Protección contra Ministerio de Bienes Nacionales

Foja: 272 Doscientos Setenta y Dos C.A. de Copiapó Copiapó, uno de agosto de dos mil dieciséis.

VISTOS:

A fojas 123, el 27 de mayo de 2016, compareció la abogada doña Evelyn Vieyra Luna, en representación de la Municipalidad de Caldera e interpuso recurso de protección en contra del Ministerio de Bienes Nacionales, y solicita que esta Corte adopte las medidas tendientes a cautelar la garantía del N° 2 del art 19 de la Constitución Política de la República.

Explica que por resol N° 271 de 24 de mayo de 2007, el Ministerio de Bienes Nacionales afectó a la calidad de nombre reservado de uso público el inmueble fiscal ubicado en el sector sur de Bahía Inglesa, que constituye uno de los principales yacimientos paleontológicos del país, afectación que se hizo bajo las siguientes condiciones:

a) la Municipalidad se obliga a la elaboración del proyecto “Parque Temático Paleontológico” y a la obtención de la calificación ambiental mediante la RCA de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la región de Atacama, contando con un plazo máximo de 5 años, contados desde la anotación de la afectación al margen de la inscripción de dominio fiscal en el Conservador de Bienes Raíces competente;

b) el proyecto debe considerar los contenidos necesarios para resguardar el patrimonio existente en el área de afectación y su entorno, que oriente una explotación racional del mismo;

c) el inmueble objeto de afectación no podrá ser administrado a favor de 3°s, mientras no se haya definido el proyecto a ejecutar, debiendo además contar con todos los permisos sectoriales exigidos para su desarrollo e implementación ;

d) la Municipalidad deberá mantener el inmueble que se afecta en las condiciones y estado en que se encuentra al momento de la afectación, siendo de su exclusiva competencia y responsabilidad adoptar las medidas suficientes y necesarias para el debido resguardo de este patrimonio.

Añade que, sin embargo, mediante Decreto Exento N° 32 de 06 de enero de 2014, se procedió a derogar el Decreto Exento N° 271 de 2007, fundado en que no se habría dado cumplimiento a las condiciones esenciales señaladas en el mismo, dentro del plazo dispuesto para ello, tomándose nota al margen de la inscripción conservatoria con fecha 27 de abril de 2016, habiendo tomado conocimiento de lo anterior por dichos de terceros el 28 de abril de 2016 y al concurrir al Conservador de Bienes Raíces de Caldera.

Dice que además el indicado Decreto Exento N° 32 no designó administrador provisorio para el sitio, desconociéndose si ello será asumido por el propio Ministerio de Bienes Nacionales, el Consejo de Monumentos Nacionales o la DIBAM.

Indica que en reunión sostenida con la SEREMI de Bienes Nacionales se le hizo ver la preocupación por la falta de resguardo del sitio, puesto que la desafectación impide que la Municipalidad destine recursos al efecto, por tratarse de un terreno ajeno, estando expuesto a la intervención de vehículos particulares y demás deterioros, producto de la falta de control, lo que también se le hizo ver en Ord. N° 516 de 12 de mayo de 2016, sin obtener respuesta.

En otro acápite, dice no compartir los fundamentos del acto administrativo impugnado, el que no le ha sido formalmente notificado.

Tras algunas consideraciones acerca de si es posible hablar propiamente de “derogación ” o “revocación ” del acto administrativo, afirma que se ha incumplido un requisito que incide en la legalidad del mismo, puesto que el DL 1939, que establece Normas sobre Adquisición, Administración y Disposición de Bienes del Estado, establece como requisito que el decreto de desafectación deba ser firmado, además, por el Ministro de Bienes Nacionales o el Ministro de Obras Públicas, según corresponda, lo que no aconteció en el Decreto Exento N° 32, suscrito solo por el subsecretario de Bienes Nacionales (s) nombre reservado, lo que constituye una ilegalidad. Luego, afirma que el Ministerio de Bienes Nacionales vulnera la naturaleza jurídica del acto al disponer “deroga (o revoca)”, cuando la institución procedente era la desafectación, lo que trae aparejado que carezca de los requisitos esenciales de forma prevenidos por la ley, omisión que genera un tratamiento distinto y afecta la garantía de igualdad ante la ley invocada.

De otro lado, asevera que de declararse el acto como válidamente emitido -cuando no lo es- implicaría perder la administración del sitio desde el 27 de abril de 2016, no obstante que la Municipalidad no ha dejado de invertir en el Sitio Los Dedos, por no dejarlo desprovisto de resguardo, lo que traerá como consecuencia la devolución de ese dinero, pues no puede gastar recursos en un terreno ajeno.

Indica que además el señalado Decreto es ilegal por cuanto, a pesar de tener interés en el procedimiento administrativo, no le fue notificado, no mencionándose a la Municipalidad dentro de la respectiva distribución, a diferencia de lo acontecido con el decreto que dispuso la afectación.

En cuanto a la arbitrariedad del acto, dice que está dada por la falta de racionalidad del Ministerio de Bienes Nacionales, al disponer la derogación del Decreto de afectación de la calidad de nombre reservado de uso público del Sitio Los Dedos, obviando que es uno de los yacimientos paleontológicos más importantes a nivel internacional y que ello aparejaría quitar el resguardo y cuidado, constituyendo un inmueble simplemente fiscal, un sitio eriazo.

Añade que tal falta de racionalidad también se manifiesta al aducir incumplimiento de las condiciones impuestas en el Decreto Exento N° 271 de 2007, puesto que sí se elaboró un proyecto denominado “Museo y parque paleontológico Sitio Los Dedos-Caldera”, quedando trabado en la etapa de diseño, encontrándose en proceso la solución a los problemas detectados en el diagnóstico, para proceder a su ejecución. Indica que esa etapa duró un año aproximadamente (2013-2014), haciéndose cargo la actual administración, previa consulta a la SEREMI Bienes Nacionales sobre la situación del sitio y mediante certificado N° 69 de 13 de marzo de 2013 se señaló que no existían registros catastrales de que el Decreto Exento N° 271 de 2007 hubiere sido derogado, de manera que -a pesar de haber ya transcurrido los 5 años-, se inició el trabajo para la puesta en valor del sitio Los Dedos, elaborándose el proyecto ya señalado, el que si bien no se ha ejecutado a la fecha, ello se debe a que debieron inicialmente dirigirse los esfuerzos y recursos al resguardo y mantención del sitio, encontrándose además en proceso la creación de la Corporación Para el Desarrollo Turístico, Cultural y Paleontológico de Caldera, próximo a concluir y, finalmente por la falta de recursos económicos para su financiamiento, ya que se requiere $5.740.602.386, sin perjuicio de lo cual se está trabajando en postular a un FNDR.

En cuanto a la calificación ambiental, indica que se estimó contraproducente ingresar el proyecto a trámite en etapa de diseño, pues la obligación impuesta era elaborar un proyecto, no ejecutarlo, pero a consecuencia de la drástica decisión de la autoridad, ya se ha enviado al SEA.

Luego da cuenta del cumplimiento de las restantes condiciones, especialmente, en lo tocante a la mantención del inmueble, detallando las acciones emprendidas: reordenamiento de senderos internos; reconstrucción del cierre perimetral; formación de un camino de entrada para vehículos; reconstrucción de réplicas; reconstrucción y construcción de señalización y paneles informativos. Asimismo, indica que la Municipalidad cuenta con sistema de turnos de resguardos 24/, con 3 funcionarios municipales que realizan control de garita (habiéndose registrado 7.400 personas a la fecha) y están capacitados para hacer visitas guiadas a visitantes; container oficina; red VHF para comunicación; fosa séptica y estanque de agua; ronda diaria; panel fotovoltaico. También refiere la cooperación y colaboración con otras instituciones (UDA, SERNATUR, etc).

Finalmente, reprocha que la autoridad, a través de la resol impugnada, ha desestimado el bien común, pues resulta incuestionable que la entidad edilicia está haciendo sus mayores esfuerzos para proteger y resguardar un yacimiento paleontológico, pero por razones administrativas se desafecta su calidad de nombre reservado de uso público, impidiendo a la única entidad que lo protege continuar con su cuidado, al privarla de la administración.

A fs. 244 informa doña nombre reservado, SEREMI de Bienes Nacionales, quien refiere que, con el objeto de implementar un modelo de desarrollo integral de la Paleontología, se inició el proceso de protección oficial por parte de esa cartera de Estado del inmueble fiscal ubicado en el camino costero C-302, al sur de Bahía Inglesa, dictándose el Decreto Exento N° 271 de 24 de mayo de 2007, iniciándose el plazo de 5 años para cumplir las condiciones de la afectación desde su subinscripción, lo que ocurrió el 12 de junio de 2007.

Añade que luego, en 2012, la Municipalidad solicitó un nuevo plazo no inferior a 2 años, aduciendo retrasos en el cumplimiento de las exigencias, particularmente, la calificación ambiental por dificultad en la obtención de fuentes de financiamiento. Luego, en mayo de 2013, se reiteró la petición de prórroga indefinida de afectación del inmueble, a fin de desarrollar a cabalidad el proyecto, indicando la realización de labores de aseo, vigilancia, limpieza, fiscalización, educación ambiental. Tal petición es reiterada en octubre de 2013, expresando su preocupación por el retraso en el traspaso del inmueble al municipio, por depender de ello el proyecto “Habilitación y Protección Sitio Paleontológico Los Dedos”, contándose con recursos para su cercamiento, pero requiriendo contar en forma previa con una administración vigente.

Indica que el Ministerio de Bienes Nacionales, en uso de sus facultades, consideró insuficiente lo argumentado por la Municipalidad y resolvió dictar el Decreto Exento 32, derogando el Decreto 271 y ordenando requerir la cancelación de la inscripción, no existiendo ilegalidad ni arbitrariedad alguna.

Hace presente que la afectación estaba condicionada al cumplimiento de obligaciones esenciales, lo que no aconteció, venciendo el 12 de junio de 2012 el plazo de 5 años fijado, contados desde la anotación de la afectación, reconociéndose en el libelo que se trabajó extemporáneamente en la elaboración del proyecto, independientemente de quien ejercía el cargo de Alcaldesa de la comuna. Lo mismo acontece con la calificación ambiental, habiendo transcurrido 9 años sin haberla obtenido.

Indica que el decreto derogatorio emana de la potestad reglamentaria, que es distinta de la revocación que reglamenta la ley 19.880, pues esta última implica la revisión de oficio de un acto administrativo por algún defecto, lo que aquí no aconteció, pues el fundamento es el incumplimiento, habiendo el mismo Decreto N° 271 consignado que el incumplimiento de cualquiera de las condiciones esenciales señaladas “dará derecho al Fisco a dejar sin efecto la afectación del inmueble...”

En cuanto a la falta de notificación a la Municipalidad de la subinscripción del Decreto Exento 32, dice que dicha Corporación edilicia tenía pleno conocimiento del incumplimiento en que había incurrido y del vencimiento del plazo de 5 años, por lo que el acto administrativo había dejado de producir sus efectos, de manera que el Decreto Exento 32, al derogar el Decreto Exento 271, solo vino a otorgar certeza a tal situación, ordenándose la subinscripción como medida de publicidad, la que se materializa más de 3 años después de vencido el plazo de 5 años.

Finalmente indica que se han adoptado medidas para resguardar, proteger e incentivar la ejecución del denominado Parque Paleontológico de Caldera y mediante Ord 1716 de 17 de mayo de 2016, el Consejo de Monumentos Nacionales comunica que la DIBAM, a través de ese Consejo, ha solicitado la concesión gratuita del inmueble fiscal ubicado en sector Los Dedos, con el objeto de construir un museo de sitio y/o centro de Interpretación paleontológica, lo que contribuirá a la preservación de los restos paleontológicos que se encuentran en el lugar y además significará la puesta en valor de esos monumentos nacionales, dando origen a un expediente en actual tramitación. Lo anterior es reiterado en informe de la DIBAM, que se agrega a fojas 259, a petición de esta Corte.

Se trajeron los autos en relación.

CONSIDERANDO:

1º) Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se numeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deban tomar ante un acto u omisión arbitraria o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio.

2º) Que atendida la especial naturaleza del recurso de protección, para que pueda prosperar es indispensable que quien lo intente acredite la existencia de un derecho actual que le favorezca, que esté claramente establecido y determinado y que corresponda a uno de aquéllos a que se refiere el artículo 20 de la Constitución Política de la República.

3º) Que igualmente es sabido que para que el recurso de protección sea acogido, es necesario que los hechos en que se hace consistir la arbitrariedad o ilegalidad, estén comprobados y que con estos hechos se haya sufrido perturbación, privación o amenaza en el ejercicio legítimo de las garantías y derechos que la Constitución asegura y, que son los enumerados taxativamente en el artículo 20 de este cuerpo legal.

4º) Que, habiéndose alegado en estrados, por la representante de la recurrida, la extemporaneidad del presente recurso, resulta indispensable, como cuestión previa, discernir sobre el particular, y al efecto cabe señalar que si bien es efectivo que el plazo de cinco años otorgado por el Decreto Exento N° 271 de 24 de mayo de 2007, para el cumplimiento de las condiciones allí establecidas, expiró el 12 de junio de 2012, lo cierto es que el acto impugnado a través del presente arbitrio es Decreto Exento N° 32 de 06 de enero de 2014, de cuya emisión la Municipalidad de Caldera no fue notificada, por lo que a su respecto el plazo para interponer la presente acción constitucional solo puede ser contabilizado desde la subinscripción del referido acto, medida de publicidad que hace presumir su conocimiento, lo que aconteció recién con fecha 27 de abril de 2016, al tomarse nota al margen de la correspondiente inscripción conservatoria.

5°) Que por consiguiente, habiéndose ingresado a tramitación ante esta Corte el recurso de protección de marras con fecha 27 de mayo de 2016, se concluye que el mismo ha sido interpuesto oportunamente, por lo que debe desatenderse esta primera alegación.

6°) Que, en cuanto al fondo del asunto, lo cierto es que el acto impugnado, vale decir, el Decreto Exento N° 32 de 06 de enero de 2014, derogatorio del Decreto Exento N° 271 de 24 de mayo de 2007, no tiene ni ha podido tener la aptitud de lesionar garantía constitucional alguna de la Municipalidad recurrente, puesto que ningún derecho adquirido indubitado ostenta la recurrente, capaz de cercenar o limitar las facultades legales que asisten a la recurrida.

En efecto, cabe previamente recordar que el Código Civil, en su artículo 589, establece que son bienes nacionales aquellos cuyo dominio pertenece a la nación toda, y se clasifican en bienes nacionales de uso público (o bienes públicos) y bienes fiscales o del Estado, siendo el elemento diferenciador su uso, pues tratándose de los primeros -bienes nacionales de uso público-, el mismo pertenece a todos los habitantes de la nación, como acontece con las calles, plazas, puentes y caminos, el mar adyacente y sus playas.

Luego, el artículo 1° del DL 1939, que establece Normas sobre Adquisición, Administración y Disposición de Bienes del Estado indica precisamente que las facultades de adquisición, administración y disposición sobre los bienes del Estado o fiscales corresponden al Presidente de la República, quien las ejerce a través del Ministerio Tierras y Colonización -hoy, el Ministerio de Bienes Nacionales-, repartición que también tiene el control superior de los bienes nacionales de uso público, y en este contexto, mediante decreto -como establece su artículo 64-, puede afectar un inmueble de dominio fiscal, acto en cuya virtud se le incorpora al dominio nacional y al uso de todos los habitantes de la nación, otorgándose al terreno afectado la calidad de “nombre reservado de uso público”, que es lo que aconteció en el caso de marras.

Sin embargo, resultando evidente que el ejercicio de tal facultad obedece a una finalidad superior, que en la especie se refiere a la creación de un parque temático paleontológico, objetivo manifestado en la correspondiente solicitud que fuera formulada por la I. Municipalidad de Caldera, tal cual se consigna en las motivaciones del Decreto Exento N° 271 de 24 de mayo de 2007, como contrapartida se establecieron una serie de condiciones, que fueron calificadas de esenciales, señalándose expresamente que el incumplimiento de cualquiera de ellas “dará derecho al Fisco a dejar sin efecto la afectación del inmueble fiscal individualizado, y se considerarán estas, para todos los efectos legales, fundamento suficiente para la dictación del acto administrativo correspondiente en virtud del cual se desafecte de su calidad de uso público, la referida propiedad.”

7°) Que la condición que se imputa incumplida por parte de la Municipalidad recurrente, es aquella signada con el literal a) del referido decreto, que consiste en la elaboración del proyecto “Parque Temático Paleontológico” y la obtención de la calificación ambiental mediante la resolución de calificación ambiental de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la región de Atacama, en el plazo máximo de cinco (5) años, contado desde la anotación de la afectación al margen de la inscripción de dominio fiscal en el Conservador de Bienes Raíces competente, hecho este último acaecido el 12 de junio de 2007.

Acerca de tal condición, que el propio libelo admite insatisfecha -aunque en vías de cumplimiento-, esgrimiendo dificultades de variada índole a modo de justificación, lo cierto es que habiendo expirado con largueza el plazo fijado como límite en el propio acto administrativo, la autoridad se encontraba en libertad de acción en lo que al destino del inmueble se refiere, y por consiguiente, la derogación del Decreto Exento N° 271 de 24 de mayo de 2007, como manifestación de la potestad reglamentaria, no admite cuestionamientos, en cuanto permite regularizar la situación del mismo y adoptar las medidas para su resguardo.

En tal sentido, en el mismo acto impugnado -el Decreto N° 32 de 6 de enero de 2014- se expresa que producto de un trabajo conjunto y coordinado con el Consejo de Monumentos Nacionales y a objeto de reforzar la protección legal del área, mediante Decreto Exento N° 613 de 24 de junio de 2012, se declaró nombre reservado a un área de aproximadamente 210,4 hectáreas, estimándose conveniente impulsar una administración conjunta de ambos inmuebles, puesto que reúnen características y atributos similares desde el punto de vista del patrimonio paleontológico, generando un polo de desarrollo científico en la región de Atacama, promoviendo la investigación paleontológica en Chile y la formación de especialistas a nivel local y nacional de esta disciplina.

En esa misma línea, la DIBAM, según informe agregado a fojas 259, informa que, a través del Consejo de Monumentos Nacionales, envió formulario de postulación a la concesión de uso gratuito del inmueble fiscal emplazado en el sitio Los Dedos, con el objeto de construir allí un museo de sitio y/o centro de Interpretación paleontológica, que permitiese proteger el patrimonio paleontológico de la comuna, lo que fue respondido positivamente por el Ministerio de Bienes Nacionales, encontrándose dicha postulación en tramitación.

Por estas consideraciones y lo previsto en el artículo 20 de la Carta Fundamental y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre la materia, SE RECHAZA el recurso de protección deducido en lo principal de fojas 123, por la abogada doña Evelyn Vieyra Luna, en representación de la Municipalidad de Caldera, en contra del Ministerio de Bienes Nacionales.

Regístrese y archívese en su oportunidad.

Redacción de la Ministra señora Mirta Angélica Lagos Pino.

N°Civil-223-2016.