Protección contra CONTRALORÍA REGIONAL DE ATACAMA

C.A de Copiapó.

Copiapó, veintisiete de febrero de dos mil veinticinco.

Vistos:

Primero: Que, se ha deducido acción de protección de Garantías Constitucionales por el abogado don Rodrigo Fernando Flores Osorio en representación del alcalde de la municipalidad de Diego de Almagro, don MARIO EDWAR ARAYA ROJAS, cédula de identidad RUT reservado en contra de la CONTRALORÍA REGIONAL DE ATACAMA, persona jurídica de derecho público, representada legalmente por su Contralor Regional, don Eduardo Felipe Veliz Guajardo, abogado, o por quien la subrogue o reemplace legalmente, por haber incurrido en el acto arbitrario e ilegal consistente en la Resolución / Oficio N° Folio E564969 / 2024 de fecha 15 de noviembre 2024, instruido por orden del citado Contralor Regional de Atacama, y que fuera notificada a su representado con misma fecha, lo que conculca gravemente las garantías constitucionales previstas en el artículo 19, N° 2° y 3° de la Constitución Política de la República.

Al efecto, refiere que el acto en mención, entre otras materias, indica que la entidad de control “iniciará un procedimiento disciplinario por los hechos eventualmente constitutivos de acoso laboral y las situaciones irregulares denunciadas por medio del informe Nº 8” enviado por la Directora de Administración y Finanzas al Alcalde de la comuna, a fin de verificar la eventual responsabilidad frente a los hechos indicados.

Agrega que en su página 2 (párrafo final), el mentado Folio, indica: “Requerida al respecto la Municipalidad de Diego de Almagro no informó dentro del plazo otorgado para tal efecto.” Generando como consecuencia la determinación de iniciar un procedimiento disciplinario contra la autoridad edilicia, no habiendo tenido a la vista los antecedentes que subsanan las observaciones y/u opiniones realizadas por la Directora de Administración y Finanzas de esta municipalidad.

Hace presente que al tomar conocimiento del requerimiento realizado por el ente de control respecto a diversas denuncias que habría realizado a través del informe Nº8, la municipalidad remitió Ordinario N° 840 con fecha 16 de octubre, estando dentro de plazo, a través del cual se solicitaba aumento de plazo para dar una respuesta completa respecto a los diversos temas planteados por la Directora de Administración y Finanzas. Añade que a propósito de la remisión de tal ordinario, se envía un “comprobante de carga de documento a ventanilla única” de fecha 16 octubre 2024, por el ente de control. Alega que sin perjuicio de la solicitud planteada en el Ordinario Nº840, el recurrido jamás se pronunció a lo requerido, causando agravio al recurrente al iniciarse un proceso disciplinario que tiene como objeto investigar una diversidad de hechos, la gran mayoría relacionados a materia de personal, la cual es de responsabilidad exclusiva y excluyente del edil, generando esa sola circunstancia un detrimento a priori en su calidad de figura pública y jefe superior del servicio, que importa una afectación de sus derechos garantizados y amparados constitucionalmente.

El recurrente indica que el no haber considerado la solicitud planteada, esto es, el aumento de plazo, importó en definitiva que el ente de control no contara con los antecedentes suficientes que pudieran llevar a un análisis diverso antes del inicio de un procedimiento disciplinario de tal envergadura, ya que las materias a que hacen referencia el Informe Nº 8 y los demás adjuntos versan sobre materias exclusivas y excluyentes de la entidad edilicia. Además dice que lesiona y deja en tela de juicio la gestión de la municipalidad, sus directivos y profesionales, en razón de que dicho accionar les coarta la oportunidad de emitir descargos, vulnerando el principio de contradicción consagrado en la ley N° 19.880, que le asiste a la Administración. Indica que ello genera como consecuencia la exposición de la autoridad a un proceso que, por sí mismo, implica mayores cargas laborales, así como estrés derivado de la dilación de los mismos y la legítima duda respecto de la administración. Añade que lo anterior se ve agravado por la circunstancia de que la imposibilidad de ejercer el derecho a réplica de su representado y la administración que representa vulnera el debido proceso que debe existir en el accionar de la administración.

Precisa que, en este mismo sentido, el artículo 13, inciso segundo, de la ley 18.575 establece que la función pública se ejercerá con transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones adoptadas en su ejercicio. Destaca que, conforme a la reiterada jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia, la motivación es un elemento esencial de todo acto administrativo, por lo que, al no contar con el levantamiento de las observaciones planteadas por la Directora de Administración y Finanzas, se concluye en un análisis incompleto de los hechos.

Así, sostiene que el Folio que se impugna no puede ser considerado razonable, objetivo ni proporcional, deviniendo en consecuencia en un oficio arbitrario e ilegal que afecta gravemente el legítimo ejercicio de la autoridad edilicia y el derecho a la igualdad ante la ley consagrado en el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política de la República, al establecer diferencias irracionales, subjetivas y desproporcionadas, sin poder hacer uso de las facultades que la ley le otorga, lo que en definitiva le causa agravio.

Subraya que cuando existe una desigualdad esencial, es necesario realizar un examen de proporcionalidad, lo que implica que la diferenciación persiga un fin legítimo, que esa búsqueda sea necesaria y que exista una razonable relación con el valor del fin propuesto o el objetivo buscado. Sostiene que estas situaciones se verifican en el presente caso, ya que su representado solicitó el aumento de plazo para evacuar el informe, lo cual constituye un derecho que no fue resuelto por el ente de control.

Posteriormente precisa que la decisión de iniciar un procedimiento disciplinario contra el alcalde en virtud de la Ley N° 21.643 (Ley Karin), basada en hechos ocurridos en 2022 y replicados mediante un oficio de 2024 de la Directora de Administración y Finanzas de la Municipalidad de Diego de Almagro, sin que se advierta cambio alguno en su contenido ni en los hechos que se imputan, vulnera el principio de igualdad ante la ley consagrado en el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política de la República. Argumenta que la Ley Karin, publicada el 15 de enero de 2024 y vigente desde el 1° de agosto del mismo año, no puede aplicarse a hechos previos a su entrada en vigor sin transgredir los principios básicos del ordenamiento jurídico chileno.

Precisa que, conforme al marco normativo vigente en 2022, la tipificación de acoso laboral requería la existencia de conductas reiteradas que constituyeran hostigamiento, agresión o humillación, conforme al artículo 2° del código del trabajo y al artículo 84 letra m) de la ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo, los cuales no contemplaban que un solo hecho pudiera constituir acoso laboral, como lo establece la ley Karin. Indica que pretender aplicar retroactivamente esta última normativa contradice el principio de legalidad y excede los límites de la potestad disciplinaria de la Contraloría Regional. Alega que se vulnera con ello los derechos del alcalde al debido proceso y la igualdad ante la ley.

Hace presente que la Corte Suprema ha establecido en diversos fallos que la entrada en vigor de una nueva legislación no habilita la revisión de hechos anteriores bajo los parámetros de esta normativa, citando en este sentido la causa rol Protección N° 1207-2024 de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, criterio ratificado por la Corte Suprema. Indica que, en casos recientes, se ha rechazado la aplicación retroactiva de leyes bajo el principio de irretroactividad, enfatizando que los hechos deben analizarse conforme a las disposiciones legales vigentes al momento de su ocurrencia, lo que incluye la exigencia de conductas reiteradas para configurar acoso laboral, requisito que no se cumplió en los antecedentes de 2022.

Añade que los hechos denunciados no configuran acoso laboral, pues los antecedentes descritos en las denuncias replicadas corresponden al ejercicio de potestades legítimas de las autoridades superiores y a situaciones atribuibles a otros funcionarios ajenos al alcalde, tales como errores en documentación, problemas de rendición de fondos y procesos incumplidos. Indica que, según lo señalado en el dictamen N° 79.482 de 2016 y el dictamen N° E449625 de 2024 de la Contraloría General, tales hechos no constituyen acoso laboral. Sostiene, además, que el dictamen N° 064748 establece que la responsabilidad del jefe superior del servicio es excepcional y depende de que se acredite una absoluta falta de idoneidad técnica o administrativa, lo cual, a su juicio, no se demuestra en este caso.

Respecto a la incompatibilidad del procedimiento con el debido proceso, argumenta que el oficio de la Contraloría Regional de Atacama (E564969 de 2024) muestra una clara vulneración a dicho principio al calificar los hechos denunciados como “graves” antes de iniciar formalmente la investigación. Indica que este juicio de valor anticipado refleja una falta de imparcialidad en el órgano investigador, el cual, aun gozando de autonomía constitucional, debe regirse por los principios de objetividad y neutralidad. Sostiene que emitir valoraciones de disvalor antes de una investigación completa contradice el principio de presunción de inocencia y afecta gravemente la legitimidad del procedimiento.

Asimismo, señala que el propio oficio E564969 de la Contraloría reconoce que los hechos denunciados datan de 2022, lo que, a su juicio, evidencia que no corresponden al marco normativo de la Ley Karin. Indica que la inclusión de este reconocimiento en las conclusiones del oficio refuerza que no existen antecedentes nuevos que justifiquen la apertura del procedimiento disciplinario bajo un criterio normativo posterior, lo que reflejaría, en su opinión, una actuación arbitraria del ente contralor.

Concluye solicitando que se acoja la acción de protección constitucional, con costas en caso de oposición, declarando en definitiva que la actuación de la recurrida ha sido ilegal y arbitraria, y que afecta al derecho fundamental a la igualdad ante la ley consagrado en el artículo 19 N°2 de nuestra Constitución Política y la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos consagrado también en la carta fundamental, artículo 19 N° 3 y consecuencia, se ordene restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado, dejando sin efecto el Oficio N° FOLIO E564969 / 2024 de fecha 15 de Noviembre 2024, ordenando se deje sin efecto el inicio del proceso disciplinario y que a su vez se otorgue el plazo solicitado para remitir los antecedentes suficientes que permitan una conclusión razonada y completa respecto de lo expuesto en el INFORME N°8, así como las demás medidas que esta Corte estime en justicia, todo ello con expresa condena en costas en contra del recurrido en caso de oposición del recurso.

Acompaña los siguientes documentos:

1. Sentencia de Proclamación de Alcalde y Concejales de la Comuna de Diego de Almagro, Rol N° 98-2021, emitida por el TRIBUNAL ELECTORAL DE LA REGIÓN ATACAMA, con fecha 25 de mayo de 2021.

2. Oficio FOLIO E564969 / 2024 de fecha 15 de Noviembre 2024.

3.-Informe Nº 8 de septiembre de 2021, de la Directora de Administración y Finanzas de la municipalidad de Diego de Almagro.

4.- Ordinario No. 840 de 16 de octubre de 2024. Solicita prórroga. Suscrito por nombre reservado, Alcalde (s) Municipalidad de Diego de Almagro.

5.- Ordinario No. 920 / 2024. De fecha 22 de noviembre 2024. Recurso de reposición parcial y en subsidio, recurso jerárquico. Suscrito por Mario Araya Rojas. Alcalde de la Municipalidad de Diego de Almagro.

Segundo: Que informando la acción interpuesta la recurrida señala que mediante la presentación W049531, de fecha 14 de septiembre de 2024, el señor nombre reservado, en representación de la Asociación de Funcionarios Municipales de Diego de Almagro, denunció al alcalde de dicha comuna, señor Mario Araya Rojas, por un supuesto notable abandono de deberes, argumentando la existencia de una serie de graves irregularidades en materias de personal, faltas a la probidad y acoso laboral, solicitando que se realizara una investigación y se instruyeran los sumarios que correspondieran.

Señala que, posteriormente, mediante la presentación N° W51.535, de 3 de octubre de 2024, doña nombre reservado, Directora de Administración y Finanzas de la Municipalidad de Diego de Almagro, presentó una denuncia en la que solicitó acogerse a la Ley N° 21.643, también denominada Ley Karin, aduciendo que habría sido víctima de hechos constitutivos de acoso laboral que le habrían provocado un desgaste psicológico y un trato denigrante en su trabajo, acompañando antecedentes que, a su juicio, darían cuenta de los hechos denunciados.

Expone que, con fecha 27 de octubre de 2024, mediante la presentación N° W54.750, el señor nombre reservado denunció conductas abusivas del alcalde de la comuna de Diego de Almagro en contra de la mencionada señora nombre reservado, Directora de Administración y Finanzas de dicha comuna, solicitando que se tramitaran las denuncias bajo el amparo de la Ley Karin, en atención a la gravedad de los hechos expuestos.

Indica que, finalmente, mediante la presentación W56.825, de 12 de noviembre de 2024, la señora nombre reservado reiteró la denuncia por acoso laboral en contra del alcalde de la comuna de Diego de Almagro, acogiéndose a la ley N° 21.643 y agregando que, a la fecha, estaba siendo evaluada por la Asociación Chilena de Seguridad por enfermedad profesional y por la ley Karin, acompañando antecedentes adicionales en respaldo de su denuncia.

Menciona que, revisados los antecedentes y considerando que las imputaciones recaen sobre la máxima autoridad del municipio, la Contraloría General de la República, a través de su Contraloría Regional de Atacama, mediante el oficio N° E564969, de 15 de noviembre de 2024, determinó dar inicio a un procedimiento disciplinario en la Municipalidad de Diego de Almagro, con el objeto de indagar y hacer efectiva la eventual responsabilidad administrativa que pudiera derivarse de los hechos denunciados.

Como primera alegación, la recurrida indica que el oficio impugnado, emitido por la Contraloría Regional de Atacama en ejercicio de sus facultades constitucionales, legales y reglamentarias, no constituye un acto terminal, sino que corresponde a una actuación destinada a dar inicio a un procedimiento disciplinario en la Municipalidad de Diego de Almagro. Explica que dicho procedimiento está compuesto por diversas etapas, incluyendo una fase probatoria y una impugnatoria, en conformidad con los principios y normas legales aplicables. Argumenta que acoger el recurso significaría desconocer el procedimiento establecido por el ordenamiento jurídico, el cual garantiza la adecuada defensa de los derechos del afectado.

Cita jurisprudencia de la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Concepción, en sentencia de 26 de diciembre de 2019, confirmada por la Excma. Corte Suprema en el recurso de protección Rol N° 14.121-2019, en la que se estableció que un acto de inicio de un procedimiento disciplinario no puede ser considerado un acto terminal, pues se inserta en un proceso más amplio y complejo, en el cual tanto el administrado como la autoridad administrativa ejercen derechos y cumplen cargas procesales hasta su conclusión. También menciona la jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema en la causa Rol N° 686-2024, que determinó que la admisibilidad de una denuncia constituye una decisión de carácter provisional, propia de un trámite intermedio, y que no resulta procedente la acción constitucional de protección para impugnar actos de esta naturaleza.

Sostiene que el oficio N° E564969, de 2024, al constituir un acto intermedio o de trámite dentro del proceso disciplinario, carece de la aptitud necesaria para privar, perturbar o amenazar el legítimo ejercicio de algún derecho constitucional, por lo que el recurso de protección interpuesto debe ser desestimado.

Afirma, además, que el recurso de protección no es la vía adecuada para controvertir las facultades fiscalizadoras de la Contraloría General de la República. Indica que, de la sola lectura del libelo de autos, se desprende que el recurrente no busca proteger derechos constitucionales determinados, sino discutir el procedimiento de fiscalización y las potestades del ente de control, pretendiendo que esta Corte se pronuncie sobre la legalidad del oficio impugnado, lo que excede el objeto del recurso. Explica que la controversia planteada no se dirige a amparar un derecho indubitado, sino que busca evitar la instrucción de un procedimiento disciplinario y sus eventuales consecuencias, requiriendo que se prueben hechos y se ponderen medios de prueba, materias ajenas a la naturaleza del recurso de protección.

En cuanto a la supuesta ilegalidad o arbitrariedad del oficio N° E564969 de 2024, sostiene que dicho acto ha sido emitido en virtud de las competencias asignadas a la Contraloría por la Constitución Política de la República, la Ley N° 10.336 sobre Organización y Atribuciones de la Contraloría General, la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y la Ley N° 18.883 sobre Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales.

Sostiene que el acto impugnado no puede ser calificado de arbitrario, pues no responde a una decisión antojadiza ni contraria a la razón, sino que deriva de una serie de denuncias presentadas ante la entidad fiscalizadora sobre hechos que podrían constituir acoso laboral. Indica que el oficio en cuestión es el resultado de un análisis detallado de los antecedentes y de la normativa vigente, en el marco de la jurisprudencia administrativa aplicable. Reitera que el recurrente mantiene su derecho a presentar descargos, solicitar la apertura de un período probatorio y eventualmente impugnar las medidas que se adopten en el procedimiento, por lo que la actuación de la Contraloría Regional de Atacama no puede ser considerada ilegal ni arbitraria.

El recurrido indica que, conforme a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 9 de la ley N° 10.336, el Contralor tiene la facultad de solicitar a distintas autoridades, jefaturas de servicio o funcionarios los datos e informaciones que requiera para el mejor desempeño de sus labores, pudiendo también dirigirse a cualquiera autoridad o funcionario para impartir instrucciones relativas a la fiscalización que legalmente le corresponde.

Asimismo, el recurrido precisa que el artículo 25 de la ley N° 19.880, referido a la ampliación de plazos, prescribe que la Administración, salvo disposición en contrario, podrá conceder, de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de terceros.

Indica que, en virtud de tales disposiciones, con fecha 2 de octubre de 2024, se remitió a la Municipalidad de Diego de Almagro el oficio N° E546997, de 2024, mediante el cual se requirió información respecto de la denuncia presentada bajo la referencia N° W49.531, de 2024, concediendo un plazo de 10 días para evacuar el informe solicitado, plazo que vencía el 16 de octubre de 2024. Señala que, en respuesta, la Municipalidad de Diego de Almagro solicitó una ampliación de 10 días para informar, con el objeto de recabar los antecedentes necesarios. No obstante, sostiene que solo después de transcurridos más de 20 días hábiles desde dicha fecha, se emitió el oficio N° E564969, de 2024, el 15 de noviembre de 2024.

Expone que, dada la falta de respuesta del municipio dentro del plazo otorgado, esa Entidad de Control emitió el oficio N° E564969, de 2024, dejando sin efecto la solicitud de ampliación presentada por la entidad edilicia, puesto que había transcurrido el doble del tiempo requerido sin que se evacuara el informe. En este sentido, subraya que el otorgamiento de una ampliación de plazo es una facultad de la administración, de manera que, con la solicitud presentada, el municipio debió haber evacuado su informe a más tardar el 23 de octubre de 2024, o incluso el 30 de ese mes, en caso de entender concedido todo el plazo requerido. Sin embargo, sostiene que, habiendo transcurrido 20 días hábiles adicionales sin que la Municipalidad de Diego de Almagro evacuara su informe, esa Entidad de Control emitió el oficio N° E564969, de 2024, en atención a la gravedad de los hechos denunciados, lo que ameritaba el inicio de un procedimiento disciplinario para verificar la eventual responsabilidad administrativa.

Finalmente, destaca que la Contraloría Regional contó con suficientes antecedentes aportados por los denunciantes que justificaron la decisión adoptada y que, en consecuencia, no es posible verificar el agravio alegado por el municipio, puesto que existió un plazo total de 30 días para la emisión del informe requerido sin que este fuese evacuado.

Sostiene, además, que frente a una denuncia, esa Entidad de Control debe ordenar, previo examen de los antecedentes preliminares, la instrucción de un sumario administrativo en atención a la gravedad de las conductas denunciadas, como ocurrió en este caso.

En cuanto a la aplicación de la ley N° 21.643 a los hechos que fundamentaron el oficio N° E506262, de 2024, el recurrido expone que, conforme a las cuatro presentaciones efectuadas ante la Contraloría Regional, los hechos denunciados se habrían iniciado en el año 2022 y se habrían mantenido hasta la fecha de la última de las presentaciones, efectuada el 12 de noviembre de 2024.

Añade que, respecto de las conductas o hechos que podrían ser constitutivos de acoso sexual, laboral o violencia en el trabajo y que hayan ocurrido antes de la entrada en vigor de la ley, pero que no hubieren sido denunciados hasta esa fecha, los procesos disciplinarios que se inicien deberán regirse por las disposiciones de la Ley Karin en lo relativo a los aspectos procedimentales. En ese sentido, subraya que en tales procedimientos sumariales deberán aplicarse las normas que establecen los principios de la investigación, como la perspectiva de género, así como aquellas que garantizan los derechos de la víctima y del denunciante, permitiéndoles conocer el contenido de la investigación a partir de la formulación de cargos y ejercer los recursos correspondientes.

Precisa que, en lo relativo a las materias sustantivas, rige el principio de irretroactividad de la ley contemplado en el artículo 19 N° 3, inciso séptimo, de la Constitución Política, por lo que tales modificaciones no resultan aplicables a hechos ocurridos y no denunciados antes de la entrada en vigor de la ley. Sin embargo, indica que, en el caso concreto, los denunciantes señalaron que las situaciones denunciadas habrían ocurrido desde el año 2022 y se mantendrían hasta la fecha, lo que justifica la instrucción del procedimiento administrativo por parte de la Contraloría.

Agrega que, previo a la entrada en vigencia de la ley N° 21.643, los actos de acoso laboral debían ser analizados en las instancias judiciales correspondientes o mediante la instrucción de un proceso sumarial, con el fin de determinar si se derivaban infracciones administrativas. En este contexto, precisa que, conforme al artículo 51 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, corresponde a la Contraloría General instruir el respectivo proceso disciplinario y, según su mérito, remitir los antecedentes al concejo municipal respectivo, para que este, en uso de sus facultades, los envíe al Tribunal Electoral competente en caso de estimarlo pertinente, a fin de que se apliquen las sanciones contempladas en la ley N° 18.883. Concluye señalando que, independientemente de la aplicabilidad de la ley N° 21.643 a los hechos denunciados, ello no afecta la facultad y habilitación de la Contraloría Regional para instruir el respectivo procedimiento disciplinario, con el objeto de verificar la eventual responsabilidad administrativa derivada de las denuncias por conductas que podrían ser constitutivas de acoso laboral.

Señala luego que el hecho de haber ordenado la instrucción de un procedimiento disciplinario para investigar y determinar la actuación del recurrente en los hechos denunciados no importa un prejuzgamiento, ni falta de imparcialidad, sino que busca verificar la efectividad de los sucesos denunciados y la eventual responsabilidad disciplinaria que pudiere generarse.

Respecto a los derechos constitucionales que, según el recurrente, se habrían vulnerado, la recurrida señala, en primer lugar, que el actor no ha proporcionado elementos de juicio ni acreditado mediante prueba alguna la existencia de diferencias arbitrarias que afecten su derecho a la igualdad ante la ley, contenido en el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política de la República. Indica que el recurrente se limita a afirmar que se configuró una discriminación arbitraria e ilegal, sin precisar ni especificar en qué consistiría.

Añade que la Contraloría ha respetado estrictamente dicho principio, pues, en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, se ha limitado a aplicar la normativa vigente y los procedimientos establecidos en casos de denuncias de acoso laboral. Sostiene que no se advierte cómo el oficio impugnado podría haber implicado un trato discriminatorio en contra del recurrente, toda vez que, ante cuatro presentaciones en que se denunciaron hechos eventualmente constitutivos de acoso laboral, se emitió el oficio N° E554806, de 2024, aplicando la normativa legal en los mismos términos que para cualquier funcionario en una situación análoga.

Refiere que, de haberse resuelto el caso en un sentido distinto, ello habría significado un privilegio en favor del recurrente, lo que sí constituiría una vulneración al principio de igualdad ante la ley.

En cuanto al derecho consagrado en el artículo 19 N° 3 de la Constitución, señala que el recurrente se limita a enunciar dicha garantía sin detallar cómo ni cuándo habría sido afectada. Indica que no se entiende de qué manera la actuación de la Contraloría podría haber vulnerado este derecho, ya que únicamente ha sido mencionada por el actor sin una argumentación concreta.

Finalmente, precisa que la emisión del oficio impugnado no implicó un juzgamiento ni prejuzgamiento por parte de la Contraloría respecto de la autoridad municipal, reiterando que únicamente se ordenó el inicio de un procedimiento disciplinario, en cuyo marco se determinará la eventual responsabilidad administrativa del alcalde.

Pide se rechace el recurso deducido.

Se acompaña al informe, copia de los siguientes documentos:

1.- Oficio impugnado N° E564969, de 15 de noviembre de 2024, de este Organismo de Control.

2.- Presentaciones N°s W049531, W51.535, W54.750 y W56.825, todas de 2024.

3.- Oficio Nº E516610, de 2024, que imparte instrucciones sobre las modificaciones sobre las modificaciones de la ley N° 21.643, Ley Karin.

Tercero: Con fecha 4 de febrero de 2025, se procedió a la vista del recurso, alegando por la parte recurrente la abogada doña Nicole Estay y en contra lo hizo la letrada doña nombre reservado, la causa quedó en estudio para posteriormente pasar al estado de acuerdo.

Cuarto: El recurso de protección es una acción de naturaleza cautelar, cuyo objetivo es la adopción de medidas de carácter urgente, tendientes a salvaguardar los derechos o garantías constitucionales preexistentes, conculcados por actos u omisiones ilegales o arbitrarios.

En efecto, la Excelentísima Corte Suprema ha señalado, que si bien en virtud de la competencia conservativa que el indicado arbitrio confiere, pueden adoptarse todas las medidas que se estimen conducentes para otorgar la debida protección a quienes han visto amagados sus derechos constitucionales previstos en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, lo cierto es que no se puede perder de vista que esta acción constituye una medida de emergencia consagrada para dar remedio pronto y eficaz a los atropellos que sufra el ciudadano en sus derechos constitucionales producto de una acción u omisión que a todas luces sea ilegal y/o arbitraria, cuestión que justifica una intervención jurisdiccional rápida que ampare suficientemente el derecho amagado, mientras se acude a la sede ordinaria o especial correspondiente, otorgando una tutela efectiva a los recurrentes.

Quinto: Como es unánimemente aceptado, esta acción constitucional requiere para su procedencia, la concurrencia simultánea de un conjunto de requisitos, a saber, la existencia de un acto o una omisión ilegal y arbitraria, que dicho acto viole, perturbe o amenace garantías que la Constitución Política de la República asegura a todas las personas; y finalmente, que quién lo interpone se encuentre ejerciendo un derecho indubitado y que la acción constitucional se dirija en contra de quién ha causado la conculcación de un derecho garantizado por nuestra Carta Fundamental, dentro del plazo señalado por el Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema.

En ese orden de ideas, la doctrina ha concluido que “es requisito para la acción de protección la existencia de un “acto” u “omisión” ofensivos. Estas expresiones deben interpretarse en el sentido más amplio posible, involucrando todo hecho positivo o negativo, sin necesidad de hacer la distinción entre acto y hecho, desde que el término “acto” comprende también los hechos de cualquier persona, incluyendo el Estado.

Cabe agregar que por acción entendemos toda acción o hecho positivo, ya sea físico como jurídico, comprensivo de todo tipo de manifestación estatal o particular, sean actos, hechos, acciones, decisiones, órdenes, decretos o negocios jurídicos, con capacidad para afectar los derechos de las personas. Y aunque el agravio proviene generalmente de un hecho o un acto en sentido positivo, nada obsta que sea una omisión la que ocasione la amenaza, perturbación o privación.

Así, la omisión implica un no hacer, una inactividad, un silencio legal o arbitrario. Además, se requiere que un sujeto omisivo se encuentre en la obligación de actuar, pudiendo esta obligación provenir de una norma de carácter constitucional, legal, reglamentaria o estatutaria” (Francisco Pinochet Cantwell. El Recurso de Protección, Estudio Profundizado. Editorial El Jurista. Segunda Edición Ampliada y Actualizada. Año 2020. Páginas 125 y 126).

A lo anterior, se debe añadir que la Constitución requiere que el acto u omisión, arbitrario o ilegal produzca “privación, perturbación o amenaza”, en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías establecidos en la Carta Fundamental.

Así las cosas, conforme al diccionario de la Real Academia Española, el concepto “privación” significa “acción de despojar, impedir o privar”, el legítimo ejercicio de los derechos amparados por el recurso de protección.

Por su parte, la expresión “perturbación”, se refiere a “trastornar el orden y concierto, la quietud y sosiego de algo o alguien”.

Finalmente, por “amenaza” se entiende un peligro inminente, dar a entender con actos o palabras que se quiere hacer algún mal a otro, dar indicios de estar inminente alguna cosa mala o desagradable”.

Sexto: Resulta necesario, a la luz de lo expuesto por las partes en sus escritos fijar los siguientes hechos ordenados en forma cronológica:

1.- Con fecha 14 de septiembre de 2024, el señor nombre reservado, en representación de la Asociación de funcionarios Municipales de Diego de Almagro, denunció al alcalde de dicha comuna, señor Mario Araya Rojas, por un supuesto notable abandono de deberes, argumentando la existencia de una serie de graves irregularidades en materias de personal, faltas a la probidad y acoso laboral, solicitando que se realizara una investigación y se instruyeran los sumarios que correspondieran.

2.- Mediante la presentación N° W51.535, de 3 de octubre de 2024, doña nombre reservado, Directora de Administración y Finanzas de la Municipalidad de Diego de Almagro, presentó una denuncia en la que solicitó acogerse a la Ley N° 21.643, también denominada Ley Karin, aduciendo que habría sido víctima de hechos constitutivos de acoso laboral que le habrían provocado un desgaste psicológico y un trato denigrante en su trabajo, acompañando antecedentes que, a su juicio, darían cuenta de los hechos denunciados.

Expone que, con fecha 27 de octubre de 2024, mediante la presentación N° W54.750, el señor nombre reservado denunció conductas abusivas del alcalde de la comuna de Diego de Almagro en contra de la mencionada señora nombre reservado, directora de Administración y Finanzas de dicha comuna, solicitando que se tramitaran las denuncias bajo el amparo de la Ley Karin, en atención a la gravedad de los hechos expuestos.

3.- Por requerimiento W56.825, de 12 de noviembre de 2024, la señora nombre reservado reiteró la denuncia por acoso laboral en contra del alcalde de la comuna de Diego de Almagro, acogiéndose a la ley N° 21.643 y agregando que, a la fecha, estaba siendo evaluada por la Asociación Chilena de Seguridad por enfermedad profesional y por la ley Karin, acompañando antecedentes adicionales en respaldo de su denuncia.

4.- Contraloría General de Atacama mediante el oficio N° E564969, de 15 de noviembre de 2024, determinó iniciar un procedimiento disciplinario en la Municipalidad de Diego de Almagro, con el objeto de indagar y hacer efectiva la eventual responsabilidad administrativa que pudiera derivarse de los hechos denunciados.

Séptimo: Que la parte recurrente cuestiona el hecho que solicitó una ampliación del plazo para informar antes que Contraloría Regional de Atacama ordenara iniciar el respectivo sumario, no recibiendo respuesta a su petición lo que le habría originado diversos inconvenientes de haber tenido noticias sobre su petición.

Pertinente es señalar que el artículo 26 de la ley N° 19.880, referido a la ampliación de plazos, prescribe que la Administración, salvo disposición en contrario, podrá conceder, de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de terceros.

Contraloría Regional de Atacama, como consta del informe realizado sobre el recurso, expresa que “en virtud de tales disposiciones, con fecha 2 de octubre de 2024, se remitió a la Municipalidad de Diego de Almagro el oficio N° E546997, de 2024, mediante el cual se requirió información respecto de la denuncia presentada bajo la referencia N° W49.531, de 2024, concediendo un plazo de 10 días para evacuar el informe solicitado, plazo que vencía el 16 de octubre de 2024”.

Precisa que la Municipalidad de Diego de Almagro solicitó una ampliación de 10 días para informar, con el objeto de recabar los antecedentes necesarios.

No obstante, sostiene que solo después de transcurridos más de 20 días hábiles desde dicha fecha, se emitió el oficio N° E564969, de 2024, el 15 de noviembre de 2024.

Contraloría Regional de la República en su informe señala que, “ dada la falta de respuesta del municipio dentro del plazo otorgado, esa Entidad de Control emitió el oficio N° E564969, de 2024, dejando sin efecto la solicitud de ampliación presentada por la entidad edilicia, puesto que había transcurrido el doble del tiempo requerido sin que se evacuara el informe. En este sentido, subraya que el otorgamiento de una ampliación de plazo es una facultad de la administración, de manera que, con la solicitud presentada, el municipio debió haber evacuado su informe a más tardar el 23 de octubre de 2024, o incluso el 30 de ese mes, en caso de entender concedido todo el plazo requerido. Sin embargo, sostiene que, habiendo transcurrido 20 días hábiles adicionales sin que la Municipalidad de Diego de Almagro evacuara su informe, esa Entidad de Control emitió el oficio N° E564969, de 2024, en atención a la gravedad de los hechos denunciados, lo que ameritaba el inicio de un procedimiento disciplinario para verificar la eventual responsabilidad administrativa.”

Octavo: En primer orden de ideas, resulta que el oficio impugnado, emitido por la Contraloría Regional de Atacama, no constituye un acto terminal, sino que corresponde al inicio de un procedimiento disciplinario en contra de la Municipalidad de Diego de Almagro, procedimiento que está integrado por diversas etapas, que incluye una fase probatoria y una impugnatoria, este procedimiento sumarial se hace conforme a la normativa legal y reglamentaria, lo cual no puede menos que asegurar la adecuada defensa de los derechos del afectado.

Noveno: Cabe enfatizar que un acto de inicio de un procedimiento disciplinario no puede ser estimado un acto terminal, puesto que se inserta en un proceso más amplio y complejo, en el que le caben al administrado como a la autoridad administrativa tanto obligaciones como derechos hasta la conclusión del respectivo acto sumarial.

Por sentencia de fecha 29 de febrero de 2024, Rol N° 686-2024, la Excma. Corte Suprema determinó que la admisibilidad de una denuncia constituye una decisión de carácter provisional, propia de un trámite intermedio, y que no resulta procedente la acción constitucional de protección para impugnar actos de esta naturaleza.

Décimo: Corresponde en consecuencia, señalar que la denuncia interpuesta contra el recurrente como su admisibilidad, tiene la calidad de provisoria, siendo, por lo tanto, un trámite intermedio, por lo que no resulta procedente ejercer la acción constitucional de protección, cuando lo pretendido es la impugnación de actos intermedios que no contienen una decisión definitiva y forman parte de un procedimiento sumario, que es en definitiva lo que intenta impugnar el actor.

Conforme a lo que se ha venido adelantando, el oficio N° E564969, de 2024, al constituir un acto intermedio o de trámite dentro del proceso disciplinario, carece de la aptitud necesaria para privar, perturbar o amenazar el legítimo ejercicio de algún derecho constitucional.

Undécimo: Por otra parte, cabe hacer presente que el recurrente no pretende estrictamente el amparo de derechos constitucional sino que busca controvertir el procedimiento como las potestades fiscalizadoras de la Contraloría Regional de Atacama, ya que busca que esta Corte discurra sobre la legalidad del oficio impugnado que ordenó instruir sumario, para con ello pretender evitar la instrucción de un procedimiento disciplinario, cuestión que resulta ajena a la naturaleza de un recurso de protección que es una acción cautelar de urgencia donde no hay derechos controvertidos, lo que no acontece en el presente recurso.

Duodécimo: En lo referente a la supuesta ilegalidad o arbitrariedad del oficio N° E564969 de 2024, se puede observar que el mismo ha sido dictado en virtud de las competencias asignadas a la Contraloría por la Constitución Política de la República, la Ley N° 10.336 sobre Organización y Atribuciones de la Contraloría General, la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y la Ley N° 18.883 sobre Estatuto Administrativo para funcionarios Municipales.

Además, el inciso segundo del artículo 9 de la ley N°10.336, permite al Contralor General de la República en uso de sus facultades solicitar a distintas autoridades, jefaturas de servicio o funcionarios los datos e informaciones que requiera para el mejor desempeño de sus labores, pudiendo también dirigirse a cualquiera autoridad o funcionario para impartir instrucciones relativas a la fiscalización que legalmente le corresponde.

De este modo, el acto no puede ser considerado arbitrario, puesto que el mismo obedece a una serie de denuncias presentadas ante la entidad fiscalizadora sobre hechos que podrían constituir acoso laboral.

Décimo tercero: En cuanto a la aplicación de la ley N° 21.643 a los hechos que fundamentaron el oficio N° E506262, de 2024, resulta ser que conforme a las cuatro presentaciones efectuadas ante la Contraloría Regional, los hechos denunciados se habrían iniciado en el año 2022 y se habrían mantenido hasta la fecha de la última de las presentaciones, efectuada el 12 de noviembre de 2024, lo que hace plausible la instrucción del procedimiento administrativo por parte de la Contraloría Regional de Atacama, por lo cual, ese organismo actuó dentro de sus potestades para ordenar investigar la eventual responsabilidad administrativa derivada de las denuncias por conductas que podrían ser constitutivas de acoso laboral, sin que pueda afirmarse que por haber ordenado la instrucción de un procedimiento disciplinario para investigar y determinar la actuación del recurrente en los hechos denunciados no importa un prejuzgamiento, ni falta de imparcialidad, sino que busca verificar la efectividad de los sucesos denunciados y la eventual responsabilidad disciplinaria que pudiere generarse.

Décimo cuarto: En lo relativo a los derechos constitucionales que estima vulnerados el recurrente, no se divisa que existan elementos de juicio suficientes para considerar la existencia de diferencias arbitrarias que afecten su derecho a la igualdad ante la ley, contenido en el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política de la República, el recurrente solo se limita a sostener que se configuró una discriminación arbitraria e ilegal, sin precisar ni especificar en qué consistiría.

En cuanto al derecho consagrado en el artículo 19 N° 3 de la Constitución, el recurrente solo enuncia dicha garantía sin detallar cómo ni cuándo habría sido afectada.

Por estas consideraciones, y visto, además, lo establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, SE RECHAZA, sin costas, el recurso de protección interpuesto por el abogado don Rodrigo Fernando Flores Osorio en representación del alcalde de la municipalidad de Diego de Almagro, don Mario Edwar Araya Rojas, en contra de la Contraloría Regional de Atacama Regístrese, notifíquese, comuníquese y archívese en su oportunidad.

Redacción del ministro Pablo Bernardo Krumm de Almozara.

Rol N° 488-2024 Protección.