Protección contra Ministerio de Obras Públicas

Antofagasta, a diecisiete de mayo de dos mil veintitrés.

VISTOS:

La comparecencia de doña nombre reservado, cédula nacional de identidad RUT reservado, ingeniera, domiciliada en domicilio reservado, quien dedujo recurso de protección en contra del Ministerio de Obras Públicas, Rut RUT reservado, representado legalmente por su Director Regional, don Félix Gallardo Seura, cédula nacional de identidad RUT reservado, domiciliado en domicilio reservado, solicitando que se ordene dejar sin efecto y reintegrar en el más breve plazo, los descuentos realizados en su liquidación de marzo de 2023, ascendente al monto de $1.765.497.- Informó la recurrida, solicitando el rechazo del recurso de protección interpuesto en su contra.

Puesta la causa en estado, se han traído los autos para dictar sentencia.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que la recurrente fundó su acción constitucional en el acto arbitrario y/o ilegal, consistente en los descuentos practicados en sus remuneraciones en el mes de marzo del año en curso, por concepto de rechazo de licencias médicas, las que se encuentran sujetas de reclamación ante la Superintendencia de Seguridad Social, afectando con ello -dice- sus derechos constitucionales reconocidos en el artículo 19 N° 1, N° 2, N° 3 y N° 24 de la Constitución Política de la República.

Sostuvo que comenzó a prestar servicios como funcionaria pública a contrata en el cargo administrativo de oficina de partes, en el Departamento de Recursos Humanos y Administración de la Dirección de Vialidad Antofagasta, dependiente del Ministerio de Obras Públicas, para luego ser ascendida, por su buen desempeño, al cargo de jefatura del área en que inicialmente fue contratada y posteriormente a otra, relacionada con su profesión.

Cuenta que con fecha 05 de febrero de 2021, intempestivamente, se le informó de una nueva designación y cambio de sus funciones, sin antecedentes fundantes. De lo anterior, inició demanda de tutela laboral en causa RIT T-286-2021, la cual se encuentra actualmente pendiente de resolución del recurso de nulidad intentado ante esta ilustrísima Corte.

Como consecuencia de lo anterior, afirmó encontrarse afectada su integridad psíquica y previo diagnóstico médico, se le indicó reposo, presentando licencias de médicas, las cuales inicialmente fueron aprobadas y posteriormente, a partir de octubre de 2021, comenzaron a ser rechazadas, rechazos respecto de las cuales se ejercieron los recursos administrativos respectivos: primero ante COMPIN y posteriormente ante SUSESO, esta última, con fecha 18 de enero de 2023, se pronunció confirmando el rechazo del Compin y respecto del cual, se encuentra pendiente recurrir de reconsideración, una vez evacuado el informe médico.

Agregó que el recurrido, mediante oficio de fecha 25 de octubre de 2022, sin mayores detalles, le informó que le serían descontadas de sus remuneraciones las licencias rechazadas. Bajo dicho escenario, solicitó a la Contraloría Regional de esta ciudad, pronunciamiento respecto de la procedencia de efectuar descuentos encontrándose pendientes los recursos ante instituciones respectivas, organismo contralor que, en términos generales, indicó que es procedente, sin embargo, en la misma resolución, refirió el artículo 67 de la Ley Nº 10.366 y la posibilidad de solicitud de condonación y/u otorgamiento de cuotas en caso de que el funcionario lo requiera.

Finalizó señalando que no se ha efectuado solicitud alguna y que el servicio recurrido no ha cumplido con notificar la deuda al tenor de lo establecido en el artículo 2º de la Resolución N° 35 de año 2018 de la Contraloría.

SEGUNDO: Que informó don Félix Gallardo Seura, Director Regional de Vialidad de la Región de Antofagasta, solicitando el rechazo del recurso de protección interpuesto.

Detalló la situación laboral de la recurrente, y respecto al fondo de la acción deducida, sostuvo que la tramitación y gestiones relacionadas con licencias médicas presentadas por funcionarios públicos, en el particular, se encuentra regulada mediante ordinario N° 2.652, dictado el 29 de diciembre de 2017, emitido por la Subsecretaria de Obras Públicas, exponiendo los conductos y etapas que se deben ejecutar.

Enfatizó que la actora presentó reposos médicos desde el 08 de febrero de 2021, sin reportar estado de su tramitación de sus licencias, debiendo realizar las revisiones para determinar la aprobación, rechazo o apelación de las mismas a través del área de personal. En ese contexto, se logró determinar que los permisos médicos, entre el 08 de febrero de 2021 hasta el 20 de octubre del mismo año, fueron aprobados, no obstante, aquellos emitidos desde el 21 de octubre de 2021 fueron rechazados por la Comisión Médica y, respecto de las cuales se ha interpuesto recurso de reposición, conforme el procedimiento que se regula para tal efecto, esto es, ante la Comisión de Salud Preventiva de Invalidez (COMPIN), habiéndose pronunciado negativamente ante dichas solicitudes, sin recibir dicha información por parte de la actora, incumpliendo el procedimiento establecido por el empleador.

Indicó que se procedió a informar y notificar a la recurrente mediante Ord. DVR N° 1.426, de fecha 25 de octubre de 2022, acerca de la cantidad de 249 días hábiles rechazados por parte de la institución de salud, y no habiendo prosperado la acción administrativa interpuesta, se informó la realización de los descuentos respectivos en su remuneración.

Explica que luego, el 08 de noviembre de 2022, la actora envió correo electrónico informándole que interpuso recurso de apelación ante la SUSESO, sólo tomando conocimiento a partir de dicha fecha. En ese contexto, el 16 de noviembre de 2022 se solicitó a la recurrente enviar el detalle de lo apelado, respondiendo que realizó presentación al Contralor, requiriendo suspender los cobros por las licencias médicas rechazadas de su remuneración. Al efecto, se pronunció la Contraloría Regional de Antofagasta dada la existencia de dicho recurso pendiente a través de ordinario N° 18, el 06 de enero del año en curso, estimando que el recurso deducido ante la SUSESO no priva a los empleadores de la facultad de iniciar un proceso de recuperación de remuneraciones, concluyendo que no observa irregularidad alguna en el procedimiento adoptado por el servicio, en los descuentos cursados a la recurrente.

Indica que, por último, se efectúa la respectiva comunicación mediante Resolución Exenta N° 198 el 08 de marzo de 2023, que ordenó el descuento por inasistencia, conforme al rechazo de las licencias médicas, detallando los días de reposo rechazados.

En consecuencia, sostiene, no ha existido ilegalidad ni arbitrariedad en los descuentos practicados, no vulnerando las garantías constitucionales pretendidas por la actora.

TERCERO: Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción constitucional de urgencia, de naturaleza autónoma, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben adoptar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio.

CUARTO: Que el recurso de protección, como acción cautelar de urgencia, carece de las garantías procesales de un juicio declarativo de lato conocimiento, razón por la que solo ampara derechos no controvertidos o indubitados afectados por una acto ilegal y/o arbitrario.

En este sentido, un acto u omisión es arbitrario cuando carece de razonabilidad, de fundamentación suficiente, de sustentación lógica, es decir, cuando no existe razón que lo fundamente y quien actúa lo hace por mero capricho.

El acto u omisión será ilegal cuando no reúne los requisitos legales, es contrario a derecho o a la ley o no se atiene estrictamente a la normativa legal vigente.

QUINTO: Que cabe tener presente que no resulta un hecho controvertido, conforme los planteamientos formulados por los intervinientes, que se practicó un descuento en las remuneraciones por concepto de “licencias rechazadas”, y que del total de sus haberes, la recurrente percibió en el mes de marzo del año en curso, la suma de veinticuatro mil novecientos cuarenta y cinco mil pesos ($24.945.-), de un total de su remuneración por concepto de “total haberes” de dos millones doscientos setenta y nueve mil novecientos treinta y tres pesos ($2.279.933.-). Además, según documentos incorporados en esta instancia, se procedió un descuento total de sus remuneraciones por el mismo concepto en el mes de abril.

Tampoco es un hecho controvertido que, a la fecha del descuento efectuado, la COMPIN no había dado lugar a las reclamaciones deducidas contra el rechazo de las licencias, aunque se encontraba pendiente el recurso deducido ante la Superintendencia de Seguridad, lo que es reconocido por la propia recurrida en su informe y con los documentos que se incorporaron por ésta, recurso este último que a esta fecha fue rechazado, como se informó en la audiencia.

En ese escenario, la controversia queda limitada en dirimir si el recurrido se encuentra facultado para ejecutar dichos descuentos, una vez rechazadas la reclamaciones por el COMPIN y estando pendiente el recurso ante la SUSESO, y si previo al descuento se efectuaron las comunicaciones exigidas por la ley y si éste sobrepasó los máximos legales.

SEXTO: Que para resolver la cuestión controvertida debe tenerse en consideración la siguiente normativa.

En primer lugar, el artículo 72 de la Ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, establece que por el tiempo durante el cual no se hubiere efectivamente trabajado no podrán percibirse rentas, salvo que se trate, entre otros motivos, de licencias médicas.

Por su parte, el artículo 111 del citado estatuto, dispone que la licencia médica es el derecho que tiene el funcionario de ausentarse o reducir su jornada de trabajo por un determinado lapso, con el fin de atender al restablecimiento de su salud, en cumplimiento de una prescripción profesional certificada por un médico cirujano, cirujano dentista o matrona, según corresponda, autorizada por la entidad competente, agregando que durante su vigencia, aquel continuará gozando del total de sus remuneraciones.

A su vez, el Decreto N° 3, de 1984, del Ministerio de Salud, que aprueba el Reglamento de Autorización de Licencias Médicas por las COMPIN e Instituciones de Salud Previsional, señala en su artículo 14° que: “es competencia privativa la Unidad de Licencias Médicas de la Compin o de la ISAPRE en su caso, ejercer el control técnico de las licencias médicas”, agregando en el artículo 16 que “la Compin, la Unidad de Licencias Médicas o la Isapre, en su caso, podrán rechazar o aprobar las licencias médicas; reducir o ampliar el período de reposo solicitado o cambiarlo de total a parcial y viceversa”.

Posteriormente, en su artículo 32, indica que: “corresponderá a las ISAPRE la tramitación y autorización de las licencias médicas por enfermedad -que no sea profesional y accidente que no sea del trabajo-, medicina preventiva, maternal, … y que sirven de antecedente para el ejercicio de los derechos o beneficios legales que deben ser financiados por ellas, respecto del trabajador que hubiere celebrado contrato de acuerdo a lo establecido en los artículos 33 y siguientes de la ley Nº 18.933”.

Agrega, en su artículo 39°, que: “en caso que una ISAPRE rechace o modifique la licencia médica, el trabajador, o sus cargas familiares podrán recurrir ante la Compin que corresponda”, para referir, en su artículo 43°, que: “la Compin conocerá del reclamo en única instancia y su resolución será obligatoria para las partes. Ella se notificará al reclamante y a la ISAPRE para su cumplimiento en el plazo, condiciones y modalidades que fije la misma resolución. Copia de la resolución se enviará a la Superintendencia de Salud, para su conocimiento y efectos legales procedentes”.

Continúa dicho cuerpo normativo, indicando en su artículo 62°, que: “el pago de las remuneraciones o subsidios a que da origen la licencia médica sólo podrá disponerse una vez que la Compin respectiva o la ISAPRE, en su caso, hayan autorizado la correspondiente solicitud de licencia, o haya transcurrido el plazo que tienen para hacerlo, sin pronunciarse sobre ella”, para, a reglón seguido, referir en su artículo 63 que: “la devolución o reintegro de las remuneraciones o subsidios indebidamente percibidos por el beneficiario de una licencia no autorizada, rechazada o invalidada, es obligatorio. Sin perjuicio de lo anterior, el empleador adoptará las medidas conducentes al inmediato reintegro, por parte del trabajador, de las remuneraciones o subsidios indebidamente percibidos”.

Por último, dicha normativa entrega a la SUSESO facultades de fiscalización de funcionamiento del sistema en su artículo 45.

SÉPTIMO: Que, de lo anterior, se desprende que el descuento en las remuneraciones por licencias médicas rechazadas o reducidas resulta del todo procedente desde el momento que la COMPIN emite su pronunciamiento, puesto que este acto administrativo pone fin al procedimiento de reclamo dispuesto en el citado Decreto Nº 3, de 1984, del Ministerio de Salud, el cual no contempla el recurso de apelación ante una instancia superior, siendo claro que conforme al inciso final del artículo 3º de la Ley Nº 19.880, los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía jurisdiccional, no concurriendo ninguna de estas circunstancias en este caso.

Por otro lado, el artículo 51 del mismo texto legal prescribe que los actos de la administración pública sujetos al Derecho Administrativo causan inmediata ejecutoriedad, salvo en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior, mientras que el inciso primero del artículo 57 de la antedicha Ley Nº 19.880 prevé que la interposición de los recursos administrativos no suspenderá la ejecución del acto impugnado, no existiendo en la especie norma alguna que permita suspender lo resuelto por la COMPIN al pronunciarse sobre una licencia médica.

Asimismo, es preciso señalar que dicho reintegro vía descuento decretado por la recurrida no sólo es una facultad del órgano administrativo respectivo, sino al mismo tiempo una obligación que pretende mantener a salvo el presupuesto del Estado.

OCTAVO: Que, por otro lado, la intervención de la SUSESO en el ámbito de las licencias médicas se enmarca en las funciones que aquella tiene en su calidad de autoridad técnica de control de las entidades de salud, como las COMPIN, por lo que, si se solicita su pronunciamiento, puede dejar sin efecto o modificar las resoluciones de las anotadas comisiones, aun cuando no forma parte del procedimiento de impugnación que se encuentra en el referido reglamento, no actuando en ese caso como superior jerárquico, por lo que el deducir el reclamo en cuestión no suspende el proceso de reintegro decretado en el caso en cuestión, lo que resulta más relevante aun cuando dicho tipo de reclamo no contiene un plazo determinado en cual se pueda interponer ante esa entidad fiscalizadora, no pudiendo quedar el reintegro eternamente pendiente.

NOVENO: Que, en ese contexto, el actuar de la recurrida se ha ajustado a derecho en relación a la oportunidad para disponer el descuento para reintegro, y al no existir norma que obligue a la entidad a disponer sólo descuentos parciales, la decisión también se ajusta a derecho en relación a la forma en que se ordenó dicho reintegro, y tan es así que, ante el reclamo de la recurrente, la contraloría validó el proceder de la entidad pública en el Dictamen N° 26.774-2022, acompañado en la causa.

Cabe mencionar que lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley N° 10.336, refundida mediante Decreto N° 2.421 de 1964 M. Hacienda, Ley de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, no resulta aplicable en la especie, desde que acá no nos encontramos frente beneficios pecuniarios que haya percibido indebidamente la recurrente (se habla en el inciso primero de beneficios a diferencia del inciso final que es de general aplicación al hablar de valores), cuyo reintegro requiere orden de la Contraloría General de la República, y no nos encontramos en un procedimiento que persiga responsabilidad administrativa del funcionario en cuyo marco se determine un reintegro, sino sólo ante un devolución de sueldos pagados por periodos no trabajados, y que lo dispuesto en los artículos 57 y 58 del Código del Trabajo no resulta aplicable a los funcionarios públicos que tienen regulación especial en materia de remuneraciones.

DÉCIMO: Que en cuanto a las alegaciones de la falta de notificación del empleador que se procedería al descuento de las remuneraciones por periodos no trabajados y no cubierto por licencias médicas atendido el rechazo de las mismas, corresponde señalar que conforme consta del Ordinario N° 1.428 de fecha 25 de octubre de 2021 y de las certificaciones de remisión de la carta, la entidad pública recurrida informó a la recurrente que procedería al descuento de las remuneraciones pagadas por períodos no trabajados al haber rechazado la COMPIN el reclamo contra las resoluciones de la ISAPRE, que a su vez rechazó las licencias, oportunidad en que además le informa de la posibilidad de solicitar condonación o pago en cuotas a la Contraloría, conforme lo autoriza el inciso final del artículo 67 de la Ley N° 10.336, solicitando se informe si se hará presentación al respecto, y al no recibir la entidad pública comunicación del trabajador al respecto, resulta procedente aplicar los descuentos en la forma en que se ha ordenado, sin perjuicio que sigue a salvo la posibilidad de solicitar la condonación o facilidades de pago de las sumas que ha recibido indebidamente, más mientras no exista petición al efecto, no existe mérito para paralizar los descuentos cuestionados.

Al respecto, es claro que la funcionaria no ha realizado petición porque nada ha alegado ni probado al efecto, y porque al pronunciarse la Contraloría Regional sobre el reclamo de la recurrente, indica expresamente que la funcionaria no ha cursado petición al efecto.

Por consiguiente, no puede paralizarse el cobro en base a esta última norma al no haber formalizado aún la funcionaria requerimiento en este sentido.

UNDÉCIMO: Que, en consecuencia, la decisión impugnada no es ilegal, en tanto se ajusta plenamente a la normativa que regula la materia, dando cumplimiento el órgano recurrido sólo a las obligaciones que la misma ley le impone, y, tampoco es arbitraria, por cuanto se ha actuado como en general procede hacerlo en casos como el presente, ordenándolo así también el órgano contralor de la Administración Pública, y fundado en el hecho que se reúnen los presupuestos para decretar el reintegro en los términos como se ha hecho, siendo evidente que la decisión está suficientemente fundada, por lo que se rechazará el presente recurso de protección en todas sus partes.

Por estas consideraciones y de acuerdo, además, con lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Corte Suprema sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, SE RECHAZA, sin costas, el recurso deducido por doña nombre reservado, en contra del Ministerio de Obras Públicas.

Regístrese y comuníquese.

Rol 928-2023 (Protección)

Redacción del Ministro Titular Sr. Juan Fernando Opazo Lagos.

No firma la Ministra Titular Sra. Virginia Soublette Miranda, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo por encontrarse con permiso.