calidad de organismo técnico de fiscalización de las instituciones de previsión, naturaleza que justamente tienen las COMPIN, que en este caso conoció y resolvió, dentro del marco de su competencia, rechazar la licencia médica de que se trata, por las consideraciones médicas ya expuestas.

Al efecto, el DS N°7 de 2013, del Ministerio de Salud- en adelante MINSAL- respecto a las patologías mentales, en su artículo 4° número II establece, en relación al reposo laboral de más de 60 días, prorrogable hasta 180 días, los siguientes requisitos: “Siempre es otorgada por médico psiquiatra cualquier diagnóstico de enfermedad mental CIE 10, incluyendo el trastorno de adaptación y excluyendo trastorno de personalidad como diagnostico principal. Contar con un informe de peritaje por médico psiquiatra para ser prorrogable hasta 180 días. Síntomas de intensidad grave que producen dificultades graves en la actividad laboral. Refractariedad o resistencia al tratamiento y con evaluaciones periódicas durante los 60 días previos. Podrían requerirse nuevos periodos de reposo hasta completar un máximo de 180 días. El reposo laboral debería ser indicado por el médico psiquíatra por períodos de 15 días cada vez (excepcionalmente se podría justificar un periodo de 30 días cuando existen circunstancias ocasionales que impiden un acceso a psiquíatra más frecuente). Cada episodio clínico debe considerar para la indicación del reposo laboral: tratamiento farmacológico, psicoterapia e intervenciones psicosociales (recomendable terapia cognitiva conductual). Teniendo como referencia las Guías Clínicas disponibles en el Ministerio de Salud en su sitio.”

Noveno: Por otra parte, en cuanto a las facultades de la Superintendencia de Seguridad Social en esta materia, le corresponde la de supervigilar el adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social. Lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso cuarto del numeral 18 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Es la Ley N°16.395, en su artículo 2º, modificada por la Ley N°20.691, la que señala las funciones de la Superintendencia de Seguridad Social:

“a) Fijar, en el orden administrativo, la interpretación de las normas legales y reglamentarias de seguridad social de su competencia.”

“c) Resolver las presentaciones, apelaciones y reclamos de usuarios, trabajadores, pensionados, entidades empleadoras, organismos administradores de seguridad social y otras personas, ya sean naturales o jurídicas, en materias que no sean de carácter litigioso, dentro del ámbito de su competencia.”

Enseguida, el artículo 3º del mismo cuerpo legal dispone que: “La Superintendencia de Seguridad Social será la autoridad técnica de fiscalización de las instituciones de previsión, dentro del ámbito de su competencia.”

En su inciso segundo la citada disposición previene que: “La supervigilancia de la Superintendencia comprenderá los órdenes médico-social, financiero, actuarial, jurídico y administrativo, así como también la calidad y oportunidad de las prestaciones.”

Por su parte, el artículo 27 de la Ley N°16.395, establece que a esa Superintendencia le corresponde el control administrativo y técnico del Servicio Nacional de Salud, en lo que no se refiere a funciones derivadas del Código Sanitario.

En efecto, el artículo 16 del Decreto Supremo N°3 que aprueba el Reglamento de Autorización de Licencias Médicas por las COMPIN e Instituciones de Salud Previsional, en lo pertinente, preceptúa: “La Compin, la Unidad de Licencias Médicas o la Isapre, en su caso, podrán rechazar o aprobar las licencias médicas; reducir o ampliar el período de reposo solicitado o cambiarlo de total a parcial y viceversa. En todos estos casos se dejará constancia de la resolución o pronunciamiento respectivo, con los fundamentos tenidos a la vista para adoptar la medida, en el formulario digital o de papel de la respectiva licencia”.

Asimismo el artículo 21 del cuerpo normativo que precede dispone que: “Para el mejor acierto de las autorizaciones, rechazos, reducción o ampliación de los períodos de reposo solicitados y otras modificaciones a las licencias, la Compin, la Unidad de Licencias Médicas o la ISAPRE correspondiente, podrán disponer de acuerdo con sus medios, alguna de las siguientes medidas: a) Practicar o solicitar nuevos exámenes o interconsultas; b) Disponer que se visite al trabajador en su domicilio o lugar de reposo indicado en el formulario de licencia, por el funcionario que se designe; c) Solicitar al empleador el envío de informes o antecedentes complementarios de carácter administrativo, laboral o previsional del trabajador; d) Solicitar al profesional que haya expedido la licencia médica que informe sobre los antecedentes clínicos complementarios que obren en su conocimiento, relativos a la salud del trabajador; e) Disponer cualquier otra medida informativa que permita una mejor resolución de la licencia médica.”

Décimo: En el presente caso, la parte recurrida, ha manifestado como motivo del rechazo de la licencia médica, que no existen antecedentes médicos que respalden la prolongación del reposo al periodo previamente autorizado, luego de un examen de los antecedentes médicos de la actora.

Undécimo: En relación con los argumentos expuestos por la SUSESO, el artículo 16 del Reglamento de Autorización de Licencias Médicas por las COMPIN e Instituciones de Salud Previsional, que se encuentra contenido en el Decreto Supremo Nº3, del Ministerio de Salud, de 1984 señala que, en caso de rechazo de una licencia, la resolución o pronunciamiento respectivo debe, en lo pertinente, dejar constancia de los fundamentos tenidos a la vista para adoptar la medida. Del mismo modo, el artículo 11 de la Ley N°19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, consagra el principio de imparcialidad que rige los procedimientos administrativos, prescribiendo que “la Administración debe actuar con objetividad y respetar el principio de probidad consagrado en la legislación, tanto en la substanciación del procedimiento como en las decisiones que adopte” y “los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio”, norma que es complementada por los artículos 40 inciso final y 41 inciso cuarto de la misma ley.

Duodécimo: Por consiguiente, el órgano del Estado actuante debe fundamentar suficientemente su decisión, tanto en lo fáctico como en lo jurídico, explicitando al solicitante el fundamento del acto, su sustento material y las normas jurídicas aplicables a la situación que debe resolver. Por lo anterior, el acto administrativo recurrido, consistente en la resolución que rechaza la licencia ya indicada, carece de la fundamentación exigida por el ordenamiento jurídico, en la medida que las decisiones de la SUSESO, sólo se asientan en que los antecedentes no justifican la prolongación del reposo, en circunstancias que aquéllos, pueden obtenerse conforme al artículo 21 del Reglamento ya indicado, pues el órgano reclamado cuenta con facultades oficiosas para decretar medidas para lograr un mejor acierto de su decisión, disponer peritajes o exámenes y requerir otros, esto es, acudir a un elemento de convicción que otorgue mayor razonabilidad a la decisión administrativa, máxime cuando en la especie se aprecian licencias que han sido autorizadas en relación a la recurrente, en forma previa a aquella que motiva la presentación de la acción cautelar.

Decimotercero: En el mismo sentido, se ha pronunciado con fecha 18 de agosto de 2021, la Corte Suprema en causa Rol N°56.305-2021, en que razonó, “…Sexto: Que, en consecuencia, la conducta del organismo recurrido no se ajustó a la preceptiva que gobierna la cuestión, tanto por no especificar los fundamentos de su determinación, como al no decretar nuevos exámenes o disponer una evaluación médica con el propósito de esclarecer la condición actual de salud del recurrente. En atención a lo expuesto, tanto la ausencia de justificación, como la circunstancia de no haber sometido al paciente a nuevos exámenes, controles o una evaluación clínica por los servicios administrativos competentes, son componentes que debieron detallarse con mayor rigurosidad antes de resolver el asunto en sede administrativa, diligencias imprescindibles para objetivar el diagnóstico y no dejarlo sujeto a la mera discrecionalidad de los entes recurridos, con la subsecuente falta de pago de las licencias médicas correspondientes.

Séptimo: Que es así como se torna del todo arbitrario desestimar un permiso médico concedido por facultativos sin ningún motivo adicional suministrado por las entidades criticadas, simplemente sobre la base de la ponderación de los antecedentes tenidos a la vista, sin un elemento de juicio complementario de contraste para disipar, frente a la paciente y terceros interesados, cualquier duda, en especial, sometiéndola a evaluaciones médicas accesorias. En semejantes coyunturas, ante colofones tan definitivos para las personas, cabe exigir un mínimo de diligencia a la autoridad, sobre quien pesa su actuar de oficio y respeto por los axiomas de no discriminación, objetividad y exhaustividad en su proceder…”.

Decimocuarto: En virtud de lo razonado, la decisión del órgano recurrido deviene en arbitraria, pues carece de fundamento y además, infringe la garantía constitucional contenida en el artículo 19 N°2 de la Constitución Política de la República, toda vez que representa una discriminación respecto del resto de la población que en iguales condiciones de salud puede acceder al subsidio por reposo laboral, y, además, vulnera el derecho de propiedad de la protegida, consagrado en su numeral 24, dado que tal rechazo implica la imposibilidad de recibir el subsidio que correspondía por el tiempo no trabajado, lo que necesariamente afecta su patrimonio, por lo que la protección que se solicita mediante la presente acción cautelar ha de ser otorgada, del modo que a continuación se dispondrá.

Por estas consideraciones y de conformidad, con lo dispuesto, en los artículos 19 Nos 2 y 24 y 20 de la Constitución Política de la República; y en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema que rige la materia, se acoge, el recurso de protección interpuesto a favor de doña nombre reservado, en contra de la Superintendencia de Seguridad Social, dejándose sin efecto la Resolución Exenta NºR-01-IBS-13577-2022, de fecha 02 de Febrero de 2022, debiendo la recurrida disponer que la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez del domicilio de la recurrente encargue un nuevo informe médico acerca de la dolencia que da cuenta el presente arbitrio en relación a la capacidad residual de la actora, a fin de determinar la procedencia de los días de reposo que dispone la licencia médica N°2-60293872; y cumplido ello, se pronuncie nuevamente acerca de la que ha sido objeto del presente arbitrio.

Acordada con el voto en contra de la ministra Sra. Marisol Andrea Rojas Moya, quien fue de parecer de rechazar la acción cautelar, en virtud de los siguientes fundamentos:

1°.- En lo que concierne al fondo del asunto, del mérito de los antecedentes fluye que el acto tachado de ilegal y arbitrario tiene relación con el rechazo de la licencia médica otorgada a la recurrente, fundado en “no encontrarse justificado el reposo”.

2°.- En tal sentido, es pertinente agregar que, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 1º del Decreto Supremo Nº3, del año 1984, del Ministerio de Salud, para hacer uso de una licencia médica es necesario que el trabajador se encuentre impedido de trabajar por razones de salud en forma temporal, existiendo la posibilidad real y cierta que recuperará la capacidad de trabajo y quedará en condiciones de reincorporarse a la vida laboral; situación esta última que concurre en la especie, desde que la revisión practicado a los datos de la actora concluye que el reposo era injustificado porque los informes médicos aportados no contienen antecedentes clínicos que permitan razonar sobre la pertinencia de la prolongación del reposo más allá del período que queda autorizado, el cual corresponde a 105 días; lo que permite concluir que acertadamente, a esta altura, el reposo prescrito no se encuentra justificado.

3°.- En rigor, los reproches que se formulan por la recurrente conciernen a la supuesta arbitrariedad que atribuye a la decisión del órgano o autoridad pública, aseverando que sería infundada y equivocada. Sin embargo, a ese respecto, cabe señalar que las decisión cuestionada –que involucra aspectos primordialmente médicos- está suficientemente fundamentada y contiene la debida explicación que llevó a rechazar la licencia médica, esto es, que los días de reposo de los que ya había hecho uso la actora resultaban bastante y que, en consecuencia, la conducta del organismo recurrido se ajustó a la normativa vigente, dictando una resolución suficientemente motivada, lo que descarta un actuar arbitrario.

4°.- Por otra parte, puede constatarse que en la oportunidad en que la entidad recurrida se pronunció sobre el rechazo de la aludida licencia médica lo hizo dentro de la órbita de la competencia que deriva de los artículos 1° inciso final, 2, 3 y 27 de la Ley N°16.395, que fija el texto refundido de la Ley de Organización y Atribuciones de la Superintendencia de Seguridad Social, toda vez que ésta tiene la calidad de organismo técnico de control de las instituciones de previsión, entre las que se encuentra la COMPIN.

5°.- Así las cosas, al confirmar la SUSESO el rechazo de la licencia de la recurrente por la COMPIN, sólo resolvió la solicitud obrando dentro de las facultades que la ley le confiere, con arreglo al carácter técnico que ostenta y a las facultades de fiscalización con que cuenta, dejando constancia en el respectivo dictamen de los fundamentos tenidos en vista para decidir como lo hizo y, analizando pormenorizadamente la situación de la recurrente, procediendo a examinar todos los datos médicos y previsionales relativos a su pretensión de obtener el subsidio por incapacidad laboral.

6°.- En estas condiciones, no puede esgrimirse que ese acto administrativo sea ilegal o arbitrario, lo que conlleva a desechar la presente acción cautelar; siendo innecesario referirse a las garantías constitucionales que se denuncian amagadas.

Regístrese y archívese, en su oportunidad.

Redacción de la ministra Ana María Osorio Astorga.

Protección N°1.135-2022 Pronunciada por la Primera Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por la ministra señora Marisol Rojas Moya e integrada, además, por la ministra señora Ana María Osorio Astorga y el abogado integrante señor José Ramón Gutiérrez Silva. No firma la ministra señora Rojas, quien concurrió a la vista de la causa y al acuerdo, por no encontrarse al momento de hacerlo.