nombre reservado con MUNICIPALIDAD DE RANCAGUA

Rancagua, veinticinco de febrero de dos mil veintiuno.

VISTOS:

Con fecha 15 de octubre del año 2020, comparece el abogado José Manuel Medina López, domiciliado en domicilio reservado, en representación convencional de nombre reservado, funcionario municipal, con domicilio domicilio reservado, quien recurre de protección en contra de la Ilustre Municipalidad de Rancagua, representada por su Alcalde don Eduardo Soto Romero, ambos domiciliados en domicilio reservado.

Funda su recurso en que mediante Decreto Exento N° 2637 de 14 de septiembre de 2020, notificado al recurrente el 15 de septiembre del mismo año, se rechazó el recurso de reposición interpuesto por el actor, respecto de la medida disciplinaria de destitución, impuesta mediante el Decreto Exento N° 2433 de 20 de agosto del año 2020, actuación que se considera ilegal y arbitrario, afectando las garantías constitucionales contenida en el artículo 19 números 2, 3 inciso 5° y 24 de la Constitución Política de la Republica.

Para contextualizar su recurso, refiere que mediante Decreto Exento Nº7.429, de 26 de diciembre de 2019, la recurrida ordenó la instrucción de un sumario administrativo, a fin de determinar eventuales responsabilidades en relación a 4 videos, proporcionados por la empresa de televigilancia PPS, que brinda servicios a la municipalidad, con imágenes que darían muestra del retiro de neumáticos desde el aparcadero municipal, por parte de un funcionario municipal, en un vehículo institucional los días 12 y 14 de diciembre de 2019.

Agrega que finalizada la etapa de investigación, el fiscal sumariante, nombre reservado, formuló cargos en contra del recurrente, imputándole una presunta infracción a sus deberes funcionarios, consistente en sustraer los días 12 y 14 de diciembre de 2019, desde el aparcadero municipal, especies que no eran de su propiedad, para posteriormente dejarlas en su vehículo particular, llevándoselas consigo, hechos que constituirían una infracción a lo dispuesto en el artículo 58, letra g) de la Ley Nº18.883, sobre Estatuto Administrativo para los funcionarios Municipales, por no observar estrictamente el principio de probidad administrativa, y el art 82 letra g) de la misma ley, esto es, ejecutar actividades, ocupar tiempo de la jornada de trabajo, o utilizar personal, material, o información reservada o confidencial, de la municipalidad para fines ajenos a los institucionales.

Refiere el recurrente que el acto impugnado resulta ilegal, por cuanto adolece de la adecuada motivación, fundamentación que se exige a todo acto administrativo, de acuerdo a los preceptos contenidos en el artículos 6 y 19 Nº 2 y Nº 3 inciso quinto de la Constitución Política de la República, artículos 2, 15 y 18 de la Ley Nº18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado; y artículos 3 y 41 de la Ley Nº19.880.

Indica el actor que su parte formuló descargos, incidentando en forma conjunta la nulidad de todo lo obrado, fundado en los vicios que se apreciaban en la sustanciación del procedimiento, que detalla en su recurso.

Refiere que dicha incidencia fue rechazada por el fiscal a cargo del sumario, decisión que resultaría antijurídica, toda vez que los vicios alegados tienen el carácter de esencial en el procedimiento, pues es la propia ley, el estatuto administrativo para funcionarios municipales, la que exige expresamente la actuación de un ministro de fe en cada una de las diligencias e indagatorias que sustancie el fiscal a cargo del procedimiento. Adicionalmente, hace presente que el fiscal sumariante desestimó dejar sin efecto la medida de suspensión, a pesar de que esta fue decretada única y exclusivamente con la declaración del actor, a quien no se le había informado que estaba siendo sumariado en calidad de autor o inculpado.

Agrega que acorde con la protección del debido proceso en los procedimientos disciplinarios, la Contraloría General de la República ha sostenido que las decisiones de la Administración deben respetar el ordenamiento jurídico en toda su integridad. Por ello, si bien la potestad disciplinaria constituye una prerrogativa de la autoridad, ella debe ejercerse en la forma que señala la legislación y sin arbitrariedad, lo que implica tomar una decisión justa, sin discriminación, racional y proporcional a la falta y al mérito del proceso.

Agrega que el fiscal sumariante no identificó ni en los cargos, ni en la vista fiscal, ni en el decreto de destitución, el grado de reprochabilidad de la conducta que se imputaba al recurrente, apreciándose más bien una imputación de responsabilidad cuasi objetiva, agregando que, en dicho acto, además, no se realiza ninguna ponderación acerca del grado de culpa o determinación de un comportamiento doloso en el actuar que se le imputa, lo que refuerza el argumento de que, la resolución recurrida es arbitraria y contraria a la juridicidad vigente.

Luego de cuestionar los cargos formulados, expresa que además existen circunstancias y condiciones personales que configuran atenuantes, las que se omitieron tanto en la formulación de cargos, como en la vista fiscal y en el decreto de destitución, a saber, la irreprochable conducta anterior, configurada desde que el recurrente siempre fue calificado sobresaliente y ha sido encasillado en Lista Nº1, de lo que se desprende que su desempeño siempre fue apreciado por la autoridad como irreprochable.

Indica el recurrente que, aún cuando se entendiera que su parte habría incurrido en una conducta que vulnera especialmente la probidad administrativa, esa sola circunstancia no determina necesariamente la aplicación automática de la medida disciplinaria de destitución, toda vez que la autoridad administrativa debe ponderar la existencia de otros factores que mitiguen o excluyan la responsabilidad administrativa, de manera tal que de ser así, ella se encontrará en el imperativo de aplicar una sanción proporcional a la falta cometida y a sus circunstancias concomitantes, por lo que la sanción impuesta resulta desproporcionada y por ello desprovista de la racionalidad que debe orientar a los actos sancionadores de la Administración.

Finalmente, indica que los hechos antes detallados, constituyen infracción a lo previsto en el artículo 19 N° 2 y 3 inciso 5° de la Constitución Política de la República por lo que solicita que se deje sin efecto el acto ilegal establecido en Decreto Exento N°2637 de fecha 14 de septiembre del 2020, emitido por la I. Municipalidad de Rancagua, la cual dispone la medida de destitución en contra de don nombre reservado, por ser contraria a derecho, ordenando se aplique una medida menos gravosa, en atención a que le asisten al recurrente, circunstancias atenuantes de responsabilidad, todo ello, con costas.

Con fecha 16 de noviembre de 2020, comparece el abogado Adolfo Misene Hernández, en representación de la I. Municipalidad de Rancagua, evacuando el informe requerido, solicitando el rechazo de la presente acción. Luego de realizar un resumen de las alegaciones y solicitudes de la parte recurrente, hace presente que la petición sometida al conocimiento y resolución de esta Corte, por esta vía, debe ser desestimada, dado que este excepcional recurso no contempla entrar al fondo de la situación debatida y mucho menos pronunciarse sobre eventuales grados de sanción administrativa, lo que implicaría en forma necesaria, que esta Corte debería avocarse a conocer íntegramente el proceso sumarial, lo que resulta evidentemente reñido con el contenido de la acción que nos ocupa.

Agrega que la presente acción constitucional ha sido interpuesta en contra del Decreto Alcaldicio N° 2637, de fecha 14 de septiembre de 2020, el cual fue notificado el 15 de septiembre de 2020 y que resolvió el recurso de reposición intentado por el recurrente, por el que pretendía impugnar el Decreto Alcaldicio N°2433 de fecha 20 de agosto de 2020, resolvió aplicar la medida disciplinaria de destitución respecto del recurrente, atendido el mérito del sumario instruido en su contra, expresando que es el propio Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, el que en su artículo 156, pone a disposición del recurrente, por medio del recurso de ilegalidad, un procedimiento para intentar impugnar el decreto alcaldicio que contiene la resolución del sumario administrativo, el que le habría permitido al recurrente discutir sobre las eventuales arbitrariedades, o la serie de irregularidades procedimentales que denuncia, o la falta de proporcionalidad y objetividad que alega.

Añade que es precisamente dicho procedimiento, el que la ley dispone para discutir latamente las circunstancias que pudieron rodear un eventual acto ilegal cometido por la recurrida, señalando que, en definitiva, esta acción constitucional no es la herramienta idónea para revisar el mérito de un sumario administrativo y que así ha sido recurrentemente resulto por nuestros tribunales de justicia.

En cuanto al fondo, señala que el proceso disciplinario que se llevó a en virtud del Decreto Exento Nº5.429, de fecha 26 de diciembre de 2019, se enmarco precisamente en la esfera de competencias y atribuciones legalmente establecidas, circunstancia que además no fue objetada por la contraria en el proceso sumarial y cuyo cuestionamiento sólo se origina con ocasión de la aplicación de la medida de destitución que afecto al recurrente, añadiendo que durante todo el procedimiento se han respectado las garantías legales de la parte recurrente, y que de lo señalado por el recurrente no queda claro de qué forma el Decreto Alcaldicio recurrido habría afectado las garantías constitucionales que indica como infringidas, por lo que solicita que se rechace la acción de marras, con expresa condena en costas.

Se trajeron los autos en relación.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

Primero: Que el recurso de protección establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías constitucionales que esa misma disposición enumera, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, dificulte o amague ese ejercicio. Surge de lo transcrito, que es requisito sine qua non para que pueda prosperar la mentada acción cautelar que exista un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a la ley, o bien, arbitrario, entendiéndose por tal aquél que es fruto del mero capricho de quien lo ejecuta o incurre en él, acto u omisión que debe provocar, además, alguna de las situaciones ya indicadas y que afecte una o más de las garantías constitucionales protegidas.

Segundo: Que, el acto que se critica de ilegal y arbitrario consiste en el Decreto Exento N° 2637 de 14 de septiembre de 2020, dictado por el Alcalde de la Municipalidad de Rancagua, notificado al recurrente con fecha 15 de septiembre del mismo año, por el que se rechazó el recurso de reposición interpuesto por el actor en contra de la medida disciplinaria de destitución, impuesta mediante el Decreto Exento N° 2433 de 20 de agosto del año 2020, reproche que se basa, en síntesis, en la falta de fundamentación del acto impugnado.

Tercero: Que, en primer término, cabe precisar que el artículo 120 de la Ley 18.883, contiene el catálogo de medidas disciplinarias que se pueden imponer a los funcionarios municipales, siendo la más grave de ellas la destitución, la que es definida en el artículo 123 de la misma ley, como la decisión del alcalde de poner término a los servicios de un funcionario, siendo procedente su aplicación general cuando los hechos constitutivos de la infracción vulneren gravemente el principio de probidad administrativa.

A su vez, el artículo 139 del referido cuerpo normativo, señala que en contra del decreto que ordene la aplicación de una medida disciplinaria, procederá el recurso de reposición, el que debe ser fallado dentro de los cinco días siguientes, mediante un acto administrativo que también posee la forma de decreto.

Cuarto: Que, ahora bien, en cuanto acto administrativo, resulta indudable que el Decreto Alcaldicio que resuelve el recurso de reposición en contra de la medida disciplinaria de destitución debe cumplir los requisitos de todo acto administrativo, siendo aplicable a este respecto la Ley 19.880, en virtud del carácter supletorio de la misma, consagrado en su artículo 1° y de lo dispuesto en su artículo 2°, en cuanto su aplicación también se extiende a las municipalidades.

Conforme a ello, resulta indudable que el decreto cuestionado debe cumplir con el deber de motivación, propio de todo acto administrativo, el que se encuentra expresamente consagrado en el artículo 11 inciso 2° de la Ley 19.880, en relación con el artículo 41 de la misma ley, el cual supone señalar los hechos y fundamentos de derecho que sustentan la decisión, fundamentación que siempre deben expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, agregando la ley que, en particular, este deber ha de cumplirse en aquellos actos que resuelvan recursos administrativos, como el de reposición, sobre el cual recae el acto que se impugna en la especie.

Quinto: Que, en este contexto, al analizar el decreto reprochado se constata que éste no cumple el deber de motivación, por cuanto si bien contiene la decisión de rechazar el recurso de reposición, dicho pronunciamiento no resulta fundado, dado que el Decreto Exento N° 2637 de 14 de septiembre de 2020 se limita a citar las etapas del procedimiento administrativo y las normas legales aplicables, sin contener razonamiento alguno sobre las alegaciones formuladas por el recurrente en su recurso de reposición, lo que permite concluir que se trata de un acto arbitrario, carente de fundamentación y por tanto, ilegal, el cual ha afectado derechos fundamentales del actor protegidos por el recurso de protección, como la igualdad ante la ley y el derecho de propiedad, consagrados en los numerales 2° y 24 del artículo 19 de la Constitución Política, al dejar a firme la destitución del funcionario de manera arbitraria, lo que desde ya justifica acoger la presente acción constitucional.

Sexto: Que, si bien la municipalidad recurrida, al evacuar su informe con fecha 16 de noviembre de 2020, acompañó el Decreto Alcaldicio Exento N° 3150/2020 de 13 de noviembre de 2020, por el cual se complementa el decreto impugnado mediante esta acción constitucional, incorporándole los fundamentos que se reprochan omitidos, cabe señalar que tal complementación resulta improcedente, tanto porque la falta de fundamentación es un requisito de la esencia del acto administrativo que afecta la validez del mismo y que, en consecuencia, no puede ser subsanada, como porque se efectuó cuando ya se había ejercido la presente acción constitucional, encontrándose así inhibida la municipalidad para ejercer sus facultades respecto del referido acto administrativo.

Al respecto, cabe recordar que el artículo 13 de la Ley 19.880 consagra expresamente que el vicio de procedimiento o de forma afecta la validez del acto administrativo cuando recae en algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado, siendo indudable que el deber de motivación es un requisito de la esencia, respecto del cual no procede la posibilidad de rectificación que trata el inciso final del citado artículo 13.

En este sentido, el autor nombre reservado, citando a nombre reservado, nos recuerda que: “la forma es el debido procedimiento legal justo y racional a través del cual discurre –como en un cauce- la actualización de un poder jurídico atribuido por la Constitución o la Ley a un determinado órgano estatal. Dada la formulación a este respecto que hace la Constitución, el procedimiento o forma no es un aspecto meramente accidental o adjetivo, por el contrario, es requisito y exigencia existencial para la validez de los actos estatales” (nombre reservado A. Alcance del concepto de requisito esencial en el artículo 13 de la Ley 19.880, pág. 291.

De esta forma, si bien la Ley 19.880 incorpora el concepto de requisito no esencial, el que puede ser subsanado, la motivación del acto en cuanto resulta indispensable para que el acto administrativo surja a la vida del derecho y produzca sus efectos, constituye un requisito de la esencia del mismo, el que así no puede ser perfeccionado.

La consecuencia de lo dicho es que si el acto adolece de un requisito esencial al momento de su emisión, como la motivación, necesariamente se debe concluir que se trata de un acto irregular e inválido, el que por lo mismo no puede ser corregido sino que necesariamente debe ser objeto de su invalidación.

Séptimo: Que, todo lo expresado resulta acorde además con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 19.880, norma que sólo permite a la autoridad administrativa que hubiere dictado una decisión que ponga término a un procedimiento, en lo pertinente, rectificar los errores de copia, de referencia, de cálculos numéricos y, en general, los puramente materiales o de hechos que aparecieren de manifiesto en el acto administrativo, facultad que, en consecuencia, nunca puede ser utilizada para dotar a un acto inválido de un requisito esencial faltante al momento de su emisión, como erróneamente lo ha pretendido la municipalidad recurrida mediante el referido decreto complementario.

Octavo: Que, por lo demás, la improcedencia del decreto complementario mencionado en el considerando anterior, surge del hecho de haberse emitido cuando el recurrente afectado ya había ejercido la presente acción constitucional, lo que generaba el deber de inhibirse de ejercer sus facultades respecto del referido acto administrativo, conforme el principio contenido en el inciso final del artículo 54 de la Ley 19.880.

Sobre este punto, la Excma. Corte Suprema ha sostenido que el inciso final del artículo 54 impone “un deber legal a la Administración de inhibirse si el interesado deduce una acción jurisdiccional relativa a la misma pretensión”, a lo que agrega que "el artículo 20 del Código Civil contiene una regla de interpretación en cuya virtud las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras. En tal perspectiva cabe subrayar que el verbo inhibir empleado por el legislador en el artículo 54 significa, en conformidad a la definición contenida en el Diccionario de la Lengua Española, `impedir o reprimir el ejercicio de facultades o hábitos" la inhibición consagrada en el artículo 54, supone un impedimento, la imposibilidad de realizar algo (Rol C.S. N° 46.531-2016), en la especie, ejercer de oficio alguna de las potestades de enmienda o invalidación del acto administrativo sometido al control de los tribunales de justicia.

Noveno: Que, por último, corresponde desestimar la alegación de la recurrida sobre la improcedencia de la presente acción, basada en la existencia de un mecanismo especial de reclamo ante la Contraloría General de la República, estatuido en el artículo 156 de la Ley 18.883, por cuanto cabe recordar que el recurso de protección consagrado en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, es sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer el afectado ante la autoridad o los tribunales correspondientes, lo que desde luego resulta acorde con el hecho de tratarse de una acción de naturaleza cautelar y de urgencia, cuyo objeto es amparar el legítimo ejercicio de derechos fundamentales, lo que habilita a este tribunal de alzada para efectuar el control propio previsto para esta acción constitucional.

En este sentido, cabe recordar lo expresado por la Corte de Apelaciones de Santiago en el Rol 73.351-2015, en cuanto “el recurso o acción de protección no es un mecanismo que esté destinado a controlar la mera legalidad del acto u omisión que se reprocha, sino que constituye un medio jurisdiccional consagrado para ejercer un control de constitucionalidad. Se trata de amparar a un ciudadano en un derecho que tiene categoría de fundamental y del que ha sido privado, perturbado o amenazado por la acción u omisión de un sujeto público o privado”.

A ello se agrega que “el autor Juan Carlos Ferrada Bórquez destaca que el control de constitucionalidad aparece como un tipo específico de control que se caracteriza, más que por la actividad misma, por el parámetro de verificación utilizado -las normas constitucionales- y, por los criterios utilizados para la interpretación adecuada de éste (Los Derechos Fundamentales y el Control de Constitucionalidad, Revista de Derecho (Valdivia), v.17, diciembre 2004, pp.113-137).

En mérito de lo señalado, resulta evidente que el mecanismo de control de legalidad previsto en el artículo 156 del Estatuto Administrativo de Funcionarios Municipales, no puede constituir un obstáculo para ejercer esta acción cautelar, en la medida que el análisis sobre la procedencia de esta acción constitucional no puede centrarse en un mero examen sobre la legalidad de la actividad administrativa, sino que ha de dirigirse en cómo ésta conlleva una afectación de las garantías constitucionales especialmente tuteladas, acorde con el hecho de tratarse de un instrumento de tutela de derechos fundamentales y no de una vía de control jurisdiccional sobre la simple legalidad de la actuación administrativa.

Por estas consideraciones y, visto, además, lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y lo previsto en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema, sobre tramitación y fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se acoge, sin costas, el recurso de protección deducido por José Manuel Medina López, en representación de nombre reservado, en contra de la Ilustre Municipalidad de Rancagua y en consecuencia, se deja sin efecto el Decreto Exento N° 2637 de 14 de septiembre de 2020, dictado por el Alcalde de la Municipalidad de Rancagua y su complementación, debiendo dictarse por el subrogante legal no inhabilitado que corresponda un acto administrativo fundado que resuelva el recurso de reposición deducido por el recurrente en contra del Decreto Exento N° 2433 de 20 de agosto del año 2020.

Acordado lo anterior con el voto en contra de la abogado integrante Sra. Latife quien en cambio fue de opinión de rechazar el recurso de protección por estimar que éste ha perdido oportunidad. En efecto, se impugna por el presente arbitrio la resolución dictada por el Alcalde de la Municipalidad de Rancagua que rechazó el recurso de reposición interpuesto por el recurrente en contra de la decisión de destitución adoptada en sumario administrativo, siendo su principal reproche la falta de fundamentación del acto recurrido. Empero, según consta de lo obrado en autos, con posterioridad a la dictación de la resolución recurrida, la Municipalidad de Rancagua dictó el Decreto Exento 3150/2020 por el cual complementó el decreto 2637/20, precisando los argumentos fundantes de la decisión y, por ende, subsanándose el vicio alegado por el recurrente de conformidad a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 19880 en cuanto dispone que “El vicio de procedimiento o de forma sólo afecta la validez del acto administrativo cuando recae en algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado. La Administración podrá subsanar los vicios de que adolezcan los actos que emita, siempre que con ello no se afectaren intereses de terceros”.

Regístrese, comuníquese y archívese.

Redactada por el Ministro Pedro Caro Romero y el voto disidente su autor.

Rol 13.182-2020 Protección.