nombre reservado con MINISTERIO DE TRANSPORTE Y TELECOMUNICACIONES

Santiago, veintitrés de octubre de dos mil veintitrés.

Vistos y considerando:

Primero: Que don nombre reservado interpuso recurso de protección en contra del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones por el acto arbitrario e ilegal consistente —en su concepto— en la tramitación irregular del sumario administrativo iniciado mediante Resolución Exenta N° 831 de fecha 7 de agosto del año 2018, lo que constituiría una vulneración a sus garantías consagradas en los números 2° y 24° del artículo 19 de la Constitución Política de la República. Específicamente dirige su acción constitucional en contra de la Resolución Exenta N° 356 de 3 de junio de 2021, dictada por dictada por la entidad recurrida.

Señala que en el desarrollo del aludido sumario se sobrepasaron todos los plazos legales y por lo mismo no puede ser considerado un justo y racional procedimiento, excediendo con creces el lapso de seis meses establecido en el artículo 27 de la ley 19.880 y el de dos años que ha fijado la jurisprudencia de la Corte Suprema para que opere el decaimiento de los procedimientos administrativos sancionatorios. Refiere que, como se dijo, la presente acción cautelar se dirige en contra de la emisión de la Resolución Exenta N° 356, de fecha 3 de junio del año 2021, que resuelve rechazar el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución Afecta N° 16 de 7 de abril de 2021 del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.

Explica que el 13 de junio del año 2018, mediante Resolución Exenta N° 693, se dio inicio a una investigación sumaria por presuntas conductas de acoso laboral y consumo de marihuana al interior de la Sede Norte del Programa Nacional de Fiscalización. Luego, con fecha 7 de agosto del año 2018, mediante Resolución Exenta N° 831, se elevó la investigación a sumario administrativo, para indagar sobre los mismos hechos. Expresa que el día 24 de agosto del año 2018, se inició el sumario de manera específica en contra de su parte, fecha en la que fue citado a declarar en calidad de inculpado por consumo de marihuana en horario laboral, declarando el día 27 de agosto del año 2018, oportunidad en que negó todos los hechos.

Advierte que la formulación de cargos carece de toda especificidad, por cuanto la conducta imputada es vaga y ni siquiera se precisa cuando ni en qué lugar u horario habría ocurrido el hecho, lo que atenta contra el derecho constitucional del debido proceso y derecho a defensa y que de acuerdo a la jurisprudencia de la Contraloría General de la República produce la invalidez del proceso, hasta el momento en que se cometió el vicio. Asimismo, señala que el cargo simplemente imputa la vulneración del principio de probidad administrativa, sin calificación alguna, por lo que se entiende que es una vulneración leve o normal al referido principio y, sin embargo, para que proceda la medida de destitución, tanto el artículo 125 del Estatuto Administrativo como la jurisprudencia uniforme de la Contraloría General de la República señalan que la infracción debe ser “grave” y su calificación debe indicarse en la formulación de cargos y no en la vista fiscal o en la resolución que aprueba esta última, bajo sanción de invalidez del proceso.

Indica que el sumario se extendió por más de 4 años y 3 meses entre la formulación de cargos y la resolución que aplicó la medida disciplinaria, excediendo el plazo de 6 meses de la ley 19.880 y el plazo de 2 años para el decaimiento según jurisprudencia de la Corte Suprema.

Precisa que el 27 de diciembre del año 2018 su parte presentó sus descargos y recién el 7 de octubre del año 2019 se le notificó el hecho de tenerlos por presentados, esto es diez meses después, lo que carece de toda razonabilidad. Manifiesta que el 6 de noviembre del año 2019 se emitió la vista fiscal, oportunidad en que por primera vez la Fiscal sumariante se refiere a la supuesta conducta como una “falta grave a la probidad administrativa”.

Asevera que a continuación la autoridad se tardó un año y medio desde la vista fiscal para aprobarla y aplicar la medida disciplinaria de destitución, mediante la emisión de la Resolución Afecta N° 16, de fecha 7 de abril del año 2021, la que en todo caso debe emitirse como exenta y sólo una vez que se resuelvan los recursos pertinentes o transcurran los plazos se emite como afecta. Hace presente que su parte, el 16 de abril de 2021, presentó un recurso de reposición que fue rechazado el 3 de junio del año 2021, mediante la Resolución Exenta N° 356. Enfatiza que cualquiera sea el hito desde el que se comience a computar el plazo de caducidad para dar término al procedimiento (6 meses) o para incurrir en la causal de término del mismo por decaimiento o imposibilidad material de continuarlo (2 años), sea este la fecha de inicio del sumario o la fecha de su primera declaración como inculpado o aquella en que se le formulan cargos y el término del mismo, sea con la resolución que aprueba la vista fiscal y aplica la medida disciplinaria o la resolución que resuelve el recurso de reposición en todos los escenarios posibles, se excede con creces el plazo mayor establecido para declarar la ilegalidad del procedimiento, por el transcurso de los dos años necesarios para que se produzca el decaimiento, puesto que entre la fecha de formulación de cargos y la resolución que aplica la medida disciplinaria transcurrieron dos años y cuatro meses.

Afirma que a partir de los antecedentes referidos en el numeral anterior es posible concluir que la actuación del Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones al emitir la Resolución Exenta N°356, de 3 de junio del año 2021, contraviene los principios de juridicidad y legalidad, consagrados a nivel constitucional y legal, respectivamente por infringir lo dispuesto en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República y el artículo 2° del DFL 1-19.653 del año 2000, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que en su conjunto establecen el deber de la Administración del Estado de sujetar su acción a la Constitución y a las leyes, de tal forma que su actuación únicamente será válida cuando la ejerza la autoridad respectiva, dentro de su competencia y en la forma que ha establecido la ley, so pena de nulidad del acto viciado. En cuanto a las garantías constitucionales vulneradas cita las previstas en los numerales 2° y 24° del artículo 19 de la Constitución Política de la República. Pide dejar sin efecto la aludida resolución por ilegal y arbitraria y toda otra correlacionada con esta última y en su lugar disponer que se ponga fin al procedimiento disciplinario, por haberse verificado la causal de término de imposibilidad material de concluirlo o decaimiento, o bien la medida que se estime conforme a derecho, todo ello con expresa condenación en costas.

Segundo: Que, evacuando informe, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones señaló que el proceso disciplinario se encuentra ajustado a derecho, ciñéndose la fiscal Instructora y dicha autoridad, estrictamente a la normativa que dispone el DFL N° 29, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley 18.834, sobre Estatuto Administrativo, de forma tal que, no existieron vicios que pudieran afectar la legalidad de la tramitación del proceso disciplinario.

Seguidamente, deduce la excepción de cosa juzgada, ya que este mismo recurso, por los mismos hechos y en los mismos términos planteados fue presentado anteriormente en la causa Rol N°36.020-2021 y fue rechazado por la Corte de Apelaciones y confirmado por la Corte Suprema, estimando que se configura en la especie la triple identidad exigida para la cosa juzgada.

Sin perjuicio de lo anterior, refiere que el recurso es improcedente, ya que el recurrente busca una revisión de mérito de la prueba del sumario, lo que excede el ámbito de la acción de protección. Expresa que en lo que dice relación con una supuesta falta de calificación de gravedad respecto de la infracción a la probidad administrativa, hace presente que es en la señora Ministra en quien recae exclusivamente la potestad de determinar y ponderar la gravedad de la falta cometida, en conformidad a los antecedentes que obren en el expediente disciplinario y es el órgano contralor, al efectuar el control previo de legalidad de la resolución que aplica la medida disciplinaria, quien debe determinar si la calificación de gravedad o la falta de ella en relación con la sanción aplicada se ajustó a la ley o no, determinación que, en este caso, se encuentra aún pendiente.

Finalmente explicita que, en cuanto al plazo para concluir el procedimiento, la doctrina del decaimiento del acto no se encuentra recogida en el estatuto administrativo, y se ha configurado por el trabajo jurisprudencial de los tribunales. Esta doctrina sostiene fundamentalmente que la demora excesiva e injustificada en la tramitación de los procedimientos sancionatorios acarrea la ineficacia del procedimiento y consecuencialmente la del acto sancionatorio. La Corte Suprema entiende que el plazo para declarar el decaimiento del acto y del procedimiento es de dos años tomando para ello como referencia el plazo establecido en el artículo 53 de la ley N° 19.880 establecido para el ejercicio de la potestad invalidatoria. Esta doctrina y su aplicación al presente caso carece del debido sustento legal por cuanto no existe en la normativa chilena de derecho administrativo, tanto en la ley 19.880 como en el Estatuto Administrativo una norma que la consagre expresamente. De igual forma, la doctrina se contrapone abiertamente a las regulaciones expresas del Estatuto Administrativo relativas a los efectos que produce la paralización de un sumario administrativo por más de dos años, estableciendo expresamente el artículo 159 de dicha normativa que la consecuencia jurídica de dicha paralización es que la prescripción de la acción disciplinaria suspendida por la notificación de la formulación de cargos continuará corriendo por el plazo que reste para enterar la prescripción de la acción disciplinaria. Incluso en el evento que el sumario haya estado paralizado y al reanudarse el plazo de la prescripción, resta el plazo suficiente para llevar el procedimiento a término, cabría entender que los fiscales tendrían plena competencia legal en virtud de la regla del artículo 159, desvirtuando la alegación del recurrente en orden a que la actuación del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones vulneraría el artículo 6° de la Constitución Política de la República por importar un actuar fuera del ámbito de su competencia.

Adicionalmente el recurrente ha planteado la ineficacia del procedimiento cuando este excede del plazo de seis meses, situación que cabe descartar por las mismas razones expuestas en el número anterior, esto es, porque el artículo 159 del Estatuto Administrativo expresamente otorga competencia al Fiscal en el caso de un proceso que hubiera estado paralizado por menos de dos años, de lo que se desprende que en materia de responsabilidad administrativa no rige el plazo del artículo 27 de la ley 19.880, sino que se rige por plazos especiales previstos en el artículo 159 ya citado y en el artículo 158 que establece el plazo de 4 años para la prescripción de la acción disciplinaria.

Finalmente, refiere que la doctrina del decaimiento del acto administrativo exige para su aplicación el estar en presencia de un atraso injustificado, y el procedimiento disciplinario dio origen a la realización de múltiples diligencias de diversa índole y la Fiscal debió solicitar la ampliación del plazo de investigación, lo que fue autorizado por Resolución Exenta N° 1.251, de 22 de noviembre de 2018 y luego por Resolución Exenta N° 535, de 8 de mayo de 2019, se prorrogó nuevamente el plazo de instrucción por 60 días hábiles, atendido al accidente de trayecto que la Fiscal sufrió en enero de 2019, debidamente acreditado en el expediente sumarial y que le impidió avocarse oportunamente a las diligencias propias de éste, y atendida la complejidad de los hechos investigados, se estimó que la fiscal debía continuar con la tramitación del procedimiento por considerarse que un cambio en dicha etapa del procedimiento podría afectar negativamente la investigación, prorrogándose incluso una tercera vez por 35 días hábiles, según lo dispuesto en la Resolución Exenta N° 891, de 28 de agosto de 2019, ya que aún existían diligencias que no habían podido llevarse a cabo, concluidas las cuales se procedió a la dictación de la vista fiscal en noviembre de 2019, iniciándose el estudio del expediente que consta de 1400 fojas y una vista fiscal de 254, el que se vio temporalmente suspendido con ocasión de la emergencia sanitaria y confinamiento derivada de la pandemia que interrumpió el normal funcionamiento de todos los servicios públicos del país, dándole continuidad una vez que se aprobaron e implementaron procedimientos que han ido permitiendo retomar el trabajo en una situación de mayor normalidad.

Por último, manifestó que en cuanto al supuesto vicio de la naturaleza de la resolución que aplica la medida disciplinaria, aquélla no es la recurrida y uniformemente la jurisprudencia administrativa ha sostenido que los vicios de procedimiento no afectan la legalidad de la resolución que aplica una medida disciplinaria cuando estos inciden en trámites que no tienen una influencia decisiva en el resultado del proceso disciplinario.

Tercero: Que el llamado recurso de protección se define como una acción cautelar de ciertos derechos fundamentales frente a los menoscabos que puedan experimentar como consecuencias de acciones u omisiones ilegales o arbitrarias de la autoridad o de particulares. Son presupuestos de esta acción cautelar: a) que exista una acción u omisión ilegal o arbitraria; b) que como consecuencia de la acción u omisión ilegal o arbitraria se prive, perturbe o amenace un derecho; y c) que dicho derecho esté señalado como objeto de tutela en forma taxativa en el artículo 20 de la Constitución Política de la República.

Cuarto: Que se ha argüido por la recurrida la cosa juzgada que emanaría de la sentencia dictada en el recurso de protección rol 36.020-2021 de esta Corte, confirmada por la Corte Suprema, que rechazó las mismas pretensiones que en esta causa hace el señor nombre reservado. Sobre el particular, y analizando la referida sentencia que, como se señaló, fue confirmada sin más por el más alto tribunal, efectivamente aquella se pronunció sobre las mismas solicitudes hechas en este recurso, el rol 10.734-2023, desestimándolas todas y resolviendo que el sumario de que fue objeto el recurrente fue hecho de acuerdo con la ley y en uso, el sumariante, de sus facultades; se agregó que los cargos estaban perfectamente descritos y que no existía “decaimiento” alguno. El razonamiento de que no se trataba el acto impugnado, en aquella oportunidad, del terminal, si bien fue el primero señalado en la primera sentencia, en realidad aparece como uno entregado a abundamiento pues, como se consignó, todas y cada una de las alegaciones del señor nombre reservado fueron desestimadas y aquellas son las mismas que las que ahora se esgrimen. Y cabe resaltar que el acto recurrido es idéntico, a saber, la Resolución Exenta N° 356 de 2021 del MTT que rechazó la reposición que el sumariado hizo respecto de la Resolución Afecta N° 16 de 7 de abril de 2021 que le impuso la medida disciplinaria de destitución; sucede, simplemente, que ahora la Contraloría General de la República tomó razón de la Resolución 356 de 2021 con fecha 2 de mayo de 2023, lo que da pie al recurrente para entender que tiene un nuevo plazo para concurrir a la judicatura con exactamente la misma pretensión que hizo en el año 2021 y que fuera resuelta el 2022.

Quinto: Que, en consecuencia, no hay duda que el mismo recurrente presentó un recurso de protección ante esta Corte de Apelaciones el 15 de julio de 2021, rol 36.020-2021, en contra del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones impugnando el mismo acto administrativo y por los mismos hechos de estos autos rol 10.734-2023, esto es, por habérsele destituido de su cargo en razón de los hechos probados en un sumario de que fue objeto, recurso aquel que fue resuelto por sentencia de cuatro de abril de dos mil veintidós, rechazándolo en todas sus partes y que, apelada, fue confirmada sin modificaciones por la Corte Suprema en causa rol 11.600-2022 el veintiséis de mayo del mismo año, de modo que aquella sentencia quedó ejecutoriada. Parece evidente que, se diga lo que se diga sobre la cosa juzgada en esta materia, no puede interponerse, nuevamente, una acción de esta naturaleza solicitando exactamente lo mismo pues, si ya la judicatura señaló que el acto recurrido no era ilegal ni arbitrario en 2022, ¿cómo podría señalar que ahora, en 2023, ha tornado en ilegal o arbitrario? La certeza y seguridad jurídica que deben dar los tribunales de justicia a los justiciables impide en el presente borrar con el codo lo que con la mano se escribió hace un año. Obviamente no puede renovarse una acción de esta naturaleza, sea por la aplicación del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, sea por el simple hecho que la lógica no permite que un recurrente perdidoso renueve su acción las veces que quiera; el asunto ya está resuelto por la judicatura por sentencia firme y no procede rever el mismo conflicto, sin que sea un argumento válido el que uno de los fundamentos de la sentencia de dos mil veintidós haya sido que el acto no era terminal, pues faltaba la revisión de legalidad de la Contraloría General de la República. Y, en todo caso, como se consignó, el órgano contralor emitió el Oficio ES 93.576 y finalizó su examen de legalidad de la referida Resolución Exenta N° 356 de 2021, tomando razón de ella.

Sexto: Que lo que pretende el recurrente es, simplemente, aprovechándose de lo resuelto por la Contraloría General de la República el dos de mayo de dos mil veintitrés, hacerse con un nuevo plazo para impugnar la tantas veces mencionada Resolución N° 356 de 2021, que dispuso su destitución, argucia que no puede tener acogida por la judicatura.

Séptimo: Que, en consecuencia, tratándose de las mismas partes, del mismo objeto pedido y existiendo la misma causa de pedir, se da en la especie la triple identidad a que se refiere el citado artículo 177 del Código de Procedimiento Civil y, por lo mismo, no puede admitirse nuevamente una acción constitucional que ya fue rechazada por sentencia judicial ejecutoriada.

Octavo: Que sólo a mayor abundamiento, cabe señalar que no se observa ilegalidad ni arbitrariedad en el obrar de la Administración. En efecto:

a) Se inició el sumario en contra del señor nombre reservado por cuanto los días 24 y 27 de abril de 2018 habría consumido drogas en su jornada laboral y en recintos y autos fiscales, hechos que, además, fueron denunciados al Ministerio Público.

b) La formulación de cargos, al contrario de lo que dice el señor nombre reservado, no es vaga sino precisa y exacta en cuanto a los hechos que se le imputan y para ello baste leerla.

c) El proceso disciplinario fue legalmente tramitado, resguardando el derecho a defensa del sumariado, quien pidió prórroga para hacer sus descargos y que se abriera un término probatorio, accediéndose a ambas solicitudes.

d) La calificación de “gravedad” de la falta compete a la autoridad sumariante y no al sumariado, por razones que parecen obvias, calificación que, por lo demás, fue compartida por el Contraloría General de la República.

e) Sin perjuicio de todo lo que se ha podido decir respecto al “decaimiento” del acto o del proceso administrativo, lo cierto es que en la especie no se advierte en la especie, por las prórrogas del plazo del sumario y por la emergencia sanitaria que vivió el país, que haya habido una suerte de “abandono” por parte de la Administración del procedimiento disciplinario: no existe, entonces, una demora injustificada por parte de la Administración.

f) No cabe revisar defectos de la Resolución Afecta N° 16 de 7 de abril de 2021, pues no es la impugnada en estos autos. Empero, tal supuesto vicio no es tal, pues aquella resolución ha debido ser efectivamente afecta al trámite de toma de razón, pues así lo dispuso la propia Contraloría General de la República en el artículo 11 N° 6 de su Resolución N° 6 de 2019, en cuanto a que debía tomarse razón de los decretos y resoluciones que aplicaran medidas disciplinarias expulsivas.

Noveno: Que, por lo anterior, el recurso interpuesto será desestimado.

Y visto, además, el Auto Acordado de la Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías constitucionales, se desestima, con costas, la acción constitucional deducida en estos antecedentes.

Acordado, en lo que a costas se refiere, con el voto en contra de la Ministra señora Brengi, quien fue del parecer de no imponer dicha carga al recurrente por estimar que tuvo motivo plausible para litigar.

Redacción del ministro señor nombre reservado.

Regístrese y comuníquese.

N° 10.734-2023.

Pronunciada por la Octava Sala de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por el Ministro señor Juan Cristóbal Mera Muñoz e integrada, además, por la Ministra señora Carolina Brengi Zunino y el Ministro señor Alejandro Aguilar Brevis. No firman la Ministra señora Brengi por encontrarse haciendo uso de feriado legal y el Ministro señor Aguilar por encontrarse en comisión de servicios.