nombre reservado con CORP MUNICIPAL DE DESARROLLO SOCIAL NUNOA

C.A. de Santiago Santiago, veintitrés de mayo de dos mil veinticuatro.

Al folio 24; estése a lo que se resolverá.

Vistos y teniendo presente:

Primero: Que, comparece el abogado Oscar Gonzalo Espinoza Sandoval, quien deduce acción de protección en favor de nombre reservado, matrona, en contra de la Corporación Municipal de Desarrollo Social de Ñuñoa, por el acto ilegal y arbitrario consistente en la renovación de su contrata realizada el 1 de enero de 2024, y que le fuera notificada el día 19 de enero de 2024, pero sólo por 6 meses, es decir, sólo hasta el 30 de junio del presente año, y no por la anualidad como había ocurrido en los dos años anteriores.

Indica que dicho acto vulnera sus garantías constitucionales de igualdad ante la ley, libertad de trabajo y derecho de propiedad, consagradas en los numerales 2, 16 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Señala que la recurrente ha prestado labores como matrona de forma ininterrumpida y con continuidad para el CESFAM Salvador Bustos, dependiente de la corporación recurrida y de la municipalidad de Ñuñoa, desde el 6 de enero del 2021 hasta la actualidad, vale decir por 3 años y un mes, contrata que se encuentra regida por la ley N° 19.378 Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal.

Refiere que la Directora del CESFAM Verónica Retamal, recién el 24 de enero del año en curso, le comunicó los motivos de su renovación parcial, haciéndole entrega de un instrumento denominado “Ficha Renovación Parcial Plazo Fijo 2024”, que indica: “Fundamentos: Evaluación de desempeño según competencias; trabajo en equipo; iniciativa; enfoque en objetivos; actitud propositiva”; documento que únicamente contaba con la firma de dicha Directora, sin mayor desarrollo de los fundamentos que motivaron la decisión de renovación parcial.

Agrega que la Sra. nombre reservado verbalmente le explicó que dichos elementos “ella no los ha visualizado” en la recurrente, señalando que no tiene buen rendimiento de atención, que debe realizar gestión de su agenda y saber qué hacer cuando no llegan las usuarias a sus citas, además de trabajar en sus objetivos personales.

Argumenta que el acto denunciado es arbitrario, pues las razones esgrimidas son del todo subjetivas, fruto de la apreciación personal de la nueva directora del establecimiento, y no el resultado del proceso calificatorio, en el cual obtuvo 92,9 puntos de un total de 100, manteniéndose en Lista 1.

Sostiene que el acto administrativo de renovación parcial es también ilegal, pues no se menciona en el documento la calificación de desempeño obtenida por la trabajadora, que es en lo que debería fundarse la renovación o no de un contrato de trabajo regido por el estatuto administrativo de funcionarios municipales, ni da cabal cumplimiento al artículo 45 de la ley N° 19.880, tanto en hacerle entrega de su texto íntegro ni en cuanto a su notificación, que se practicó más allá del plazo de 5 días que fija la ley, ni cumple con el deber de motivación o fundamentación, exigidos por los artículos 11 y 41 del mismo cuerpo legal. Asimismo, el acto contraviene el texto expreso del artículo 2° inciso tercero de la ley N° 18.883, Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales, que exige que las renovaciones inferiores a un año, sean dispuestas con a lo menos 30 días de anticipación, considerando que al 31 de diciembre de 2023, fecha de término de su contrata anterior, aún no se le había informado de su prórroga; y de acuerdo con la doctrina administrativa de la Inspección del Trabajo, si un funcionario continua prestando servicios después del vencimiento del plazo, debe entenderse que se ha renovado su contrato por otro periodo igual o inferior a un año calendario.

Complementa señalando que el acto denunciado va en contra del principio de la confianza legítima generado en la recurrente, al haber sido objeto de dos renovaciones anuales de contrata, que la renovación siguiente sería por el mismo período, tal como se recoge en el Dictamen N° 22.766, de 2016, así como en el “Nuevo Instructivo sobre Confianza Legítima en las Contratas” de la Contraloría General de la República, Nº E156769/2021, de 17 de noviembre de 2021, que exige que el acto administrativo que determine la no renovación de una contrata, o su renovación en condiciones distintas, contenga el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta; y si la razón que se pretende invocar para no renovar una contrata respecto de quien goza de confianza legítima -o para disponer el término anticipado de quien se desempeña a contrata-, es una deficiente evaluación de sus aptitudes o desempeño para el cargo, lo que corresponde es efectuar dicha evaluación a través del procedimiento establecido por la ley para tal fin, esto es, la calificación regular, para luego ubicar al funcionario en la lista correspondiente y, si procediere conforme a lo anotado, disponer su cese, con la consecuente inhabilidad temporal de reingreso, no siendo procedente invocar una mala evaluación del desempeño, particular, especial o ad hoc, para fundar una no renovación de una contrata o para disponer su término anticipado, lo que, a mayor abundamiento, no aplica en la especie, desde que la recurrente siempre ha estado calificada dentro de la lista 1 de distinción, incluso con anotaciones de mérito y felicitaciones de usuarias.

Solicita se deje sin efecto la renovación parcial por seis meses de su contrata del año 2024, ordenando a la recurrida emitir un acto administrativo conforme a derecho que disponga su inmediata renovación anual.

Segundo: Que, evacua informe la abogado Valentina Lillo Espinosa, en representación de la recurrida Corporación Municipal de Desarrollo Social de Ñuñoa, y pide el rechazo de la acción de autos, con costas.

Sostiene, en primer lugar, que su representada es una corporación de derecho privado que, a pesar de cumplir una función pública, pues administra los servicios de educación y salud de la comuna, no es un órgano de la administración del Estado.

Así las cosas, mediante Ordinario N° 124 de 24 de enero de 2023 de la Dirección del Trabajo, se indicó que es esta última institución la que tiene la facultad de fiscalizar la aplicación de las normas de carácter laboral entre las corporaciones municipales y sus trabajadores; y en relación al principio de la confianza legítima, el mismo dictamen citado, estableció que la jurisprudencia administrativa emanada de la Contraloría General de la República sobre confianza legítima no resulta aplicable a los trabajadores de corporaciones municipales, aun cuando se rijan por la ley N° 19.378, ya que no revisten la calidad de funcionarios públicos, motivo por el cual la confianza legítima esgrimida por la recurrente, no le resulta aplicable.

Agrega que, aún en el caso de aplicar dicho principio en la especie, la Dirección del Trabajo en Ordinario N° 2391, de 24 de mayo de 2018, y a propósito de la celebración de contratos de plazo fijo y sus renovaciones en el sistema de salud municipal, ha expresado que “… las posteriores renovaciones no alteran la naturaleza jurídica de contrato a plazo fijo, ello porque en el sistema de salud municipal está abierta la posibilidad de renovar dicho contrato a su vencimiento tantas veces como se estime necesario por la entidad administradora, circunstancia que no tiene la virtud de transformar la contratación en indefinida, porque para la ley N° 19.378 dicha renovación no altera su condición de contrato a plazo fijo”.

Argumenta que la acción de protección ejercida en autos no es la vía idónea para conocer del asunto, ya que no existen derechos indubitados, desde que la actora cuestiona la validez de la renovación parcial de su contrato, bajo el fundamento de que se habrían omitido requisitos, pero lo cierto es que a la trabajadora se le comunicó dicha situación, señalándole los fundamentos de la misma, en el ejercicio de la facultad propia del empleador; y si estimaba que el acto era arbitrario, debió recurrir a la Dirección del Trabajo, o bien, a la Contraloría General de la República; y en caso de provocar la intervención jurisdiccional, debió hacerlo mediante el proceso declarativo correspondiente.

Tercero: Que, el recurso de protección de garantías constitucionales, consagrado en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye una acción cautelar o de emergencia, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes, que en esa misma disposición se enuncian, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio. Es decir, se trata de una acción cautelar destinada a proteger a los individuos mediante la adopción de ciertos resguardos que eviten los efectos de un acto arbitrario o ilegal que haya afectado el ejercicio de un derecho indiscutido.

Luego, es requisito indispensable para que esa acción de protección pueda prosperar, el que se haya dirigido en contra de quienes han incurrido en el acto arbitrario o ilegal cuyos efectos se trata de enervar mediante la solicitud de protección.

Cuarto: Que, del mérito de los antecedentes, se desprenden los siguientes hechos:

i) Que, nombre reservado ha prestado servicios a la Corporación Municipal de Desarrollo Social de Ñuñoa desde el 6 de enero del 2021 y hasta la actualidad, vale decir por 3 años y 1 mes, bajo la modalidad de contrato a plazo fijo, conforme al Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal.

ii) Que, durante los años 2022 y 2023, se le renovó dicha contrata en forma anual.

iii) Que, la última renovación del contrato a plazo fijo fue entre el 1 de enero de 2024 y el 30 de junio del año en curso.

iv) Que, al 31 de diciembre de 2023, aún no se le había comunicado la decisión de alterar las condiciones de su contrato a plazo fijo, lo que sólo ocurrió durante el transcurso del mes de enero del año 2024.

Quinto: Que, la recurrida ha alegado que el principio de la confianza legítima no resulta aplicable a los trabajadores de corporaciones municipales, aun cuando se rijan por la ley N° 19.378, ya que no revisten la calidad de funcionarios públicos, y porque se trataría de una persona jurídica de derecho privado. Al respecto, es menester tener presente que la creación de corporaciones municipales se realiza al alero de la facultad conferida por el artículo 12 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1-3.063, de 1980, del Ministerio del Interior, conforme al cual “Las Municipalidades que tomen a su cargo servicios de las áreas de educación, de salud o de atención de menores, para los efectos de la administración y operación de ellos, podrán constituir, conforme a las normas del Título XXXIII del Libro I del Código Civil, con organizaciones de la comuna, interesadas en los servicios referidos, una o más personas jurídicas de derecho privado, o podrán entregar dicha administración y operación a personas jurídicas de derecho privado que no persigan fines de lucro. En los estatutos de las personas jurídicas que constituyan las Municipalidades deberá establecerse que la presidencia de ellas corresponderá al Alcalde respectivo, quien podrá delegarla en la persona que estime conveniente y que el número de directores no podrá ser superior a cinco. Todos estos cargos serán concejiles”.

Al tenor de la norma transcrita, forzoso es concluir que la recurrida, Corporación Municipal de Desarrollo Social de Ñuñoa, pese a tener la forma jurídica de una corporación de derecho privado, clara, cierta e inequívocamente es un órgano creado por un ente público, para el cumplimiento de la función administrativa, consistente en la administración y operación de los servicios de educación pública y salud pública primaria, traspasados por el Estado al Municipio y destinados al bien común, cuya dirección, administración, control y toma de decisiones está integrada por funcionarios públicos, todo lo cual evidencia el carácter público de dicho organismo, por lo que el principio de confianza legítima sí resulta aplicable a los trabajadores de dichas corporaciones.

Sexto: Que, con relación al fondo del asunto, cabe tener en consideración que la Excma. Corte Suprema, en sentencias de 22 de noviembre de 2023 y 13 de febrero de 2024, dictadas en causas sobre recursos de protección roles N°s 217.343-2023 y 246.245-2023, ha señalado lo siguiente:

“…Cuarto: Que el artículo 1° de la Ley N° 19.378 que contiene el estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, dispone, en lo que interesa, que “Esta ley normará, en las materias que en ella se establecen, la administración, régimen de financiamiento y coordinación de la atención primaria de salud, cuya gestión, en razón de los principios de descentralización y desconcentración, se encontrare traspasada a las municipalidades al 30 de junio de 1991, en virtud de convenios regidos por el decreto con fuerza de ley N° 1- 3.063, del Ministerio del Interior, de 1980 (…) También regulará, en lo pertinente, la relación laboral, carrera funcionaria, deberes y derechos del respectivo personal que ejecute acciones de atención primaria de salud”. Por su parte, el artículo 14 establece, en lo que importa, que “El personal podrá ser contratado a plazo fijo o indefinido. Para los efectos de esta ley, son funcionarios con contrato indefinido, los que ingresen previo concurso público de antecedentes, de acuerdo con las normas de este cuerpo legal. Asimismo, se considerarán funcionarios con contrato a plazo fijo, los contratados para realizar tareas por períodos iguales o inferiores a un año calendario”. Finalmente, el inciso primero del artículo 4 prescribe que “En todo lo no regulado expresamente por las disposiciones de este Estatuto, se aplicarán, en forma supletoria, las normas de la ley N° 18.883, Estatuto de los Funcionarios Municipales”.

Quinto: Que, de los preceptos legales transcritos precedentemente, se desprende que la relación estatutaria entre las partes se encuentra regulada por la Ley N° 19.378, y sólo supletoriamente, en aquello no previsto de manera expresa, han de recibir aplicación las disposiciones contenidas en la Ley N° 18.883 sobre Estatuto Administrativo para los Funcionarios Municipales. En este orden de consideraciones, si bien el artículo 14, inciso 2°, de la Ley N° 19.378 permite al Municipio la contratación a plazo fijo por un período igual o inferior al año calendario, es manifiesto que estas normas deben interpretarse en armonía con las normas laborales que regulan esta materia, puesto que la especialización de dicha área del derecho permite resguardar el principio protector del trabajador que es el eje del sentido interpretativo de dichas disposiciones”.

Sexto: Que, en la línea de lo que se viene razonando, es pertinente señalar que el numeral 4 del artículo 159 del Código del Trabajo señala: “El contrato de trabajo terminará en los siguientes casos: 4. Vencimiento del plazo convenido en el contrato. La duración del contrato de plazo fijo no podrá exceder de un año” y agrega “El hecho de continuar el trabajador prestando servicios con conocimiento del empleador después de expirado el plazo, lo transforma en contrato de duración indefinida. Igual efecto producirá la segunda renovación de un contrato de plazo fijo”.

Séptimo: Que, en este entendimiento, si bien la recurrida se asila en la normativa invocada y en la jurisprudencia administrativa para poner en término a la relación contractual sólo por el vencimiento del plazo convenido, lo cierto es que, conforme los antecedentes que se han tenido a la vista, la contratación del actor ha superado, en su extensión cronológica, el plazo máximo contemplado en el inciso 2°, artículo 14, de la Ley N° 19.378, esto es, un año, lo que obsta la aplicación de ésta disposición, debiendo aplicarse, en consecuencia, la norma citada en el considerando precedente del Código del Trabajo.

En esta línea de razonamiento, siendo un hecho pacífico que el contrato a plazo fijo de la parte recurrente fue renovado en más de dos ocasiones, dicha circunstancia que tuvo el efecto de transformar el contrato a plazo fijo en uno indefinido, por lo que el término del mismo debió sujetarse a las disposiciones del Código del Trabajo y no las invocadas erradamente por la recurrida…”.

Séptimo: Que, compartiendo esta Corte los argumentos y consideraciones de los fallos citados y transcritos en el motivo que precede; y, habiéndose convertido el contrato a plazo fijo celebrado entre la recurrente y la recurrida, en indefinido, atendidas las sucesivas renovaciones que tuvieron lugar y la prestación continua de los servicios, la decisión de esta última de renovar sólo parcialmente por 6 meses el contrato de trabajo, resulta ilegal por contravenir la normativa laboral y conculcar las garantías de igualdad ante la ley y de propiedad de la actora sobre sus remuneraciones, previstas en los numerales 2 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Octavo: Que, atento a lo razonado, se acogerá el recurso en la forma que se indicará en lo resolutivo.

Por estas consideraciones y visto, además, lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado sobre la materia, se acoge, sin costas, el recurso de protección deducido en favor de nombre reservado en contra de la Corporación Municipal de Desarrollo Social de Ñuñoa y se declara lo siguiente: se deja sin efecto la renovación parcial de su contrata por seis meses, la que deberá ser extendida en los mismos términos que las renovaciones anteriores, es decir, en forma anual.

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.

Redactó la abogado integrante señora Paola Herrera Fuenzalida.

No firma el ministro (s) señor Fernando Guzman, no obstante haber concurrido a la vista de la causa y al acuerdo, por haber cesado sus funciones.

Protección N°1060-2024.