nombre reservado con ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE FREIRINA

C.A. de Copiapó Copiapó, seis de abril de dos mil veintiséis.

VISTOS:

A folio 1, comparece el abogado don Alex Álvarez Núñez, en representación de doña nombre reservado, e interpone acción de protección en contra de la Ilustre Municipalidad de Freirina, representada legalmente por su alcalde don Fernando Rulh Pérez, por privar y/o perturbar en forma ilegal y arbitraria, los derechos garantizados en el artículo 19 números 1, 2, 16 y 24 de la Constitución Política de República, conforme a los argumentos de hecho y derecho que pasa a exponer.

Indica que la actora trabaja desde el año 2013 en el municipio de Freirina. En virtud del artículo 6 de la Ley N° 18.883, y atendida su experiencia, fue designada en abril de 2023 como directora de obras municipales, en calidad de suplente.

Debido a su embarazo y posterior parto, durante el año 2025 hizo uso de licencias médicas conforme a los artículos 195 y siguientes del Código del Trabajo.

Posteriormente, con fecha 14 de octubre de 2025 comunicó formalmente su reintegro el día 15 del mismo mes y año, mediante correo electrónico, su reintegro para el día siguiente. No obstante, esa misma tarde recibió un mensaje del administrador municipal, citándola a una reunión a las 08:00 horas al día siguiente.

Al llegar a su oficina, la sra. nombre reservado constató que otra funcionaria ocupaba su puesto de trabajo. Junto con ello, el administrador municipal, de manera verbal, le señaló el término de su suplencia y que pasaría a depender de la Secretaría Comunal de Planificación, con una nueva jefatura y funciones. Agrega que el tono fue descortés y que la nueva oficina asignada era un espacio reducido, inseguro e inhóspito. Además, no tenía computador habilitado ni acceso a las plataformas institucionales —le bloquearon sus claves—, tampoco materiales o instrucciones para desarrollar labor alguna. Así, la decisión implicó una degradación jerárquica y profesional.

Indica que, con posterioridad se dictó el decreto alcaldicio N° 4170, de 16 de octubre de 2025, donde se formalizó retroactivamente la decisión verbal antes relatada, afirmando que no contiene fundamento que justifique la necesidad del servicio, no menciona la inexistencia de concurso para proveer el cargo, ni evalúa los efectos de la medida en la situación de maternidad protegida de la recurrente.

Añade que, con posterioridad a su reincorporación su representada inició un cuadro de afectación emocional y psicológica asociada al trato recibido y el abrupto cambio de funciones dispuesto. Por ello, presentó denuncia ante la Mutual de Seguridad, con fecha 27 de octubre de 2025, emitiendo dicha entidad sucesivas órdenes de reposo laboral que demuestran que la afectación de salud se vincula con el cambio de funciones.

Estima que el acto administrativo impugnado —el Decreto Alcaldicio N° 4170 de 16 de octubre de 2025— es ilegal y arbitrario, toda vez que vulnera el principio de juridicidad consagrado en los artículos 6 y 7 de la Carta Fundamental, toda vez que el artículo 6 de la Ley N° 18.883 es claro al establecer que la suplencia subsiste mientras el cargo no haya sido provisto en propiedad, lo que acontece en el caso de autos. Por ello, la suplencia de la sra. nombre reservado no podía cesar por decisión discrecional o conveniencia del superior jerárquico.

Asimismo, afirma que el acto impugnado desconoce el artículo 194 y siguientes del Código del Trabajo, que protege a la mujer trabajadora en estado de embarazo o maternidad.

Por otra parte, carece de fundamentación suficiente, lo que vulnera los artículos 11 y 41 de la Ley N° 19.880, pues no se alude a antecedentes técnicos, informes, la existencia de un concurso público, ni a razones de buen servicio que legitimen la medida, limitándose a disponer la destinación de la recurrente a otra unidad.

En cuanto a la arbitrariedad, expresa que aquello se manifiesta en la ausencia de razonabilidad y proporcionalidad en el ejercicio de la potestad discrecional, al omitir la autoridad comunal ponderar las circunstancias fácticas y personales que rodeaban la decisión.

A continuación, desarrolla la afectación a las garantías constitucionales que estima conculcadas, a saber, el derecho a la vida e integridad psíquica, la igualdad ante la ley y a no ser discriminada, la libertad de trabajo y a no ser discriminada en su ejercicio, y la propiedad sobre el derecho a desempeñar el cargo y percibir las prerrogativas inherentes mientras éste no fuese provisto en propiedad.

Peticiona que se acoja el recurso de protección, con costas, y se ordene que:

I. Se deje sin efecto el decreto alcaldicio N° 4170, de 16 de octubre de 2025, dictado por la Ilustre Municipalidad de Freirina, en cuanto dispone la destinación unilateral de doña nombre reservado desde la Dirección de Obras Municipales a la Secretaría Comunal de Planificación.

II. Se ordene la reincorporación inmediata de la recurrente al cargo de directora de obras municipales suplente, manteniendo dicha suplencia mientras el cargo no sea provisto mediante concurso público.

III. Se instruya a la Ilustre Municipalidad de Freirina abstenerse de ejecutar futuras destinaciones o medidas unilaterales respecto de la recurrente por un período no inferior a un año, o por el lapso que esta Corte determine.

A folio 11 informa la abogada doña Elizabeth Fernández Manzano, por el municipio recurrido. Solicita el rechazo del recurso en todas sus partes, con expresa condena en costas.

En primer lugar, alega la improcedencia del recurso de protección para discutir sobre el mérito de actos administrativos, como la decisión de la autoridad de modificar las funciones y lugar de desempeño de la recurrente.

Asimismo, alega la inexistencia de un derecho indubitado, lo que se confirma con el contenido de las peticiones que la recurrente plantea en su acción, de las cuales se desprende que pretende plantear un debate en cuanto al fondo del asunto, en un procedimiento que no admite un periodo de prueba, de modo de evitar un juicio de lato conocimiento, como sería un juicio laboral o símil.

De otro lado, hace presente que la recurrente no recurrió en contra del acto administrativo impugnado, pues no interpuso recurso de reposición, ni tampoco un reclamo de ilegalidad ante la Contraloría Regional.

En cuanto al fondo del asunto, niega las alegaciones expuestas por la recurrente y afirma que el decreto alcaldicio N° 4170 es un acto administrativo emanado de la autoridad competente y dentro del ámbito de las facultades legales que ostenta con pleno respeto al marco normativo vigente.

Hace presente que su representada tiene la facultad de organizar los recursos humanos y técnicos para la adecuada gestión y dirección del servicio público municipal.

Ello, conforme al artículo 1° de la Constitución y a los artículos 3, 5 y 53 de la Ley N° 18.575.

Agrega que la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República reconoce que corresponde a la jefatura superior del servicio distribuir y ubicar discrecionalmente al personal según las necesidades institucionales, pudiendo asignar el lugar de desempeño de acuerdo con las necesidades del servicio y dentro de las funciones propias del cargo [Dictamen N° 36.150/2015].

En tal contexto, destaca el deber funcionario de obedecer las órdenes impartidas por el superior jerárquico, conforme al artículo 58 letra f) de la Ley N° 18.883, tal como lo es la destinación objeto del presente recurso.

Asimismo, cita el Dictamen N° 68.647/2013, que establece que es atribución privativa del alcalde disponer los traslados del personal según las necesidades del servicio.

Destaca entonces que la destinación de la recurrente ha sido dispuesta para el desempeño de labores propias del cargo, en la misma institución e igual jerarquía, por necesidad del servicio, manteniendo sus remuneraciones y respetando la protección a la maternidad.

Por lo anterior, descarta afectación a las garantías constitucionales invocadas, sustentadas en acusaciones infundadas, observando, además, que la Mutual de Seguridad resolvió que los hechos fundantes de la denuncia de la recurrente tenían un origen común y no laboral.

Finalmente, indica que actualmente la recurrente desempeña funciones en la Secretaría Comunal de Planificación, sin manifestar inconveniente alguno asociado a las labores propias del cargo y cumple los requerimientos pertinentes.

Se trajeron los autos en relación y, agregados extraordinariamente, el día de la vista se escucharon los alegatos de ambas partes.

La causa quedó en estudio y, posteriormente, pasó a estado de acuerdo.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

Primero: El recurso de protección es una acción de naturaleza cautelar, cuyo objetivo es la adopción de medidas de carácter urgente, tendientes a salvaguardar los derechos o garantías constitucionales preexistentes, conculcados por actos u omisiones ilegales o arbitrarios. En efecto, la Excelentísima Corte Suprema ha señalado, que si bien en virtud de la competencia conservativa que el indicado arbitrio confiere, pueden adoptarse todas las medidas que se estimen conducentes para otorgar la debida protección a quienes han visto amagados sus derechos constitucionales previstos en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, lo cierto es que no se puede perder de vista que esta acción constituye una medida de emergencia consagrada para dar remedio pronto y eficaz a los atropellos que sufra la ciudadanía en sus derechos constitucionales producto de una acción u omisión que a todas luces sea ilegal y/o arbitraria, cuestión que justifica una intervención jurisdiccional rápida que ampare suficientemente el derecho amagado, mientras se acude a la sede ordinaria o especial correspondiente, otorgando una tutela efectiva a las y los recurrentes.

Segundo: Como es unánimemente aceptado, el recurso de protección requiere para su procedencia, la concurrencia simultánea de un conjunto de requisitos, a saber, la existencia de un acto o una omisión ilegal y arbitraria; que dicho acto viole, perturbe o amenace garantías que la Constitución Política de la República asegura a todas las personas; y finalmente, que quien lo interpone se encuentre ejerciendo un derecho indubitado y que la acción constitucional se dirija en contra de quien ha causado la conculcación de un derecho garantizado por nuestra Carta Fundamental, dentro del plazo señalado por el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema.

Tercero: En la especie, se ha ejercido la presente acción de cautela de derechos constitucionales, con el fin de impugnar el decreto alcaldicio N° 4170, de 16 de octubre de 2015, dictado por la Ilustre Municipalidad de Freirina, mediante el cual se dispuso que la recurrente, doña nombre reservado, desempeñe funciones profesionales en la Secretaría Comunal de Planificación del municipio de Freirina, a contar del 15 de octubre de 2025, asignándosele diversas funciones que se especifican.

Califica el acto como ilegal y arbitrario, por vulnerar el principio de juridicidad consagrado en la Constitución Política de la República, en relación con el artículo 6 de la Ley N° 18.883, que dispone que la suplencia subsiste mientras el cargo no haya sido provisto en propiedad, circunstancia que concurre en la especie. Asimismo, sostiene que se desconocen los artículos 194 y siguientes del Código del Trabajo, que protegen la maternidad, y los artículos 11 y 41 de la Ley N° 19.880, relativos al deber de motivación de los actos administrativos, toda vez que no se invocan antecedentes técnicos, informes, la existencia de un concurso público ni razones de buen servicio que justifiquen la medida.

En cuanto a la arbitrariedad, señala que esta se configura por la omisión de la autoridad comunal de ponderar las circunstancias fácticas y personales que rodeaban la decisión.

Cuarto: Por su parte, la autoridad recurrida desconoce las alegaciones de la recurrente, sostiene que el recurso de protección no es la vía idónea para discutir el mérito de los actos administrativos, niega la existencia de un derecho indubitado de la recurrente, y sostiene que el acto impugnado emana de la autoridad competente y ha sido dictado dentro del ámbito de sus atribuciones conforme a la normativa legal que expone en su informe. Además, afirma que la recurrente no repuso de la decisión ni tampoco reclamó de ilegalidad ante la Contraloría Regional de Atacama.

Quinto: Para que resulte procedente la acción de protección, la conducta o acto por ella denunciados debe, insoslayablemente, ser ilegal y/o arbitrario.

Ahora bien, tratándose de un acto de la Administración, cabe recordar que la Excma. Corte Suprema, en los últimos años, ha desarrollado una jurisprudencia en materia de motivación del acto administrativo, en virtud de la cual ha consagrado estándares que materializan de manera concreta el mandato del artículo 8 de la Constitución Política de República, y los artículos 11, inciso segundo, y 41, inciso cuarto, de la Ley N° 19.980, de Bases de Procedimiento Administrativo.

Es así, como en la causa rol N° 3598-2017, destacó la importancia del control jurisdiccional de las potestades administrativas discrecionales y la amplitud de dicho control judicial, junto con sistematizar los parámetros de control. Al efecto, señaló:

«Quinto: Que constituye uno de los elementos del acto administrativo, la motivación del mismo, pues a través de ella se exteriorizan las razones que han llevado a la Administración a dictarlo, exigencia que se impone en virtud del principio de legalidad. En efecto, en nuestro ordenamiento jurídico, la Ley N° 19.880, que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado, consagra los principios de transparencia y publicidad, en cuanto permite y promueve el conocimiento del contenido y los fundamentos de las decisiones que adopten los órganos de la Administración del Estado, calidad que precisamente detenta el organismo demandado. Es así como el artículo 11 inciso segundo del referido texto legal, previene la obligación de motivar en el mismo acto administrativo la decisión, los hechos y fundamentos de derecho que afecten los derechos o prerrogativas de las personas. A su turno, también el artículo 41 inciso cuarto del aludido texto legal dispone que “las resoluciones que contenga la decisión, serán fundadas”. Proceder que, por lo demás, se hace enteramente exigible por mandato del artículo 8° de la Constitución Política de la República.

Sexto: Que, la exigencia de motivación de los actos administrativos, atendido los contornos de la cuestión puesta en conocimiento de la judicatura, se relaciona directamente con el ejercicio de las potestades con las que está revestida la Administración. En efecto, en doctrina se distingue entre el ejercicio de facultades regladas y facultades discrecionales, en las primeras toda la actuación previa al nacimiento de un determinado acto administrativo se encuentra prevista y determinada en la ley, por lo que la autoridad debe ceñirse estrictamente a ella tanto al verificar los supuestos de hecho como en el procedimiento que determina la decisión, que está igualmente regulada en relación a la situación fáctica que la origina. En cambio, en el ejercicio de las facultades discrecionales, la Administración goza de cierto ámbito de libertad al momento de adoptar la decisión. Interesa destacar que en este último caso, indudablemente concurren etapas regladas, toda vez que debe existir norma expresa que entregue a un órgano determinado la libertad para decidir, ante precisos supuestos de hecho.

En este aspecto, Luis Cordero Vega, citando a Menéndez, señala: “En términos simples podemos decir que la potestad discrecional se dará en los casos en que el legislador le confiere a la Administración un espacio de autodeterminación, un margen o libertad de decisión para elegir entre varias alternativas o soluciones posibles. La adopción de los actos que se dicte en ejercicio de una potestad de esa naturaleza se basará, entonces, en criterios no predeterminados por la norma que concede el margen de decisión, sino en criterios que quedan a la libre consideración de la Administración.” (Luis Cordero Vega, “Lecciones de Derecho Administrativo”, Editorial Thomson Rauters [sic], Segunda Edición, 2015, p. 83).

Séptimo: Que se debe destacar, que tanto el ejercicio de la potestad reglada como la discrecional, está sujeta a los límites que determina su control por parte de la judicatura. En efecto, no existe mayor discusión respecto del control que debe efectuarse respecto del ejercicio de la facultad reglada; sin embargo, existen discrepancias en cuanto al control que corresponde desplegar respecto del ejercicio de la potestad discrecional. En este aspecto, es efectivo que no procede que los órganos jurisdiccionales sustituyan la decisión de la administración realizando una nueva ponderación de los antecedentes que determinan la decisión; sin embargo, se debe ser enfático en señalar que aquello no excluye el control jurisdiccional respecto de los actos administrativos que tienen su origen en el ejercicio de una facultad de carácter discrecional por parte de la administración, toda vez que aquellos, como todo acto administrativo, deben cumplir con las exigencias previstas en la ley, razón que determina la necesidad de verificar la existencia de los elementos intrínsecos de todos los actos de tal naturaleza. Tal materia, puede y debe ser controlada por la judicatura en tanto exista un conflicto que ha sido puesto en su conocimiento, toda vez que la discrecionalidad no es sinónimo de arbitrariedad.

Asentado lo anterior corresponde precisar, además, que igualmente los órganos jurisdiccionales se encuentran facultados para realizar un control de los actos que tienen su origen en el ejercicio de facultades discrecionales, en tanto se debe verificar que exista norma que en forma expresa entregue a la Administración una amplia facultad para decidir y que los presupuestos de hecho que determinan el ejercicio de tal facultad existan, como asimismo que el fin que ha sido previsto por el ordenamiento jurídico al otorgar la facultad jurisdiccional, se cumpla.

Se ha dicho, que son elementos básicos del ejercicio de una potestad discrecional que están sujetos al control, los siguientes:

“(a) A través del control de los elementos reglados que integran la discrecionalidad. Un acto concebido como discrecional puede ser anulado si se dicta sin el amparo en potestad alguna (falta de potestad), o por un órgano que no es concretamente habilitado para el ejercicio de la potestad (incompetencia) o para supuestos de hecho no comprendidos en el ámbito de la potestad, o adoptando medidas no integradas en el contenido material de la potestad, o infringiendo las normas de procedimiento establecidas para el empleo de la potestad, o utilizando la potestad para fines distintos de aquellos para los que la norma la atribuyó (…).

(b) Control de los hechos determinantes, esto es de la existencia y realidad del supuesto de hecho que habilita para el empleo de la potestad, pues estos son supuestos reglados de la potestad que habilitan su ejercicio y por lo tanto siempre sujetos a control judicial (…).

(c) Control del fin, esto es el ejercicio de la potestad discrecional, por amplia que esta hubiese sido concebida, sólo puede ser ejercida para los fines públicos para los cuales fue conferida la potestad, de lo contrario incurre en la denominada desviación de fin o de poder (…).

(d) Control de razonabilidad de la decisión, esto es que el acto administrativo en que se funda debe basarse en motivos que deben explicitarse (más allá de una mera cita de normas y hechos) mediante una relación circunstanciada de los fundamentos de la decisión, de manera que se acredite la racionalidad intrínseca, es decir, coherencia con los hechos determinantes y con el fin público que ha de perseguirse”. (Obra citada, pp. 86-88).

Finalmente, interesa destacar, que en el control de la discrecionalidad se debe atender al principio de proporcionalidad, que es un elemento que determina “la prohibición de exceso, que implica una relación lógica de los elementos de contexto que generan el acto (situación, decisión y finalidad), una relación de adecuación de medio y fin, lo que implica ciertamente una limitación a la extensión de la decisión en la medida que ésta sólo se puede extender mientras se dé un vínculo directo entre el hecho y la finalidad perseguida con el procedimiento. De este modo, las situaciones que se dan fuera de esa relación son desproporcionadas, es decir, manifiestamente excesivas”. (Obra citada, p. 93)».

Sexto: Asentado el marco normativo y doctrinario, resulta útil recordar que, en este caso, no ha sido controvertido que la recurrente tiene la calidad de funcionaria del municipio de Freirina.

Por otra parte, del acto administrativo impugnado, acompañado por la recurrente, consta que fue nombrada en calidad de suplente para ocupar el cargo de directora de obras municipales, escalafón directivo grado 7° E.U.M, a contar del 6 de abril de 2022.

A su vez, no se ha desconocido que durante el año 2025 hizo uso de descanso por maternidad; tampoco que, una vez cesado dicho descanso, la funcionaria se reintegró a sus labores el día 15 de octubre de 2025.

Finalmente, es pacífico que al día siguiente de su retorno se dictó el decreto alcaldicio impugnado, que ordenó la destinación de la funcionaria a otro departamento municipal —y con ello, el cese de funciones en calidad jurídica suplente escalafón directivo grado 7° E.U.M—, aunque sin afectar el sueldo del grado del cargo que se encontraba ejerciendo al momento en que comenzó su periodo de gestación.

Séptimo: En este punto del análisis, aparece necesario exponer los términos del acto administrativo impugnado, a saber, el decreto alcaldicio N° 4170, de 16 de octubre de 2025.

De su atenta lectura se advierte que, en los vistos, se limita a describir las normas que permitirían adoptar la medida que se describe en el resuelvo.

Por otra parte, en lo considerativo, hace alusión a múltiple normativa legal, a saber, el artículo 6 de la Ley N° 18.883; artículo 165 inciso primero, 197 bis y 201 del Código del Trabajo; 6, 7 y 8 de la Constitución Política de la República; artículos 2, 3, 5, 7, 13, 46 inciso tercero y 53 de la Ley N° 18.575; 70 de la Ley N° 18.883; y 63 letra i) de la Ley N° 18.695.

Además, incluye dictámenes emanados de la Contraloría General de la República.

Octavo: Sin embargo, al momento de fundamentar la decisión, la autoridad edilicia indica que «[…] se ha determinado por necesidades del servicio, que doña nombre reservado desempeñe funciones profesionales en la Secretaría Comunal de Planificación de esta entidad edilicia a contar del día 15 de octubre de 2025».

Acto seguido, se avoca a argumentar por qué dicha determinación no constituiría una infracción al fuero maternal y cómo se ha otorgado protección a las remuneraciones de la funcionaria, al conservarle el sueldo del grado del cargo que antes ejercía en calidad de suplente.

Noveno: En tales circunstancias, si bien el acto administrativo da cuenta de la facultad y atribuciones del alcalde de la comuna de Freirina para adoptar la decisión impugnada, lo cierto es que la autoridad edilicia no fundamentó adecuadamente los motivos de su decisión, toda vez que el simple señalamiento de que ésta se adopta por «necesidades del servicio», resulta insuficiente para estimar que se ha cumplido con el estándar de motivación exigido, que permita a la funcionaria comprender las razones de su destinación a la Secretaría Comunal de Planificación de la Ilustres Municipalidad de Freirina. Para ello, debió explicitar los antecedentes fácticos que llenan de contenido dicha expresión.

Décimo: La falencia advertida precedentemente vicia de arbitrariedad la decisión, pues no cumple con la exigencia de razonabilidad, vinculada al ejercicio de una potestad discrecional por parte de la Administración, vulnerándose la garantía constitucional de igualdad ante la ley, consagrada en el artículo 19 N° 2 de la Constitución, que impone a los órganos del Estado un deber de trato igualitario y no discriminatorio, como también la garantía constitucional esgrimida por la afectada de integridad psíquica, al exponerla a una situación de incertidumbre y preocupación, en tanto desconoce los criterios aplicados por la superioridad en su caso.

Undécimo: Finalmente, en cuanto a la alegación del municipio recurrido en orden a que la recurrente no repuso en contra del decreto alcaldicio ni tampoco reclamó ante la Contraloría Regional de Atacama, se debe precisar que, en virtud de la competencia conservativa, esta Corte puede adoptar todas las medidas que estime conducentes para otorgar la debida protección a quienes han visto amagados sus derechos constitucionales previstos en el artículo 20 de la Carta Fundamental.

En efecto, el presente recurso de protección constituye una medida de tutela urgente consagrada para dar pronto remedio a la vulneración de los derechos constitucionales producto de una acción u omisión ilegal o arbitraria, cuestión que justifica la intervención judicial.

Duodécimo: En consecuencia, conforme a los fundamentos esgrimidos con precedencia, el recurso de protección será acogido en la forma que se dirá en lo resolutivo.

Por estas consideraciones y de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre la materia, SE ACOGE, sin costas, el recurso de protección interpuesto por don Alex Álvarez Núñez, en representación de doña nombre reservado, en contra de la Ilustre Municipalidad de Freirina, sólo en cuanto se deja sin efecto el decreto alcaldicio N° 4170, de 16 de octubre de 2025, debiendo la Corporación dictar un acto nuevo y motivado, si estima necesario remover a la recurrente de su cargo de directora de obras municipales, en calidad de suplente, escalafón directivo grado 7° E.U.M. y destinarla a cumplir funciones profesionales en la Secretaría Comunal de Planificación de la misma municipalidad.

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.

Redacción de la ministra Aída Inés Osses Herrera.

Protección N° 531-2025.