nombre reservado con ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE COINCO

C.A. de Rancagua Rancagua, veintinueve de septiembre de dos mil veintiséis.

VISTOS:

A folio 1 y, luego, mediante corrección y complementación de folio 8, comparece don nombre reservado, quien interpuso acción de protección en contra de la Ilustre Municipalidad de Coinco, representada por su alcalde, don Juan Abarca Padilla, por el acto consistente en la dictación del Decreto Alcaldicio N° 1.126 de fecha 18 de agosto de 2025, que dispone la no renovación y cese de funciones del actor, y el posterior Decreto Alcaldicio N° 2.208 de fecha 16 de diciembre de 2025, que dispuso su nueva contratación para el periodo 2026, señalando la baja de su grado 10 jefatura a grado 11 administrativo.

Expone que se desempeña en la Municipalidad de Coinco desde agosto de 2022 como funcionario a contrata, asimilado inicialmente al grado 10, estamento de jefatura, ejerciendo funciones vinculadas al área de adquisiciones. La controversia surge porque la municipalidad dispuso primero el cese y no renovación de esa contrata al 31 de diciembre de 2025 y, posteriormente, lo volvió a contratar para 2026, pero en condiciones diferentes: grado 11, estamento administrativo, asignándole funciones en la Oficina de Logística y Servicios Generales. El recurrente sostiene que esta modificación constituye una rebaja injustificada de su situación funcionaria, carente de motivación suficiente y contraria al principio de confianza legítima.

Refiere que ingresó a la Municipalidad el 8 de agosto de 2022, mediante Decreto Alcaldicio N° 246 de 2022, como funcionario a contrata, en una jefatura grado 10 EMS. Su designación fue posteriormente renovada, manteniéndose el vínculo hasta el 31 de diciembre de 2025. El recurrente afirma que durante más de tres años desempeñó sustancialmente las mismas labores, con buenas calificaciones. El conflicto tiene su origen inmediato en una denuncia presentada ante la Contraloría General de la República por el concejal Héctor Orellana Sánchez, quien cuestionó que una función de jefatura estuviera siendo ejercida por personal a contrata, en circunstancias que, según la denuncia, debía corresponder a personal de planta.

Así, mediante Dictamen N° E122287/2025, de 21 de julio de 2025, Contraloría ordenó al municipio regularizar la situación, por estimar improcedente que el actor ejerciera labores de jefatura en calidad de contrata. Sobre esa base, la Municipalidad dictó el Decreto Alcaldicio N° 1.126, disponiendo su cese al 31 de diciembre de 2025 y la no renovación de su contrata como jefatura grado 10.

Un antecedente que el recurrente considera especialmente relevante es que el propio Director de Control municipal habría señalado, al responder la denuncia ante Contraloría, que el actor había actuado de buena fe, pues fue el propio municipio quien lo convocó para desempeñar las funciones cuestionadas debido a la necesidad de contar con una persona competente en adquisiciones. Según esa argumentación, no correspondería perjudicar al funcionario por un eventual error imputable a la Administración.

Señala que, pese al cese decretado, la municipalidad determinó posteriormente volver a contratar al recurrente. De ese modo, mediante Decreto Alcaldicio N° 2.208, fue nombrado desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2026, pero esta vez como funcionario a contrata grado 11 EMS del estamento administrativo, para desempeñarse en la Oficina de Logística y Servicios Generales dependiente de la Dirección de Obras Municipales. Sus funciones comprenden la gestión y control de la flota vehicular y de contratos de ferretería, aseo y alumbrado público.

Afirma que este segundo acto administrativo constituye el núcleo de la impugnación, sosteniendo que, pese a mantenerse vinculado al municipio y continuar desarrollando labores que considera sustancialmente equivalentes, se produjo una rebaja de grado y un cambio de estamento, desde Jefatura grado 10 a Administrativo grado 11, sin que el decreto explicite las razones concretas que justificarían ese deterioro de sus condiciones.

Argumenta que las sucesivas renovaciones de su contrata entre 2022 y 2025 generaron una expectativa jurídicamente protegible de continuidad en condiciones equivalentes. Invoca para ello diversos dictámenes de Contraloría relativos a la renovación reiterada de funcionarios a contrata.

Afirma que la confianza legítima no impediría necesariamente que la Administración adopte una decisión diferente, pero exigiría que la no renovación o renovación en condiciones menos favorables -en materia de duración, funciones, grado o remuneraciones- se materialice mediante un acto administrativo debidamente fundado, que exprese los antecedentes de hecho y de derecho que justifican la decisión. En consecuencia, su permanencia durante más de tres años en el grado 10°, unida a las renovaciones sucesivas, impedía modificar desfavorablemente sus condiciones sin una motivación suficiente.

A continuación, reprocha la falta de motivación del acto administrativo, invocando principalmente los artículos 11 y 41 de la Ley 19.880, bajo la premisa de que los actos administrativos que afecten derechos deben expresar los hechos y fundamentos jurídicos que sustentan la decisión.

Afirma que el decreto que lo contrata como administrativo grado 11 señala la necesidad institucional y describe sus nuevas funciones, pero no explicaría específicamente por qué corresponde disminuir su grado ni modificar su estamento, especialmente considerando su trayectoria anterior.

Hace presente la doctrina sobre los elementos del acto administrativo -competencia, forma, fin, motivos y objeto- y sostiene que incluso el ejercicio de potestades discrecionales exige una motivación racional y verificable que permita controlar que la decisión no sea arbitraria. Para ello cita, entre otros antecedentes, el Dictamen CGR N.º 23.114/2007 y la sentencia de la Corte Suprema en causa Rol 3598-2017.

Invoca luego los artículos 8º y 9º de la Ley 18.883. Destaca particularmente el artículo 9º, conforme al cual todo cargo municipal debe tener asignado un grado, atendida la importancia de la función desempeñada, correspondiéndole la remuneración asociada a dicho grado. A partir de ello sostiene que, si las funciones efectivamente realizadas mantienen un nivel equivalente de responsabilidad, la disminución del grado requeriría una justificación objetiva. Asimismo, invoca el artículo 87 del Estatuto Administrativo Municipal para fundamentar un derecho a la estabilidad en el empleo, que relaciona con la confianza legítima y la continuidad de sus condiciones funcionariales.

Señala que el acto recurrido vulnera su derecho a la igualdad ante la ley, toda vez que, la rebaja de grado y el cambio de estamento constituirían una diferencia arbitraria de trato, al modificarse desfavorablemente las condiciones de un funcionario con más de tres años de renovaciones, sin expresar una justificación suficiente.

Indica que también se ha afectado su derecho a la libertad de trabajo y su protección, ya que la modificación de sus condiciones laborales afectaría la protección constitucional del trabajo y la prohibición de discriminaciones que no se funden en capacidad o idoneidad personal.

Por último, reclama vulnerado su derecho a la propiedad, por cuanto existirían derechos incorporales asociados a la estabilidad en el empleo y a su situación funcionaria, cuya afectación mediante la rebaja de grado constituiría una vulneración del derecho de propiedad.

Continúa cuestionando la actuación de la Contraloría Regional de O'Higgins, invocando lo dispuesto en los artículos 1º, 6º y 9º de la Ley 10.336, puntualizando que la Contraloría posee facultades para fiscalizar el cumplimiento del Estatuto Administrativo y pronunciarse respecto de las relaciones funcionariales de los órganos sometidos a su control y su reproche consiste en que el órgano contralor habría realizado, según su posición, un análisis insuficiente de su situación concreta, sin ponderar adecuadamente las funciones desarrolladas desde el año 2022, sus sucesivas renovaciones y la posterior contratación en condiciones menos favorables.

Finalizó solicitando a esta Corte que, acogiendo el presente recurso, se declare ilegal y/o arbitrarios el Decreto Alcaldicio N° 1.126, de 18 de agosto de 2025, que dispuso la no renovación y cese de sus funciones al 31 de diciembre de 2025, y el Decreto Alcaldicio N° 2.208, de 16 de diciembre de 2025, mediante el cual fue nuevamente contratado para 2026, pero pasando de grado 10 de Jefatura a grado 11 Administrativo. Consecuencialmente, como medida de restablecimiento del derecho, solicita que se disponga su mantención en grado 10, argumentando continuidad funcional, experiencia, calidad de desempeño y calificación profesional, además de la condena en costas.

A folio 9 informó la Contraloría General de la República que el día 21 de mayo de 2025, el señor nombre reservado, concejal de la Municipalidad de Coinco, hizo una presentación ante este Ente Contralor exponiendo que el demandante de autos se encontraba designado a contrata y cumplía funciones de jefatura. Dicha presentación fue respondida a través del oficio N° E122287, de 21 de julio de 2025, por cuyo medio la Institución de Control concluyó, por las razones que ahí se exponen, que no resultaba procede que el señor nombre reservado ejerciera labores de jefatura en la Municipalidad de Coinco, por lo que esa entidad edilicia debía adoptar las medidas conducentes a regularizar esa situación en el plazo allí establecido.

Por su parte, el oficio N° E122287, de 21 de julio de 2025, acompañado por la Contraloría señala, en lo pertinente, que no procede que el señor nombre reservado, funcionario designado a contrata, ejerza labores de jefatura en la Municipalidad de Coinco, por lo que esa entidad edilicia deberá adoptar las medidas conducentes a regularizar la situación denunciada por el concejal recurrente, lo que tendrá que ser verificado por el/la directora/a de control del municipio de que se trata en el plazo de 15 días hábiles contado desde la notificación de dicho oficio.

A folio 11 informó el municipio recurrido solicitando el rechazo del recurso, sosteniendo que los actos administrativos cuestionados no son ilegales ni arbitrarios y que el recurso presenta deficiencias relevantes tanto en su formulación fáctica como jurídica.

La recurrida distingue especialmente dos actos administrativos: el Decreto Alcaldicio N° 1.126, de 18 de agosto de 2025, que dispuso el cese de funciones y la no renovación de la contrata que el recurrente mantenía como jefatura asimilada al grado 10°, con efectos al 31 de diciembre de 2025. Y luego, el Decreto Alcaldicio N° 2.208, de 16 de diciembre de 2025, que efectuó un nuevo nombramiento para el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2026, como funcionario a contrata asimilado al grado 11° EMS del estamento administrativo.

Señala que el Decreto N° 2.208 no habría rebajado el grado del recurrente, porque la relación anterior habría terminado mediante un acto administrativo distinto. Por consiguiente, jurídicamente se trataría de un nuevo nombramiento y no de una modificación de la contrata anterior.

La municipalidad formula inicialmente una objeción respecto de la construcción procesal del recurso. Sostiene que el escrito contiene imprecisiones, referencias correspondientes aparentemente a otra acción y confusiones respecto de los actos impugnados y de las autoridades recurridas. Particularmente, señala que inicialmente se habría cuestionado el Decreto N° 2.208 y formulado peticiones respecto de Contraloría, pese a que dicho órgano no habría sido individualizado como recurrido. Según la recurrida, estas deficiencias dificultarían la determinación precisa del objeto de la controversia, aunque reconoce el carácter desformalizado de la acción de protección.

Enfatiza que el recurrente no habría interpuesto reposición u otro mecanismo administrativo de impugnación contra los Decretos N° 1.126 y 2.208, ni constaría una reclamación de ilegalidad ante la Contraloría respecto de dichos actos.

Alega que el recurso original, presentado el 28 de diciembre de 2025, habría cuestionado esencialmente el Decreto N° 2.208. Posteriormente, mediante la denominada rectificación, el recurrente habría incorporado también como acto impugnado el Decreto N° 1.126, de 18 de agosto de 2025.

Sostiene que esta actuación no constituiría una simple corrección formal, sino que equivaldría materialmente a la presentación de un nuevo recurso de protección, con nuevos hechos, fundamentos y peticiones.

Sobre esa base, plantea la extemporaneidad de la acción respecto del Decreto N° 1.126, cualquiera sea la fecha de conocimiento considerada, esto es, en agosto, el 28 de noviembre o 30 de noviembre de 2025.

La recurrida agrega que, admitir una ampliación sustancial del recurso mediante una rectificación posterior, podría significar, en los hechos, permitir la renovación del plazo para recurrir, lo que afectaría el debido proceso de la recurrida.

A continuación, controvierte la premisa del recurrente según la cual el Decreto N° 2.208 habría significado una “rebaja” desde grado 10° Jefatura a grado 11° Administrativo, argumentando que al momento de dictarse el Decreto N° 2.208, el recurrente ya tenía dispuesto el término de su anterior contrata mediante el Decreto N° 1.126. Por ello, el Decreto N° 2.208 no modificaría una relación funcionaria vigente, sino que efectuaría un nombramiento nuevo y autónomo para 2026.

En consecuencia, no existiría técnicamente una rebaja de grado, sino la finalización de una contrata y el posterior nombramiento del mismo funcionario bajo condiciones diferentes.

Indica que este punto resulta particularmente relevante porque de su calificación jurídica depende buena parte de la controversia, esto es, si existe continuidad sustancial del vínculo, podría discutirse una modificación desfavorable de condiciones; luego, si se trata de dos vínculos jurídicamente diferenciados, adquiere mayor relevancia la potestad de nombramiento invocada por la municipalidad.

Rechaza igualmente la alegación consistente en que el Decreto N° 2.208 carecería de motivación, agregando que el decreto expresa los antecedentes considerados para efectuar el nombramiento a contrata grado 11° EMS y se sustentaría en las atribuciones del alcalde para decidir los nombramientos correspondientes. Añade que el funcionario mantiene la libertad de aceptar o no el cargo ofrecido, por lo que la nueva designación no constituiría por sí misma un acto ilegal o arbitrario.

Respecto del decreto que puso término a la contrata anterior, la Municipalidad sostiene que su actuación se encontraría respaldada tanto por el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, como por las facultades que la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades entrega al alcalde.

Invoca el artículo 2º de la Ley 18.883, destacando el carácter temporal de los empleos a contrata y su duración máxima hasta el 31 de diciembre de cada año, salvo prórroga efectuada con la anticipación legal correspondiente. Complementariamente, invoca los artículos 2º, 5º letra d), 56 y 63 letra c) de la Ley 18.695, para sostener las facultades del alcalde en materia de dirección municipal y nombramiento de personal a contrata.

Puntualiza que, además, existe un segundo fundamento que la recurrida considera determinante: el Decreto N° 1.126 habría sido dictado para dar cumplimiento a un pronunciamiento de Contraloría, que habría objetado que el recurrente ejerciera un cargo de jefatura bajo la modalidad de contrata.

Desde esa perspectiva, la municipalidad afirma que la no renovación no obedeció a una decisión carente de fundamento, sino a la necesidad de regularizar una situación funcionaria observada por el órgano contralor.

En cuanto a la confianza legítima invocada por el recurrente, sostiene que el actor habría permanecido aproximadamente tres años bajo la modalidad de contrata, período que sería insuficiente para configurar confianza legítima, afirmando que la Corte Suprema habría establecido, con fines de unificación jurisprudencial, un parámetro de cinco años, requisito temporal que el recurrente no cumpliría.

Complementa su defensa invocando los artículos 15, 31, 40 y 56 de la Ley 18.695 y, sobre esa base, sostiene que corresponde al alcalde ejercer las atribuciones municipales, dirigir y administrar superiormente la entidad y determinar su organización interna conforme al respectivo reglamento municipal. Así, la determinación del cargo, funciones y organización administrativa se sitúa dentro del ámbito de las potestades legales de la autoridad comunal.

Continúa rechazando que haya existido alguna vulneración del derecho a la igualdad ante la ley del recurrente ya que la diferencia de tratamiento experimentada por aquél tendría una explicación objetiva, esto es, la necesidad de cumplir el pronunciamiento de Contraloría y regularizar una situación funcionaria que habría sido considerada contraria al ordenamiento jurídico. Por ello, sostiene que existiría una justificación racional y razonable para la decisión adoptada y que, consecuentemente, no se configuraría una diferencia arbitraria de trato.

Finalmente, la Municipalidad sostiene que ninguno de los actos cuestionados habría vulnerado las garantías constitucionales invocadas por el recurrente, reiterando que el Decreto N° 1.126 obedeció al cumplimiento de un pronunciamiento de Contraloría y que el Decreto N° 2.208 constituye un nuevo nombramiento adoptado por la autoridad competente, caracterizando la orden del órgano contralor como un acto de autoridad, invocando el artículo 45 del Código Civil para argumentar la imposibilidad de mantener al recurrente en las condiciones anteriores.

En definitiva, sostiene que no existiría acto ilegal o arbitrario susceptible de ser corregido mediante la acción constitucional de protección, por lo que el presente arbitrio debe ser rechazado.

Acompañaron las partes los documentos que se encuentran agregados a la causa.

En su oportunidad, se trajeron los autos en relación.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

1° Que, el recurso de protección de garantías constitucionales, contemplado en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbare ese ejercicio.

2° Que, el acto que se reprocha por el recurrente corresponde al Decreto Alcaldicio N° 1.126 de fecha 18 de agosto de 2025, que dispone la no renovación y cese de funciones del actor, y el posterior Decreto Alcaldicio N° 2.208 de fecha 16 de diciembre de 2025, que dispuso su nueva contratación para el periodo 2026, señalando la baja de su grado 10 jefatura a grado 11 administrativo, esto es, en un grado y escalafón menor al que tiene el funcionario, destacando que ampara al recurrente la confianza legítima, por encontrarse en calidad de contratado, habiéndose renovado sus nombramientos anualmente y sin interrupciones desde el año 2022.

3° Que, informando la recurrida, solicitó el rechazo del recurso, con costas.

En primer lugar, alega la extemporaneidad de la rectificación del recurso, por cuanto, mediante ella se estarían incorporando hechos nuevos, que lo dejan en la indefensión.

En cuanto al fondo, señala que el recurrente no cumple con el plazo de cinco años establecido para que se configure la confianza legítima.

Argumenta luego que los decretos alcaldicios recurridos estarían suficientemente motivados y que corresponden a actos jurídicos distintos y diferenciados. El primero de ellos obedece al cumplimiento de la instrucción que le diera la Contraloría General de la República, en cuanto a que el actor, en su calidad de funcionario contratado, no puede desempeñarse en cargos de jefatura y, el segundo decreto corresponde a una nueva contratación, independiente de la anterior.

4° Que, en cuanto a la extemporaneidad del recurso alegada por la recurrida, esta será rechazada, atendido que la rectificación del recurso de folio 8 no puede estimarse como una nueva acción, toda vez que tendió a aclarar errores de transcripción o copia y aclarar el acto recurrido, sin introducir elementos nuevos al respecto.

5° Que, el artículo 2° inciso 3° de la Ley 18.883 dispone que los empleos a contrata tienen un carácter esencialmente transitorio, durando como máximo hasta el 31 de diciembre de cada año, cesando quienes los sirven por el solo ministerio de la ley, salvo prórroga dispuesta oportunamente, de lo que se sigue que no confieren, por sí mismos, derecho a permanencia ni estabilidad funcionaria.

Por su parte, el artículo 10 de la Ley 18.834 dispone que: “Los empleos a contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido propuesta la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos”, y que el artículo 146 letra f) del mismo texto legal señala que el funcionario cesará en el cargo por el “Término del periodo legal por el cual ha sido designado” y el artículo 153 agrega que: “El término del periodo legal por el cual es nombrado el funcionario, o el cumplimiento del plazo por el cual es contratado, produce la inmediata cesación de sus funciones”, de lo cual se desprende inequívocamente que la autoridad tiene la facultad de poner término a las funciones del empleado a contrata incluso antes de la fecha indicada.

6° Que, sin perjuicio de lo anterior, de manera uniforme en el último tiempo, la Excma. Corte Suprema ha establecido que las normas antes mencionadas ceden cuando el funcionario respectivo se ha desempañado por 5 años o más a contrata, al considerar que se ha configurado a su respecto la confianza legítima de mantener su empleo, en la medida que no incurra en algún acto que amerite el término del mismo, caso en el cual, la Administración deberá realizar el sumario respectivo a fin de establecer dicha causal, o bien, fundar adecuadamente la decisión de no renovar la contrata respectiva o su modificación.

7° Que, con el objeto de circunscribir la controversia, del análisis de las presentaciones de las partes consta que el acto cuya ilegalidad y arbitrariedad se reprocha es la decisión de la municipalidad recurrida de poner término al vínculo estatutario a contrata que la unía con el actor, y luego suscribir uno distinto bajo condiciones diversas en relación con el grado y escalafón del vínculo, sin que exista discusión respecto a que prestaba servicios bajo tal modalidad y que la defensa de la parte recurrida se asiló en haber obrado de acuerdo con lo que le fuera ordenado por la Contraloría, con sus facultades, y mediante una resolución fundada.

8° Que, según consta de los antecedentes allegados al proceso, el actor ha prestado servicios para la recurrida, a contar del mes de agosto de 2022, en calidad de contrata, la cual ha sido renovada sucesivamente, hasta el 31 de diciembre de 2025.

De esta forma puede desprenderse, en primer término, que no ampara al actor la legítima confianza de ser contratado en las mismas condiciones para el año siguiente, atendido que su antigüedad en el cargo no alcanza el periodo 5 años señalado por el Excmo. Tribunal.

9° Que, luego, al poner término a la contrata del recurrente, la recurrida no ha incurrido en ilegalidad o arbitrariedad alguna, sobre todo si se tiene en consideración que su contrato finalizaba -por el solo ministerio de la ley- el 31 de diciembre de 2025, salvo que se haya comunicado previamente la intención de renovarlo anticipadamente, lo que no ocurrió en la especie.

A mayor abundamiento, la recurrida, además, dio cumplimiento a lo que le ordenara el órgano Contralor, quien le instruyó subsanar la irregularidad en que había incurrido, al contratar al actor para un cargo de jefatura, lo que no correspondía atendida la naturaleza jurídica del vínculo que unía a las partes.

10° Que, así las cosas, puede descartarse cualquier vicio de ilegalidad o arbitrariedad en la no renovación de la contrata del recurrente, en el grado 10 del escalafón de jefatura, toda vez que ha sido la Contraloría quien determinó aquello, por lo que la decisión se encuentra suficientemente fundada en razón de ello.

11° Que, asimismo, y teniendo presente lo anteriormente señalado, se descarta cualquier ilegalidad o arbitrariedad en la contratación del actor en el grado 11 del escalafón administrativo, por cuanto no podía ser contratado nuevamente en el grado 10, por corresponder a un cargo de jefatura que -como se dijo- se encuentra reservado para los funcionarios de planta, calidad que no ostenta el recurrente, todo lo cual motiva que el presente recurso debe, necesariamente, ser rechazado.

Por estas consideraciones y lo dispuesto por el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre la materia, se rechaza el recurso de protección deducido por don nombre reservado en contra de la Ilustre Municipalidad de Coinco.

Regístrese, comuníquese y archívese.

Rol I. Corte 2150-2025 Protección.

Se deja constancia que esta sentencia no reúne los presupuestos del Acta 44-2022 de la Excma. Corte Suprema para ser anonimizada.