Protección contra Inspección Provincial del Trabajo de Copiapó

Foja: 78 Setenta y Ocho C.A. de Copiapó Copiapó, veintinueve de diciembre de dos mil quince.

VISTOS:

A fojas 21, con fecha 19 de noviembre de 2015, don nombre reservado, Abogado en representación de Transportes Saver Limitada, ambos domiciliados en Punta del Cobre S/ N, comuna de Tierra Amarilla, dedujo recurso de protección en contra de la Inspección Provincial del Trabajo de Copiapó, representada por don nombre reservado, ambos domiciliados en domicilio reservado, fundado en los siguientes hechos: indica que el 7 de octubre de 2015, la recurrida realizó tres procesos consecutivos de fiscalización en la empresa de su representada, basado en denuncias recibidas de tres grupos de trabajadores, oportunidad en que el funcionario nombre reservado, emitió la respectiva “Acta de constatación de hechos en terreno”, todas de la misma fecha, dejando en ellas constancia de los hechos que transcribe. Posteriormente la misma Inspección Provincial del Trabajo de Copiapó, emitió Resolución de multa N° 1350/15/45, la cual aplicó a su parte, una sanción ascendente a 60 UTM, por “no llevar correctamente registro de asistencia y determinación de las horas de trabajo”. Esta resolución fue notificada a la sociedad Transportes Saver Limitada, por Ordinario N° 1940 de 16 de octubre de 2015, suscrito por el Inspector Provincial del Trabajo, señor nombre reservado. El 6 de noviembre de 2015, su parte interpuso ante la recurrida, un recurso de reconsideración respecto de la resolución antes señalada, en ejercicio del derecho que le otorga el artículo 511 del Código del Trabajo. Luego el 9 de noviembre, se notificó por la recurrida a su parte, la Resolución N° 29, dictada el 3 de noviembre, la que dispuso “VISTOS:

1) Lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los órganos de la Administración, 2) Lo dispuesto en el Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1967, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social.

CONSIDERANDO:

1.- Que, con fecha 07/10/ 2015, se sancionó al empleador TRANSPORTES SAVER LTDA., RUT RUT reservado, domiciliado para éstos efectos en domicilio reservado, de la Inspección Provincial del Trabajo de Copiapó.

2.- Que, la resolución citada ha sido notificada el 23/ 10/ 2015, según consta en Ord. 1940 de fecha 16.10.2015.

3.- Que, el Jefe de Fiscalización, al revisar los antecedentes ha constatado que existe un error en la multa notificada, por cuanto en el documento acompañado solo se comunicó 1 de las 3 infracciones cursadas, yerro que debe ser rectificado por esta vía, en ejercicio de las atribuciones legales conferidas por la Ley N° 19.880.

4.- Que, los incisos 1 ° y 2° del artículo 53 de la Ley 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los órganos de la Administración, prescribe que: “La autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto.

La invalidación de un acto administrativo podrá ser total o parcial. La invalidación parcial no afectará las disposiciones que sean independientes de la parte invalidada.

5.- Que, respecto de los actos administrativos que resuelven recursos, usando las facultades descritas en los artículos 511 y 512 del Código del Trabajo, resulta conciliable la aplicación de los recursos establecidos en la Ley N° 19.880, y en especial, la invalidación parcial, atendida su aplicación supletoria.

6.- Que se constató la existencia de un acto contrario a derecho, pues no se aplicó la normativa vigente, ni las instrucciones permanentes de la Dirección del Trabajo, por lo que corresponde invalidar la Resolución de Multa (F-9), parcialmente.

RESUELVO:

1.- DEJESE SIN EFECTO el Ord. N° 1940 de fecha 16 de octubre de 2015, que notificó la multa N° 1350/15/45-3, a la empresa TRANSPORTES SAVER LTDA, RUT. RUT reservado, por las razones expuestas.

2.- INVALIDESE PARCIALMENTE, DE OFICIO la Resolución de Multa 1350/15/45, de fecha 24.06.2014 de la Inspección Provincial del Trabajo de Copiapó, debiendo incluir las 3 infracciones constatadas por el Fiscalizador del Inspección Provincial del Trabajo de Copiapó.

3.- SE INSTRUYE, dictar una nueva resolución de multa, dando cuenta de la corrección, manteniendo el número de Fiscalización y el número de Resoluciones de Multa.” (SIC)

Agrega, que a la notificación, de la resolución antes trascrita se adjuntó la “nueva resolución N° 1350/15/45, que dispuso la imposición de tres sanciones a su parte, por “no cumplir estipulaciones de instrumento colectivo”, “no pagar remuneraciones” “no llevar correctamente registro de asistencia y determinación de las horas de trabajo”, imponiendo respectivamente una multa de 20 UTM y dos de 40 UTM.

Agrega, que es esencial tener presente que la Inspección Provincial del Trabajo no constató en la fiscalización realizada el 7 de octubre de 2015, ninguno de los nuevos hechos que se han incluido como infracciones y que han motivado la invalidación de la resolución de multa original. Por lo anterior, estima preocupante que la Resolución N° 29, disponga que deberá dictarse una nueva resolución de multa “debiendo incluir las 3 infracciones constatadas por el Fiscalizador de la Inspección Provincial del Trabajo de Copiapó”, lo que a su juicio, simplemente no es efectivo, ni se ajusta a los hechos y se aparta de las actas en poder de su representada. Agrega que interpone recurso de protección en contra de la Resolución N° 29 de fecha 3 de noviembre de 2015 y de la nueva Resolución de multa N° 1350/15/45.

Señala respecto de la primera de las Resoluciones antes señaladas, que se dictó con infracción del artículo 53 de la ley 19.880, que al regular la invalidación de los actos administrativos exige dos requisitos: 1) que se haga previa audiencia del interesado; 2) que se trate de actos contrarios a derecho. Agrega que en este caso no hubo audiencia del interesado, y que el acto que se invalidó no es contrario a derecho, tanto así que la resolución se limita a afirmar tal circunstancia pero no indica en qué o de qué forma es contrario a derecho el acto que se invalida.

En cuanto a la nueva Resolución N° 1350/15/45, señala, que no debió haberse dictado por el carácter ilegal y arbitrario de lo dispuesto en la Resolución N° 29 anteriormente señalada, y además en cuanto se aplicaron dos sanciones de multa respecto de hechos que no fueron constatados por la Inspección Provincial del Trabajo en las fiscalizaciones que lo originaron.

Indica, que se ha conculcado el derecho a ser oído que asistía a su parte, disponiéndose además medidas no surgidas del mérito de los antecedentes, sino que simplemente de la voluntad del órgano recurrido, quien se convirtió en una comisión especial para dictar actos administrativos del tipo de los que dictó y que se impugnan. De igual manera, agrega que la recurrida se ha arrogado facultades especiales, al calificar e interpretar los alcances de los convenios colectivos suscritos entre los sindicatos de trabajadores y la sociedad Transportes Saver Ltda, contraviniendo la normativa de orden público que entrega competencia exclusiva y excluyente que corresponde en esta materia a los Juzgado del Trabajo.

Indica que la recurrida con su conducta ha vulnerado los derechos contemplados en el artículo 19 N° 2, igualdad ante la ley, y N° 3 inciso 4 y N° 21 y N° 24 de la Constitución Política.

Solicita acoger el presente recurso y en base a ello declarar que la Resolución N ° 29 de 3 de noviembre de 2015 y la nueva Resolución N° 1350/15/45, son arbitrarias e injustificadas, y ordene a la recurrida dejarlas sin efecto, con costas.

A fojas 56 evacúa informe don nombre reservado, Abogado, domiciliado en domicilio reservado, quien señala, que en el caso de autos se ha interpuesto recurso de protección, acción cautelar que es de indudable significación en la protección de los derechos y garantías fundamentales, en contra de una resolución administrativa, en circunstancias que la ley contempla como recurso natural, la reclamación judicial, según dispone el artículo 420 letra e) del Código del Trabajo. En estas condiciones, agrega, el recurso de protección se está utilizando como un sustituto procesal de acciones judiciales ordinarias, establecidas en procedimientos específicos y reglados, que la legislación contempla en forma expresa para cautelar los derechos del recurrente.

Luego agrega, que la Constitución Política consagró en los artículos 6 y 7 el denominado principio de legalidad o juridicidad, el cual prescribe que los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, debiendo actuar dentro de su competencia y en la forma prescrita por la ley. En este orden de ideas resulta evidente que la actuación de su representada se ajusta plenamente a sus facultades, sobre todo teniendo en cuenta que la Ley 19.880, dispone expresamente la potestad invalidatoria de los órganos administrativos.

Luego indica que el recurrente pierde de vista las atribuciones que confiere a la Inspección del Trabajo el artículo 505 del Código del ramo, complementado por el D.F.L N° 2 de 1967 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social que regula orgánicamente las actividades del Servicio. Agrega que las Inspecciones del Trabajo, necesariamente, en el ejercicio de sus facultades fiscalizadoras habrán de interpretar los hechos para determinar la composición de las remuneraciones de los trabajadores, para poder establecer si un empleador está efectivamente dando cumplimiento a las normas legales. En este sentido, señala, que debe rechazarse de plano las argumentaciones de la contraparte referidas a que la Dirección del Trabajo llevó a cabo una interpretación de las cláusulas del contrato colectivo suscrito entre el sindicato y la empresa recurrente, por cuanto no sólo fueron revisadas las estipulaciones de éste y la forma en que el instrumento se materializó en la práctica, entendiendo esta situación como un hecho objetivo que ha sido analizado a la luz de la normativa vigente, atribución que el servicio posee claramente, constatando el incumplimiento legal que hizo procedente la multa cursada.

En cuanto a la dictación de la Resolución N° 29, indica que se verificó que el fiscalizador luego de realizar las diligencias investigativas, constató 3 infracciones a la legislación laboral, sin embargo, al revisar la resolución de multa original N° 1350/15/ 45 se comprobó que solamente se notificó uno de los tres hechos constatados, por lo que este error fue prontamente corregido a través de la Resolución en cuestión, documento que en definitiva hace uso de la potestad administrativa invalidatoria de la Administración del Estado emanada del principio de juridicidad, el que impone el deber de reaccionar frente a los actos propios ilegítimos en base a lo establecido en el artículo 53 de la Ley 19.880, así no ha sido más que actuar dentro de la esfera de sus atribuciones, por cuanto al detectarse un error en la notificación de la multa original, se dejó sin efecto el Ord 1940 de fecha 16 de octubre de 2015, invalidándose parcialmente la resolución de multa 1350/15/ 45, ordenándose emitir una nueva resolución de multa donde se incluyeran los 3 hechos constatados manteniendo el número de multa original.

Luego hace referencia a los presupuestos de procedencia del recurso de protección, advirtiendo que las alegaciones de la recurrente carecen de sustento jurídico, toda vez que la acción impugnada es totalmente legal y carece de rasgos arbitrarios.

Solicita rechazar en todas sus partes el recurso de protección y condenar a la recurrente al pago de las costas de la causa.

A fojas 72 se trajeron los autos en relación y se escucharon alegatos.

CONSIDERANDO:

Primero: Que la recurrente Transportes Saver Limitada, deduce recurso de protección, en contra la Inspección Provincial del Trabajo de Copiapó, solicitando se dejen sin efecto las Resoluciones N° 29 de fecha 3 de noviembre del presente año, en tanto dejó sin efecto el Ordinario N° 1940 de 16 de octubre, y “Nueva Resolución N° 1350/15/45” que impuso a su parte tres sanciones pecuniarias, por los hechos que en ella se individualizan. Sostiene, que los actos recurridos adolecen de arbitrariedad e ilegal en tanto conculcan las garantías constitucionales contempladas en los numerales 2, 3 inciso 4, 21 y 24 de la Constitución Política. Señala respecto de las primeras garantías especificadas, que la recurrida ha ejercido la potestad invalidatoria que le confiere el artículo 53 de la Ley 19.880 sin respetar los requisitos en ella establecidos, con lo que se vulnera el derecho a la igualdad; luego agrega que al cursar las multas impuestas a su parte, la Inspección Provincial del Trabajo se ha erigido en una Comisión Especial al interpretar el convenio colectivo que le vincula a sus trabajadores, y establecer el incumplimiento del mismo. Respecto a la garantía contemplada en el artículo 21 de la Constitución Política, no desarrolla como se habría infringido la misma, y en lo relativo al derecho de propiedad, consagrado en el numeral 24 del artículo 19, señala las resoluciones recurridas afectan su patrimonio en la medida que se le aplican sendas multas. Solicita restablecer el imperio del Derecho y declarar que la Resolución N° 29 de 3 de noviembre de 2015 y la nueva Resolución N° 1350/15/45, son arbitrarias e ilegales y dejarlas sin efecto, con costas.

Segundo: Que evacuando el informe requerido, la Inspección Provincial del Trabajo, señala que en el presente caso se hace uso del recurso de protección como sustituto de las acciones especiales previstas por el legislador en la legislación laboral. Luego agrega que su parte ha actuado dentro de su competencia y en ejercicio de las facultades que le confiere el legislador, ya que la ley 19.880 establece expresamente la potestad de los órganos de invalidar actos administrativos. Señala que los actos atacados por medio del presente recurso no revisten las calidades de arbitrarios e ilegales, por lo solicita que el rechazo del recurso.

Tercero: Que según nombre reservado el recurso de protección puede definirse como “una acción de carácter cautelar que tiene por objeto el restablecimiento del imperio del derecho de quien sea privado, perturbado o amenazado en el legítimo ejercicio de las garantías fundamentales protegidas expresamente en la Constitución Política de la República, cuestión que implica la titularidad de derechos preexistentes, indubitados y no discutibles”. (Precaución y Recurso de Protección. Sobre los alcances de la sentencia de la Corte Suprema en el caso construcción Tranque El Mauro y su relación con el sistema de impugnación de Decisiones Ambientales. En Anuario de Derecho Público, Universidad Diego Portales, año 2014. Pag 339)

Cuarto: Que en el presente caso, debe hacerse una distinción en cuanto a las argumentaciones del recurrente, puesto que en primer término alega la arbitrariedad e ilegalidad de las Resoluciones que solicita se dejen sin efecto, fundado en la vulneración de las normas que regulan la potestad invalidatoria de la Administración, y en segundo término discurre sobre los hechos materia de lo que denomina “Nueva Resolución N° 1350/15/45” , en razón de los cuales se le aplicaron las multas que explicita. Al respecto, considerando que el segundo capítulo de alegaciones dice relación con una serie de supuestos fácticos que implicarían una eventual infracción a la legislación laboral, cuyo conocimiento el legislador entrega expresamente al conocimiento de los Juzgados del Trabajo, según lo dispuesto por los artículos 420 letra e) y 503 y siguientes del Código del ramo, se estima que el recurso de protección no es la vía idónea para entrar al análisis de ellos, por lo que no se procederá al análisis de los mismos.

Quinto: Que en cuanto a las alegaciones de la recurrente relativa a la infracción de la igualdad ante la ley, garantía consagrada en el N° 2 del artículo 19 de la Constitución Política, ello se habría ocasionado por el erróneo ejercicio que habría realizado la recurrida de la potestad invalidatoria, contemplada en el artículo 53 de la ley 19.880.

La norma referida, señala “Invalidación. La autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto.

La invalidación podrá ser total o parcial. La invalidación parcial no afectará las disposiciones que sean independientes de la parte invalidada.

El acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario.”

Sexto: Que en primer término debe señalarse respecto de la norma en comento, que la misma establece requisitos mínimos para el ejercicio por los órganos administrativos de la potestad invalidatoria que les asiste, relativos por un parte al plazo en que la misma puede ejercerse, dos años contados desde la notificación del acto o publicación del mismo, un segundo requisito dice relación con el procedimiento que ha de seguirse para la aplicación de la potestad en cuestión, y por último, la exigencia de vicios que afecten al acto que se invalida, que digan relación con la legalidad del mismo.

A este respecto no puede sino observarse, que en el caso de autos, la recurrida procedió a la invalidación del Ordinario N° 1940 de 3 de noviembre de 2015, sin previa audiencia de la recurrente, afectada por el mismo, con lo cual se infringió abiertamente el procedimiento previsto por el legislador para la declaración de nulidad. Respecto a la omisión de tal requisito se ha señalado por la doctrina “…si se atiende a las funciones del procedimiento, es fácil advertir que la naturaleza del trámite previo de audiencia de los interesados, exigido por el legislador, se relaciona con una de las funciones del procedimiento, cuál es su función garantista. Esto, no precisamente con su rol de garantizar la vigencia y aplicación del ordenamiento jurídico, sino más bien con el de garantizar la protección de los derechos de las personas, quienes-desde esta perspectiva en que la regulación procedimental se vincula directamente con la Constitución y con los principios sustanciales del Estado de Derecho-son considerados sujetos y no objetos de derecho y como tales deben tener la posibilidad de que sus puntos de vista sean tomados en cuenta. Es decir, el trámite de audiencia responde a la idea de garantía procedimental de los derechos que el ordenamiento jurídico reconoce a los individuos que podrían verse afectados por el ejercicio de la potestad administrativa de revisar actuaciones pasadas, pareciendo lógico que si un acto administrativo ha de afectar las situaciones jurídicas de los particulares, el procedimiento administrativo destinado a revisar dichas situaciones, contemple el derecho a ser oído antes que la autoridad adopte la decisión respectiva.”(nombre reservado. El procedimiento administrativo de invalidación y los procesos de nulidad ante los Tribunales de Justicia. En: La nulidad de los actos administrativos en el Derecho Chileno. IX Jornadas de Derecho Administrativo. Pág 388).

La Excelentísima Corte Suprema en sentencia dictada con fecha 26 de octubre de 2009, en autos Rol 2246-2008, señaló respecto del ejercicio de la potestad invalidatoria “Segundo: Que atento a lo antes señalado a la Corporación Nacional Forestal le resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley N° 19.880, en virtud del cual para adoptar la decisión de invalidación debe existir audiencia previa del interesado. La falta de este trámite esencial, permite calificar de ilegal el acto terminal del procedimiento que llevó a efecto…”

Séptimo: Que además el citado artículo 53 de la Ley 19.880, dispone el ejercicio de la potestad invalidatoria, para el caso de ser el acto a cuya invalidación se procede, contrario a Derecho, es decir, requiere la existencia de un vicio que diga relación con la falta de apego al ordenamiento jurídico de tal acto. En este caso, según se advierte de la lectura de la Resolución N° 29, dictada por la recurrida el 3 de noviembre del presente año, la razón en que se basa la invalidación del Ordinario N° 1940, es la existencia de un error en la Resolución N° 1350/15/45 en tanto se habría sancionado un hecho, debiendo haberse sancionado tres. A este respecto, puede observarse que el fundamento de la invalidación, no dice relación con la ilegalidad del acto, sino con una omisión en la dictación de la Resolución de multa, en tanto la fiscalización habría arrojado un mayor número de infracciones, razón que ciertamente no permite calificar al acto invalidado, como “contrario a Derecho.”

Octavo: Que luego de las consideraciones, efectuadas no puede dejar de observarse la irregularidad del procedimiento utilizado por la recurrida, vulnerando las normas que regulan la potestad invalidatoria que le asiste, con lo que vulnera el derecho a la igualdad de la recurrente, en tanto ha actuado contra norma expresa, de forma arbitraria incurriendo en una discriminación al aplicar la ley, sin justificación alguna.

En cuanto a la conculcación de la garantía prevista en el N° 21 del artículo 19 de la Carta Fundamental, ciertamente la transgresión de la normativa analizada, ha implicado una afectación del desarrollo de la actividad económica propia de la recurrente, así como también de su derecho de propiedad en la medida que se le impusieron sanciones acorde a un procedimiento que resulta contrario a Derecho, afectando su patrimonio.

Por estas consideraciones y lo previsto en el artículo 20 de la Constitución Política, Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, y demás normas pertinentes, SE ACOGE el recurso de protección interpuesto a fojas 12, por don nombre reservado, en representación de Transportes Saver Limitada, en contra de la Inspección Provincial del Trabajo de Copiapo, y en consecuencia se deja sin efecto la Resolución N° 29 de fecha 3 de noviembre de 2015, que invalidó el Ordinario N° 1940 de 16 de octubre de 2015 y parcialmente la Resolución de Multa N° 1350/15/45, y consecuencialmente se deja sin efecto además el segundo texto de la Resolución N° 1350/15/45, debiendo la recurrida avocarse al conocimiento del recurso de reconsideración administrativa, interpuesta por Transportes Saver Limitada, en contra de la original Resolución 1350/15/45.

Cada parte asumirá el pago de sus costas.

Regístrse y archívese.

Redactó la Ministra señora Mirta Angélica Lagos Pino.

N°Civil-613-2015.

Pronunciada por los Ministros: señora nombre reservado, señor nombre reservado y señor nombre reservado. Autoriza la Secretaria Subrogante señora MARGARITA GARCÍA CORREA.

Copiapó, a veintinueve de diciembre de dos mil quince, notifiqué por el Estado la resolución que antecede.