Protección contra la I

C.A. de Copiapó Copiapó, veintidós de mayo de dos mil diecinueve.

VISTOS:

Ha comparecido doña nombre reservado, RUN RUT reservado, chilena, domiciliada para estos efectos en domicilio reservado, funcionaria de la I. Municipalidad de Chañaral, quien dedujo en su favor recurso de protección de conformidad a lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en contra de la I. Municipalidad de Chañaral, persona jurídica de derecho público, representada por don Raúl Salas Aguilera, Alcalde, ambos domiciliados en domicilio reservado.

Señaló que ingresó a prestar servicios a la municipalidad el 6 de marzo de 1995, cumpliendo en la actualidad funciones como encargada de permisos de circulación en la citada entidad.

Refirió que de conformidad a la historia de la Ley 29.922 se resolvió un anhelo de los funcionarios municipales, citando enseguida que: “En efecto, debe tenerse presente que en el año 1994 fue la última vez que se definieron las plantas municipales. Luego de más de dos décadas, es evidente que ha llegado el momento de actualizar dichas plantas y adecuarlas a las funciones municipales y demandas ciudadanas. Este desafío no es tan solo un acto de aumento del número de funcionarios o de sus remuneraciones, sino que se trata de proponer un nuevo diseño del municipio en cuanto a la gestión de sus recursos humanos.”

Es así como en materia de personal se recoge la idea de considerar: “un plan gradual de capacitación y profesionalización del personal que abarque diversos aspectos, destinado a ordenar las plantas, a otorgar mayores niveles de estabilidad en el empleo, y a una mayor profesionalización de funciones y unidades clave.”

Expone en definitiva que se ha buscado con la mencionada ley que en ciertas unidades relevantes de la organización municipal, se cuente con funcionarios con títulos profesionales idóneos.

Hizo presente que con el afán de mejorar sus condiciones laborales dedicó años de esfuerzo para completar sus estudios superiores, obteniendo el título de ingeniera de ejecución en administración mención gestión municipal, con la finalidad de optar a mejores grados en la futura planta municipal.

No obstante lo anterior, manifestó que por razones desconocidas no pudo cumplir su anhelo, permaneciendo en el escalafón técnico y perdiendo la respectiva asignación profesional.

Añadió que los incisos primero y segundo del artículo 1° de la Ley 20.922, dispuso que: “A contar del 1 de enero del año 2016, concédese una asignación profesional a los funcionarios municipales regidos por el Título II del decreto ley N°3.551, del Ministerio de Hacienda, promulgado el año 1980 y publicado el año 1981, y por la Ley 18.883, de las plantas de directivos, profesionales y jefaturas, así como a los funcionarios a contrata asimilados a grados de las señaladas plantas, siempre que cumplan con los demás requisitos del artículo 3° del decreto ley N°479, del Ministerio de Hacienda, promulgado y publicado el año 1974. Esta asignación se pagará mensualmente, tendrá carácter imponible y tributable y no se considerará base de cálculo para determinar ninguna otra remuneración o beneficio económico. Su monto será el mismo que establece el artículo 19 de la Ley 19.185 para los grados que resulten procedentes.”

Por lo anterior, la recurrente expresa que, de mantenerse en el actual escalafón, quedaría excluida de la señalada asignación profesional.

Puntualizó que el texto aprobatorio que fijó la planta de personal de la Municipalidad de Chañaral y estableció los requisitos específicos, fue publicada en el Diario Oficial con fecha 27 de diciembre de 2018, señalándose él respecto de los cargos técnicos que se crean, que: “e) quince cargos en el escalafón de técnicos. Dichos cargos técnicos se crean en congruencia con los términos de la Ley N°20.922, de tecnificación y profesionalización, con arreglo al principio rector de la carrera funcionaria en términos de promocionar a funcionarios que invirtieron en estudiar y perfeccionarse en universidades e institutos para lograr títulos en carreras técnicas. Estos técnicos son los llamados a responder frente al natural tránsito hacia la innovación tecnológica e informática de los procedimientos municipales que hoy ocurre en el Municipio de Chañaral.”

Discurrió que en su caso resulta vulnerado el dictamen N°17.773, de 13 de julio de 2018, de la Contraloría General de la República, en tanto dicho pronunciamiento estableció que: “4. En caso que se incremente el número total de cargos en la planta de personal, a lo menos un setenta y cinco por ciento de los nuevos cargos que se creen deberán requerir título profesional o técnico.”

Sobre lo recién expuesto la recurrente señaló que el hecho de mantenerse en el escalafón técnico le impide recibir la asignación de título profesional.

En apartado distinto expuso que una de las garantías constitucionales que en su caso entiende desobedecida es la prevista en el N°2 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, por medio de la cual se asegura a todas las personas la igualdad ante la ley.

Sobre la referida garantía indicó que la Carta Fundamental prohíbe que las diferencias sean arbitrarias, carentes de lógica, razonabilidad o sentido común, lo que resulta vinculado con el deber constitucional impuesto por virtud del artículo 8°, por el cual todo acto, incluso el emanado de las municipalidades, deba ser razonable y motivado.

Profundiza en el tema citando al profesor José L. nombre reservado, quien, en su concepto, dijo: “el término arbitrario quiere decir contrario a la justicia, injusto, irracional, prejuiciado, desproporcionado para el fin querido, guiado o movido por el capricho o la inquina, el favoritismo o la odiosidad, todo en desmedro del valor y la equidad”.

Añadió que la motivación de los actos administrativos tiene fundamento constitucional, desde que el artículo 8° establece que: “Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen”.

Dijo que la obligación de motivar el acto se justifica porque el constituyente pretende evitar que existan actos arbitrarios o carentes de razonabilidad, dictados por mero capricho o carentes de lógica, pero además la motivación es exigida como elemento del debido proceso.

Agregó que todo acto, incluso la ley, tiene que tener un motivo o fundamento que permita deducir la intención o voluntad de la autoridad que lo dicta.

En el sentido expresado señaló que los Tribunales Superiores de Justicia se han encargado de clarificar que: “lo no motivado es ya, por este solo hecho, arbitrario”. En los restantes apartados del libelo demostró la jurisprudencia existente acerca de la igualdad ante la ley y la discriminación arbitraria.

Luego, manifestó que el conflicto derivado de la vulneración ius fundamental deberá solucionarse por la aplicación del test de proporcionalidad, señalando que: “es necesario determinar en primer lugar si realmente estamos frente a una discriminación o diferencia de trato entre personas que se encuentran en una situación similar para, luego, examinar si tal diferencia tiene el carácter de arbitraria importando una transgresión a la Carta Fundamental”. Debe analizarse si “tal diferencia carece de un fundamento razonable que pueda justificarla y si, además, adolece de falta de idoneidad para alcanzar la finalidad que ha tenido en vista el legislador”.

Prosiguió refiriendo que de este modo “resulta sustancial efectuar un examen de racionalidad de la distinción; a lo que debe agregarse la sujeción a la proporcionalidad, teniendo en cuenta las situaciones fácticas, la finalidad de la ley y los derechos afectados”.

Señaló que para que la diferenciación resulte constitucionalmente lícita, “no basta que lo sea el fin que con ella se persigue, sino que es indispensable, además, que las consecuencias jurídicas que resultan de tal distorsión sean adecuadas y proporcionadas a dicho fin, de manera que la relación entre la medida adoptada, el resultado que produce y el fin pretendido por el legislador supere un juicio proporcionalidad en sede constitucional, evitando resultados especialmente gravosos o desmedidos”.

En síntesis, la recurrente expresó que el artículo 19 N°2 de la Carta Fundamental confiere un mandato expreso al legislador y, por ende, a la administración pública, para que éstos, al regular una determinada materia, no puedan efectuar discriminaciones o diferenciaciones arbitrarias, esto es, que carezcan de razón o razonabilidad objetiva, lo que equivale a decir, por ejemplo, que la municipalidad no puede establecer un diseño de planta municipal que imponga requisitos diferentes, derechos u obligaciones a personas distintas en iguales circunstancias.

En forma posterior, se dedicaron líneas para recordar los requisitos que conlleva el ejercicio del recurso de protección.

A continuación esgrimió una segunda garantía constitucional vulnerada, la prevista en el N°16 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, que asegura a toda persona el derecho a la libre contratación y a la libre elección del trabajo a cambio de una justa retribución, prohibiéndose cualquier forma de discriminación que no sea basada en la capacidad o idoneidad personal, sin perjuicio de que la ley pueda exigir la nacionalidad chilena o límites de edad para determinados casos.

Enseguida expresó la tercera y última garantía transgredida, la establecida en el N°24 del artículo 19 de la Carta Fundamental, la que custodia el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales, añadiéndose por el recurrente que ha visto afectada su remuneración, la que constituye una especie de propiedad conforme lo establecido el artículo 583 del Código Civil.

En definitiva, previa invocación de las normas pertinentes, pidió se tenga por interpuesto el recurso y se reconozca la procedencia del mismo en contra de la I. Municipalidad de Chañaral, por incurrirse en la dictación de un acto ilegal y arbitrario, específicamente al dictarse una nueva planta municipal discriminando arbitrariamente las garantías del recurrente previstas en los numerales 2, 16 y 24 del citado artículo 19 de la Constitución Política de la República, solicitando se la declare admisible, se la someta a tramitación y, en su oportunidad, sean adoptadas las medidas necesarias para restablecer el imperio del derecho, lo que debe concretarse en la adecuación del grado directivo del jefe de tránsito (sic) en el mismo nivel que el resto de los funcionarios directivos, sin perjuicio de lo que resuelva esta Corte.

Con fecha 11 de abril de 2019, el abogado don Gonzalo Vargas Baeza, en representación de la I. Municipalidad de Chañaral, evacuó el informe respectivo señalando que el procedimiento seguido por la citada entidad edilicia, además de cumplir con lo dispuesto por la ley, se ha ceñido a todos los procedimientos administrativos pertinentes de manera eficiente, eficaz, con probidad y respetando las garantías constitucionales.

Refirió que los actos administrativos aludidos en el recurso fueron sometidos al trámite de la toma de razón ante la Contraloría General de la República. En este sentido añadió que los procedimientos fueron cumplidos integralmente, satisfaciéndose la etapa de elaboración, creación, implementación y ejecución de la planta funcional.

Señaló que no existió reclamación, solicitud de pronunciamiento ni ningún otro acto o actuación relativa o dirigida ante la Contraloría.

Manifestó que todos los actos administrativos emanados de distintas entidades municipales y de funcionarios, fueron dictados por mandato legal expreso y dentro de las competencias de la autoridad administrativa.

Acusó de falsa e infundada la afectación de derechos constitucionales en la creación de la nueva planta municipal, por lo que estima que el recurso de protección debe ser rechazado.

En forma separada arguyó que no se vulnera la igualdad ante la ley, porque el acto administrativo que dio origen a la supuesta vulneración de derechos pasó por el trámite de toma de razón ante la Contraloría.

Igualmente entendió no afectarse la libertad de trabajo porque la propia recurrente solo se limitó a transcribir el texto constitucional que la asegura, sin fundamentar la forma en que operó la vulneración reclamada.

Por último, rechazó la transgresión del derecho de propiedad porque la argumentación que pretende explicar el asunto resulta demasiado escueta para ser atendida.

Con fecha 17 de abril de 2019 se procedió a la vista del recurso, quedando la causa en estudio, para luego de esto quedar finalmente en acuerdo.

CONSIDERANDO:

1°) Que el recurso de protección tiene por objeto restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección al afectado cuando, por causa de alguna acción u omisión arbitraria o ilegal, sufra privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías constitucionales protegidos por la Carta Fundamental.

2°) Que según es explicado en el libelo, la recurrente se encuentra cumpliendo la función de encargada de permisos de circulación en la Municipalidad de Chañaral, cargo en que ha entendido vulnerado su derecho a la igualdad, a la protección del trabajo y a la propiedad, con la entrada en vigencia del Reglamento que determina la planta del personal de la citada municipalidad y ha fijado los requisitos específicos de la misma, cuerpo normativo publicado el 27 de diciembre del 2018 en el Diario Oficial de la República y que ha sido acompañado en esta causa.

Explicó que esto ha sido así porque, según la citada planta de personal, ha sido encasillada en el escalafón técnico, perdiendo la respectiva asignación profesional que tendría derecho a percibir por ser titulada de ingeniera de ejecución en administración mención gestión municipal.

Señaló en síntesis que la entidad edilicia no puede establecer un diseño de planta municipal que imponga distintos requisitos, derechos u obligaciones a personas distintas en iguales circunstancias.

3°) Que se desprende de la conceptualización del arbitrio proteccional emanado del artículo 20 de la Constitución Política de la República, que uno de los presupuestos exigidos para su procedencia resulta la verificación de la acción u omisión, ilegal o arbitraria, que afecte de alguna manera la esencialidad del derecho asegurado por la Carta Fundamental; ya sea que la ilegalidad derive de la constatación de una contravención a la legislación vigente, ya que la arbitrariedad sea detectada por la ausencia de todo fundamento racional.

4°) Que ninguno de los mencionados presupuestos ha sido posible verificar de la exposición de hechos planteados en el recurso, desde que el cuestionado Reglamento, de 27 de diciembre de 2018, que fijó la planta de personal de la Municipalidad de Chañaral y determinó los requisitos específicos de la misma, goza de la presunción de legalidad derivada de la toma de razón del mismo acto administrativo por parte de la Contraloría General de la República, entidad de control que no reparó ni observó la ubicación en el escalafón, ni la especialización o preparación exigida para el encasillamiento dentro del mismo, de la encargada de permisos de circulación de la referida municipalidad.

A su turno, tampoco se advierte incursa la arbitrariedad o mero capricho por la supuesta mantención en la nueva planta de personal, de la calidad técnica exigida para encargarse de la función desempeñada por la recurrente, desde que, por un lado, el referido Reglamento justifica su estructura en la forma y bajo las atribuciones contenidas en la parte expositiva o los “vistos” del mencionado cuerpo normativo, preámbulo en que no se hace mención de la función ejecutada por la recurrente sino solo se explicita la creación de quince nuevos cargos técnicos “con el objeto de tecnificar la labor del municipio…”, objetivo superior que procura la modernización del servicio, y, por otra parte, no resulta esperado que la modificada estructura organizacional del ente edilicio sujete su conformación a la preparación de sus funcionarios, sino que, por el contrario, aparecerá prudente que la categorización de las funciones imponga cierta preparación a quienes sea impuesto su cumplimiento.

En consecuencia, no vislumbrándose ilegalidad ni arbitrariedad en el encasillamiento ni preparación exigida en el escalafón de la planta del personal, para ejercer la labor de encargada de los permisos de circulación en la Municipalidad de Chañaral, corresponderá desatender la acción en tratamiento por carecer de uno de sus presupuestos básicos.

5°) Que en todo caso, la crítica formulada por el recurrente en orden a manifestar que la entidad edilicia “no puede establecer un diseño de planta municipal que imponga distintos requisitos, derechos u obligaciones a personas distintas en iguales circunstancias”, resulta neutralizada si se tiene en consideración que la autonomía de derecho público que se reconoce a la municipalidad por virtud del artículo 1° de la Ley 18.695, reconoce a su máxima autoridad, el Alcalde, con el acuerdo del Concejo y cumpliendo los demás requisitos previstos en la ley, la posibilidad de dictar Reglamentos que conlleven la reestructuración de la organización administrativa interna, de la forma en que ha sido ejercida por el municipio recurrido en el presente caso, potestad que en lo concerniente a los aspectos denunciados no ha transgredido los derechos que motivaron la presente acción tutelar.

6°) Que en consecuencia, no advirtiéndose la existencia de la vulneración de los derechos constitucionales denunciados por el recurrente, por la aplicación a su respecto del Reglamento que fijó la nueva planta de personal, deberá desatenderse la presente acción cautelar, sin perjuicio del ejercicio de otras acciones tendientes a la consecución de la asignación profesional que entiende negada por el mencionado instrumento administrativo.

Por estas consideraciones y de conformidad, además, con lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre tramitación y fallo del recurso de protección, SE RECHAZA, sin costas, el recurso de protección deducido por doña nombre reservado, acción cautelar dirigida en contra de la I. Municipalidad de Chañaral, representada por su Alcalde, don Raúl Salas Aguilera, todos ya individualizados.

Regístrese, notifíquese y archívese, en su oportunidad.

Redacción del Fiscal Judicial, señor nombre reservado.

N° Protección 17-2019 En Copiapó, veintidós de mayo de dos mil diecinueve, se notificó por el estado diario la resolución que antecede.