ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE GRANEROS con CONTRALORÍA REGIONAL DEL LIBERTADOR GENERAL BERNARDO O´HIGGINS

Rancagua, veintiséis de marzo de dos mil veinticuatro.

VISTOS:

Con fecha 17 de noviembre de 2023, comparece nombre reservado, cédula de identidad N° RUT reservado, alcalde de la comuna de Graneros, en representación de la I. MUNICIPALIDAD DE GRANEROS, corporación autónoma de derecho público, R.U.T. RUT reservado, ambos domiciliados para estos efectos en domicilio reservado, Región del Libertador Bernardo O’Higgins, deduciendo recurso de protección en contra de CONTRALORÍA REGIONAL DEL LIBERTADOR BERNARDO O’HIGGINS, representada legalmente por doña nombre reservado, (en adelante simplemente Contraloría o CGR), ambos domiciliados para estos efectos en domicilio reservado, por privar y/o perturbar, en forma ilegal y arbitraria, el derecho del recurrente, garantizado en el artículo 19 número 2 de la Constitución Política de la República, es decir, Igualdad ante la Ley, al privarle de ejercer las facultades que le otorgan tanto la Constitución Política de la República (art. 118 al 122), la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades N° 18.695, así como el Código del Trabajo; para remover a un funcionario conforme a su estatuto legal, solicitando que el acto administrativo oficio E405721 / 2023 de fecha 17 de octubre de 2023, que rechaza los recursos de reposición y jerárquicos y ordena el reintegro del trabajador contratado bajo el Código del Trabajo don nombre reservado, se deje sin efecto, y que se decrete que se acoge el recurso de reposición deducido, manteniéndose el despido del señalado, con condena en costas.

Funda su recurso señalando que el 22 de noviembre de 2022, nombre reservado ingresó prestar servicios para la I. Municipalidad de Graneros, en calidad de Apoyo Patrullero en la Dirección de Seguridad Pública mediante un contrato bajo la modalidad de Contrato de Prestación de Servicios a Honorarios.

Que, de acuerdo al dictamen E273272 de Contraloría General de la República de fecha 10 de enero de 2022 que imparte instrucciones respecto de las contrataciones a honorarios en los órganos de la Administración del Estado; y además el Dictamen E2881690 de la Contraloría General de la Republica, de fecha 16 de diciembre de 2022 que aclara el dictamen E173171 en atención a lo dispuesto en el art. 15 de la Ley N° 21.516 sobre Presupuestos del Sector Publico para el año 2023; y finalmente, el procedimiento señalado en el Dictamen E296951 de la Contraloría General de la Republica, de fecha 10 de enero de 2023, que aclara en el ámbito municipal los efectos del Dictamen E173171 de 2022; se contrató bajo el amparo legal del Código del Trabajo a una serie de funcionarios que en dicho momento se encontraban con contratos de prestación de servicios a honorarios.

Que, habiéndose contratado en estas circundanticas al señor nombre reservado, al 1° de enero de 2023, con fecha 31 de mayo de 2023 se le puso término a su contrato de trabajo, fundado en lo dispuesto en el art. 160 N° 4 letra b) del Código del Trabajo, esto es abandono del trabajo, señalándose en la carta de despido, que “Los hechos en los que se funda la causal consisten en que ud. de forma sistemática se ha negado a seguir los procedimientos de trabajo, mostrando cero disposici6n para trabajar en equipo, para acatar instrucciones, hecho que termino de concretarse el día 17 de mayo de 2023 cuando su jefatura informo que Ud. no se presentó en el turno que le correspondía”, cumpliéndose posteriormente, con todos los requisitos legales para su despido.

Indica que el 12 de junio de 2023, el trabajador presentó RECLAMO N° R003214/2023 ante la Contraloría Regional del Lib. Bernardo O’Higgins. En dicho procedimiento, se evacuó informe por la recurrente, señalando que atendido que el estatuto jurídico aplicable a la vinculación es el Código del Trabajo, el despido debe ser revisado y calificado únicamente por un Tribunal del Trabajo.

Agrega que la Contraloría resolvió el 9 de agosto de 2023, a través del oficio E378586 / 2023, que el trabajador debía ser reintegrado y enterarle sus remuneraciones por el período en que estuvo impedido de trabajar, debido a que no se realizó una breve investigación previa antes de desvincularlo, señalando, además, que el Ente Contralor es competente, pues se encuentra ejerciendo su potestad dictaminante respecto de la situación del trabajador.

Ante dicha resolución, señala que dedujo recurso de reposición fundado y jerárquico, con fecha 17 de agosto de 2023, los que fueron rechazados en virtud del acto impugnado en estos autos.

Reitera que la situación en comento debió ser revisada por los Tribunales del Trabajo, siendo incompetente la Contraloría, y agrega que el actuar de la recurrida desconoce las facultades que la propia ley laboral le ha entregado, esto es, la de "nombrar y remover a los funcionarios de su dependencia de acuerdo a las normas estatutarias que los rijan" (art 63, letra c) de la Ley 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades), por lo que se ha excedido en sus facultades, privando al recurrido del ejercicio de las atribuciones que la ley le ha encomendado como máxima autoridad y jefe superior del servicio.

Para fundar su pretensión, acompaña los antecedentes que constan en su presentación.

A folio 9, comparece la Contraloría General de la República, evacuando el informe que le fuera requerido, solicitando que se desestime la presente acción constitucional. Indica que la decisión del municipio de desvincular al funcionario encontró su sustento en antecedentes que resultan discutibles y, a su vez, la causal invocada exige que se verifique una breve investigación que tiene por objeto asegurar el derecho al debido proceso que otorgue al afectado la posibilidad de defenderse, lo que no ocurrió en la especie. Agrega que, en estos autos, el recurrente pretende se deje sin efecto un pronunciamiento jurídico emitido en favor y a requerimiento de una persona que no ha sido emplazada en la presente acción, y que reviste la calidad de tercero interesado.

Asimismo, menciona que el recurso de protección no es la vía para eludir el cumplimiento de control de legalidad de esa Contraloría General de la República, ente que debe dar cumplimiento a lo señalado en los artículos 98 de la Carta Fundamental; 1°, 5°, 6°, 9°, 16 y 19 de la ley N° 10.336, el que debe velar por el irrestricto respeto al ordenamiento jurídico por parte de los organismos sometidos a su fiscalización, pues, de lo contrario, al dar lugar a la acción constitucional, se coloca al servicio fiscalizado en una situación de rebeldía e incumplimiento de las obligaciones en su condición de órgano de la Administración. Agrega que el acto impugnado no es ilegal, pues ha sido emitido de acuerdo con las competencias que le han sido asignadas en virtud de los artículos 98 y 99 de la Constitución Política de la República; 51 y 52 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades; 1°, 5°, 6° y 9°, de la ley N° 10.336, sobre Organización y Atribuciones de esa Contraloría General, ni tampoco es arbitrario, pues tuvo su origen en el reclamo de un funcionario y a efectos de cautelar sus derechos, constituyendo el resultado de un estudio de los antecedentes en torno a la situación planteada y de la interpretación de la normativa vigente sobre la materia, dando lugar a un pronunciamiento motivado en derecho por parte de ese Órgano de Control. En relación con lo anterior, agrega que en virtud de la normativa citada el Ente Contralor es competente para conocer del asunto, debiendo velar por la legalidad de los actos de sus fiscalizados.

Previas citas jurisprudenciales (sentencia de 17 de mayo de 2021, causa rol N° 4.231, de 2021, la Excma. Corte Suprema), afirma que el sólo hecho de que el vínculo laboral de una persona se rija por las normas del Código del Trabajo no implica negar su calidad de funcionario público ni tampoco que no esté sometido al derecho público, lo que es acorde además con la Jurisprudencia de la Dirección del Trabajo (dictámenes Nos. 2.125, de 2000, y 1.556, de 2017), y su propia jurisprudencia, concluyendo que no ha vulnerado de forma alguna la garantía del numeral 2 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, pues su actuar se ha ajustado plenamente a derecho.

En apoyo a sus pretensiones, acompaño la documentación que menciona en su presentación.

En su oportunidad, se trajeron los autos en relación.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO.

PRIMERO: Que, el recurso de protección de garantías constitucionales, contemplado en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que esa misma disposición enumera, mediante la adopción de medidas de resguardo ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio. Surge de lo transcrito, que es requisito sine qua non, para que pueda prosperar la mentada acción cautelar, que exista un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a la ley, o bien arbitrario, entendiéndose por tal aquél que es fruto del mero capricho de quien lo ejecuta o incurre en él, acto u omisión que debe provocar, además, alguna de las situaciones ya indicadas y que afecte una o más de las garantías constitucionales protegidas.

SEGUNDO: Que, el acto ilegal y arbitrario que se reprocha en el recurso, consiste en el oficio E405721 / 2023 de fecha 17 de octubre de 2023, emitido por la Contraloría Regional del Libertador Bernardo O’higgins, que rechaza los recursos de reposición y jerárquicos deducidos por la recurrente Municipalidad de Graneros, que ordena el reintegro del trabajador contratado bajo el Código del Trabajo don nombre reservado, el cual se impugna por privar a la recurrente de ejercer las facultades que le otorgan tanto la Constitución Política de la República (art. 118 al 122), la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades N° 18.695, así como el Código del Trabajo; para remover a un funcionario conforme a su estatuto legal, lo que constituye una vulneración al derecho garantizado en el artículo 19 número 2 de la Constitución Política de la República, es decir, Igualdad ante la Ley.

TERCERO: Que, la recurrida evacuando su informe solicitó el rechazo del presente recurso, señalando que la decisión del municipio de desvincular al funcionario encontró su sustento en antecedentes que resultan discutibles y, a su vez, la causal invocada exige que se verifique una breve investigación que tiene por objeto asegurar el derecho al debido proceso, señalando, además, que la recurrente pretende se deje sin efecto un pronunciamiento jurídico emitido en favor y a requerimiento de una persona que no ha sido emplazada en la presente acción, y que reviste la calidad de tercero interesado.

Expone que el recurso de protección no es la vía para eludir el cumplimiento de control de legalidad de esa Contraloría General de la República, ente que, dando cumplimiento a su obligación legal, debe velar por el irrestricto respeto al ordenamiento jurídico por parte de los organismos sometidos a su fiscalización, pues, de lo contrario, al dar lugar a la acción constitucional, se coloca al servicio fiscalizado en una situación de rebeldía e incumplimiento de las obligaciones en su condición de órgano de la Administración.

Asimismo, sostiene que el acto impugnado no es ilegal, pues ha sido emitido de acuerdo con las competencias que le han sido asignadas en virtud de los artículos 98 y 99 de la Constitución Política de la República; 51 y 52 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades; 1°, 5°, 6° y 9°, de la ley N° 10.336, sobre Organización y Atribuciones de esa Contraloría General; ni tampoco es arbitrario, pues tuvo su origen en el reclamo de un funcionario y a efectos de cautelar sus derechos, constituyendo el resultado de un estudio de los antecedentes en torno a la situación planteada y de la interpretación de la normativa vigente sobre la materia, dando lugar a un pronunciamiento motivado en derecho por parte de ese Órgano de Control.

Por último, menciona que en virtud de la normativa citada el Ente Contralor es competente para conocer del asunto, debiendo velar por la legalidad de los actos de sus fiscalizados, y que el sólo hecho de que el vínculo laboral de una persona se rija por las normas del Código del Trabajo no implica negar su calidad de funcionario público ni tampoco que no esté sometido al derecho público, lo que es acorde además con la Jurisprudencia de la Dirección del Trabajo (dictámenes Nos. 2.125, de 2000, y 1.556, de 2017), y su propia jurisprudencia, concluyendo que no ha vulnerado garantía alguna de la recurrente.

CUARTO: Que, argumenta acertadamente la recurrida cuando señala que por mandato constitucional y legal le corresponde el control y fiscalización de los Órganos de la Administración del Estado, entre los cuales se encuentran las municipalidades, estando dentro de tales atribuciones el control de legalidad de los actos de dichos órganos.

En efecto, el artículo 98 de la Constitución Política de la República establece que, “Un organismo autónomo con el nombre de Contraloría General de la República ejercerá el control de la legalidad de los actos de la Administración, fiscalizará el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes; examinará y juzgará las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades; llevará la contabilidad general de la Nación, y desempeñará las demás funciones que le encomiende la ley orgánica constitucional respectiva.”.

Agrega el artículo 98, “En el ejercicio de la función de control de legalidad, el Contralor General tomará razón de los decretos y resoluciones que, en conformidad a la ley, deben tramitarse por la Contraloría o representará la ilegalidad de que puedan adolecer;” (…).

Por su parte, el artículo 51 de la Ley 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, en coherencia con la normativa anterior prescribe, “Las municipalidades serán fiscalizadas por la Contraloría General de la República, de acuerdo con su ley orgánica constitucional, sin perjuicio de las facultades generales de fiscalización interna que correspondan al alcalde, al concejo y a las unidades municipales dentro del ámbito de su competencia.”.

En el mismo sentido, el artículo 52 de la citada ley señala “En el ejercicio de sus funciones de control de la legalidad, la Contraloría General de la República podrá emitir dictámenes jurídicos sobre todas las materias sujetas a su control.”

Pues bien, de la normativa anterior queda claro que la labor eminentemente fiscalizadora de la Contraloría General de la República es de carácter jurídico, contable y financiero y, está destinada a cautelar el principio de legalidad, es decir, verificar que los órganos de la Administración del Estado actúen dentro del ámbito de sus atribuciones y con sujeción a los procedimientos que la ley contempla, control al que están sujetas las municipalidades.

QUINTO: Que, en ese orden de ideas, la intervención del órgano contralor en la especie, se debe a un reclamo efectuado con fecha 16 de junio de 2023, por el señor nombre reservado en contra de la Municipalidad de Graneros, en atención al término a su relación laboral, fundada en la causal del artículo 160, N° 4, letra b), del Código del Trabajo, que señala: “Art. 160. El contrato de trabajo termina sin derecho a indemnización alguna cuando el empleador le ponga término invocando una o más de las siguientes causales: 4.- Abandono del trabajo por parte del trabajador, entendiéndose por tal: a) la salida intempestiva e injustificada del trabajador del sitio de la faena y durante las horas de trabajo, sin permiso del empleador o de quien lo represente, y b) la negativa a trabajar sin causa justificada en las faenas convenidas en el contrato.”.

SEXTO: Que, es del caso, que señor nombre reservado hasta el momento de su desvinculación, si bien mantenía un vínculo de derecho privado con la recurrente, no es menos cierto que se desempeñaba como funcionario público de la Municipalidad de Graneros en funciones de apoyo patrullero en la Dirección de Seguridad Pública, recibiendo una remuneración que toma como referencia la Escala Única de Sueldos de la Administración Pública, por lo que la decisión de desvincularlo de su actividad laboral es un acto administrativo que está sujeto al control de legalidad de la Contraloría General de la República, por lo que la actividad fiscalizadora llevada adelante por ese órgano del Estado, se encuentra dentro del ámbito de sus competencias.

En la forma indicada lo ha resuelto la Excma. Corte Suprema en la causa Rol N° 4.231, de 2021, al señalar en su considerando quinto lo siguiente: “En efecto, recae en el órgano contralor la vigilancia de la legalidad de los actos municipales que rigen a los funcionarios públicos, sin importar que estos se encuentren vinculados por contratos regidos por el Código del Trabajo, toda vez que tal vínculo laboral tiene una esfera pública, relacionada no solo con la función que desempeñan, sino que también en relación al erario de tal naturaleza que es desembolsado para pagar sus remuneraciones. Es así, como el órgano sujeto a fiscalización, debe observar en la emisión de todos sus actos administrativos el principio de juridicidad, que es aquello que, precisamente, fiscaliza el órgano contralor”.

Por otro lado, la recurrida ha fundado su decisión en la circunstancia que previó a la desvinculación la municipalidad recurrente debió realizar una breve investigación, lo que esta Corte comparte, pues no se trata de una causal de despido eminentemente objetiva y requiere una mínima comprobación lo que la recurrente no realizó.

En el mismo sentido lo resuelven los dictámenes de la Contraloría General de la República, como por ejemplo el N° 46.957 de 24 de junio de 2016, que refiere, “es preciso señalar que tratándose de funcionarios municipales cuyos vínculos contractuales estén regulados por el Código del Trabajo, la concurrencia de alguna causal de término del contrato prevista en el artículo 160 de ese texto legal, debe ser determinada a través de una breve investigación, la que si bien no requiere sujetarse a las reglas de tramitación de un proceso administrativo formal, tiene que asegurar el derecho a un debido proceso, bastando que se acredite la ocurrencia de los hechos que configuran el motivo del cese de funciones, se oiga al afectado, dándole la oportunidad de defenderse y se le notifique la sanción (aplica criterio contenido en el dictamen N° 12.060, de 2014).”, todo lo cual excluye la ilegalidad y arbitrariedad reclamada.

SÉPTIMO: Que, así las cosas, no habiéndose demostrado que la solicitante sufra alguna vulneración en sus derechos garantizados por la Constitución Política de la República y amparados por la acción de protección, dado que no se ha constatado la existencia de algún hecho que constituya privación, perturbación o amenaza de alguna de las garantía consagrada en el numeral 2 del artículo 19 de nuestra Carta Fundamental, el recurso deberá ser rechazado, tal como se dirá, toda vez que la recurrida ha actuado dentro de sus atribuciones legales, ejerciendo el rol fiscalizador que le corresponde, respecto de las actuaciones de la Municipalidad recurrente.

Por estas consideraciones y atendido lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, y Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema sobre tramitación y fallo del Recurso de Protección, se rechaza, sin costas, la acción constitucional de protección deducida por nombre reservado, en representación de la I. MUNICIPALIDAD DE GRANEROS, deducido en contra de la CONTRALORÍA REGIONAL DEL LIBERTADOR BERNARDO O’HIGGINS, representada legalmente por doña nombre reservado.

Regístrese, comuníquese y archívese.

Rol Corte 3360-2023 Protección.

Se deja constancia que no firma la abogada integrante Sra. Paloma Valenzuela Berríos, no obstante haber concurrido a la vista y acuerdo de la presente causa, por no integrar el día de hoy.