nombre reservado con INSTITUTO DE DESARROLLO AGROPECUARIO (INDAP)

Antofagasta, a veintisiete de enero de dos mil veinte.

VISTOS:

Comparece nombre reservado deduciendo recurso de protección en contra del Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), representado por su Director Nacional Carlos Recondo Lavanderos y su Sub Director nombre reservado.

Informó la recurrida, solicitando el rechazo del recurso.

Puesta la causa en estado, se han traído los autos para dictar sentencia.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que el recurrente basa su recurso en que a contar de julio de 2018 se vinculó al servicio recurrido en calidad de contrata, específicamente como profesional de apoyo al fomento, estando a cargo de la coordinación de riego y del programa SIRD-S y SIG.

Hace presente que su situación laboral se desarrolló con normalidad hasta marzo del 2019 cuando tomó conocimiento de que el grupo “nombre reservado y Otro” se había adjudicado el proyecto denominado ”Recuperación Canal de Cucuter”. En este contexto, le correspondió autorizar los pagos de dicho proyecto mediante la elaboración del respectivo informe técnico. Sin perjuicio de esto, en forma falaz, se presentó una denuncia en su contra mediante la cual se le atribuye la responsabilidad de haber cometido irregularidades en el proceso de aprobación de los trabajos efectuados por la empresa adjudicataria, específicamente se le acusó de haber ejecutado trabajos de levantamiento topográfico para cuatro proyectos, por los que habría percibido dineros que el mismo habría autorizado en su carácter de Coordinador de Riego.

Destaca que a raíz de dicha denuncia se inició un proceso disciplinario en su contra, formulándole cargos, dentro del cual dedujo sus descargos para demostrar su inocencia. No obstante, mediante Resolución Exenta 17.106 de fecha 25 de noviembre de 2019 fue aprobada la vista fiscal sancionándole con la suspensión de funciones desde ese día y hasta el 31 de diciembre del mismo año más una anotación de demérito de seis puntos. En contra de la decisión adoptada interpusó en tiempo y forma recurso de reposición y apelación subsidiaria, impugnaciones que en la actualidad se encuentran pendientes de resolver.

Refiriéndose al acto impugnado expresó que independiente que se encuentren por resolver los recursos señalados mediante la Resolución Exenta 172.973 dictada el 28 de noviembre último, se dispuso no renovar la prórroga de su contrata poniéndose fin a la relación laboral con la recurrida.

Hace presente que los fundamentos de tal decisión dicen relación única y exclusivamente con los mismos hechos imputados plasmados en el sumario administrativo y las sanciones en éste impuestas, las que actualmente tienen recursos pendientes.

Ilustra que si bien es efectivo que la Contraloría General de la República ha establecido que en el caso de no mediar dos renovaciones de contrata, no existe para el funcionario público la confianza legítima de mantener su empleo, esto no obsta a que el acto administrativo cumpla con todos los requisitos legales, esto es, que sea dictado con estricto apego al principio de legalidad consagrado en los artículos 6 y 7 de nuestra Carta Fundamental. Asimismo, necesariamente debe estar motivado acorde a lo prescrito en el artículo 11 inciso 2° y 41 inciso 4° de la Ley 19.880. pues bien, el acto reclamado sólo contiene como fundamentos los mismos hechos de la sanción derivada del proceso disciplinario, más no expresa fundamento alguno que demuestre que no son necesarios sus servicios, imponiéndole en la especie una doble sanción.

Estima que de lo expuesto, se desprende que el servicio ha tenido la intención de dejarlo en la absoluta indefensión, a través de antecedentes que obran en un proceso sancionatorio que no se encuentra afinado.

Reitera que si bien es cierto, la administración no está obligada a renovar la contratación de sus servicios, se encuentra obligada a fundamentar su decisión, exponiendo las razones para arribar a la conclusión que no son necesarios sus servicios.

Finalmente estima que se han vulnerado su derecho de igualdad ante la ley, estableciendo la recurrida una diferencia arbitraria en el tratamiento que debe adoptarse para un procedimiento de esta naturaleza, ya que en casos similares se ha mantenido a los funcionarios en sus cargos permitiéndoles seguir desempeñando sus funciones. Además se ha conculcado su libertad de trabajo impidiéndole continuar prestando sus servicios cuando cumple los requisitos al efecto y que de no mediar circunstancias calificadas, como en la especie, las cuales no han sido expresadas en la Resolución Exenta impugnada contaba con el derecho de conservar su empleo, optándose por la solución más extrema de desvincularlo. Por último, considera que se afectó su derecho de propiedad vulnerándose la titularidad laboral que ostentaba impidiéndose que acceda a sus funciones y los beneficios ligados a dicho cargo como la remuneración, afectándose la esencia de sus derechos fundamentales contemplados en los números 2, 16 y 24 del artículo 19 del cuerpo normativo indicado, respectivamente.

Solicita en definitiva dejar sin efecto la Resolución Exenta 172.973 dictada el 28 de noviembre de 2019, ordenar su reincorporación a su cargo en las mismas condiciones en las que se encontraba cuando fue desvinculado ilegal y arbitrariamente, y que se ordene a la recurrida pagar sus remuneraciones entre la fecha de su separación y la de reincorporación, lo anterior con costas del recurso.

SEGUNDO: Que informó nombre reservado, en representación de la recurrida, solicitando el rechazo del presente arbitrio en virtud de los siguientes antecedentes:

Principia exponiendo que el objeto del Instituto de Desarrollo Agropecuario conforme a la Ley 18.910, es promover el desarrollo económico, social, tecnológico de los pequeños productores agrícolas y de los campesinos, en adelante sus beneficiarios con el fin de contribuir a elevar su capacidad empresarial, organizacional y comercial, su integración y optimizar el uso de los recursos productivos. Para el cumplimiento de dicho cometido INDAP pone a disposición de sus beneficiarios diversos programas de fomento productivo los que buscan contribuir a la superación de la pobreza y propiciar la competitividad de la agricultura nacional, encontrándose dentro de los programas de fomento los denominados programas de riego, que individualiza. Así, para gestionarlos es que todas las direcciones de INDAP contratan a profesionales del área de las ciencias silvoagropecuarias a quienes se les asigna la importante función de Encargado o Coordinador Regional de Riego.

Explica que el 16 de mayo de 2018 INDAP contrató al recurrente en calidad de contrata, grado 11 para ejercer funciones en la Dirección Regional del servicio hasta el 31 de diciembre de ese año y mientras sean requeridos sus servicios, encomendándole las funciones de Encargado Regional de Riego, cuyas funciones son implementar, evaluar y supervisar en coordinación con la Agencia de Área de Calama y la Unidad Jurídica Regional, cuando corresponda, los programas de riego de INDAP, los programas territoriales, programas de fomento productivo, asesorías técnicas, comercialización y regularización de tierras u otros de la plataforma de fomento productivo institucional, además de programas derivados de convenios o contratos con organismos públicos o privados suscritos con el servicio, y finalmente apoyar en la gestión de procesos ante situaciones de emergencia agrícola, de medidas de tratamiento y gestión de hallazgos del programa de seguimiento de INDAP cuando se relaciones con los programas indicados anteriormente y finalmente subrogar al Jefe de Fomento de la Dirección Regional en el evento de ausencia o impedimento.

Refiriéndose al sumario administrativo expresa que la Agencia de Área del servicio adjudicó en calidad de incentivo al grupo “nombre reservado y otros” la suma de $27.753.538 por el proyecto denominado “Recuperación Canal de Cucuter”, monto del cual $978.271 correspondían al ítem de formulación de proyecto, incluida la topografía. Así, el 22 de marzo de 2019 la Ejecutiva de la Agencia Calama del servicio informó que en la inspección realizada junto al Encargado de Riego y recurrente al proyecto individualizado, tomó conocimiento por declaraciones del consultor y constructor de éste y del representante de los usuarios, que para la elaboración de ese proyecto se habría contratado al propio recurrente, encargo ejecutado y presentado al momento de postularse al concurso. La ejecutiva, indicó que consultado al actor éste indicó que efectivamente realizó ese trabajo pero hace unos años atrás.

Destaca que la letra b) del Párrafo III sobre la modalidad de entrega de financiamiento contenido en Resolución Exenta 101.355 de fecha 18 de febrero de 2019 del Director Nacional establece el valor máximo a pagar por la formulación de proyectos y que el costo de topografía debe estar autorizado por el profesional encargado de la unidad, considerando los valores de mercado para su decisión.

Agrega que producto de la investigación realizada por el Fiscal Instructor se formularon cargos relativos a: haber realizado levantamientos topográficos en 4 proyectos por el que se pagaron diversas sumas; infrigir la Resolución Exenta 01355 de fecha 18 de febrero de 2019 que establece el financiamiento de obras menores de riego para la habilitación de infraestructura afectada por lluvias altiplánicas, sin considerar las costos de topografías el que deberá estar expresamente autorizado por el profesional encargado, no constando en los proyectos presentados la autorización respectiva; aprobar proyectos con las topografías sin firmar y realizadas por profesional que no tiene las competencias técnicas; haber aprobado proyecto de emergencia sin serlo; autorizar el pago de una segunda cuota por $4.000.000 correspondiente a un estudio de riego y drenaje con la sola presentación de una minuta mecánica de suelo, existiendo perjuicio fiscal por dicho monto. En virtud de lo expuesto, se resolvió en el proceso administrativo aplicar al recurrente las sanciones de suspensión del cargo desde el 25 de noviembre al 31 de diciembre de 2019 con un 50% de goce de su remuneración conforme a la legislación vigente por las acciones indicadas que demuestran una total falta de esmero, dedicación y eficiencia en el ejercicio de sus funciones, dejando plasmado en su hoja de vida por su responsabilidad administrativa una anotación de demerito de 6 puntos en el factor correspondiente.

Precisa respecto a los motivos para no renovar el contrato del recurrente que éstos se encuentran en la Resolución Exenta que contempla en sus vistos los fundamentos de derecho y los de hecho en los considerandos, decisión que además le fue comunicada verbalmente, y que se basa en que éste tuvo un deficiente cumplimiento de las funciones encomendadas lo que ha implicado un incumplimiento de sus obligaciones funcionarias consagradas en las letras a), b), c), e) y g) del artículo 61 del Estatuto Administrativo, consistentes en: aprobar recursos para realizar funciones de levantar demandas de riego en circunstancia que no se presentaron demandas por parte de los usuarios por falta de gestión y administración del programa que tenía a su cargo, retrasando la colocación y ejecución de recursos del programa indicado, debiendo doblegarse los esfuerzos para el cumplimiento de las metas institucionales a pesar de que al recurrente se le dieron las facilidades y viáticos para trabajar en terreno; realizar escaso seguimiento de factibilidad técnica en la solicitud de constitución de comunidad de aguas presentada por 7 usuarios, hecho que provocó desgaste de los usuarios e incumplimiento de los objetivos del servicio; restitución de recursos por rechazo de proyectos que no cumplían ciertos requisitos de presentación, lo que debió haberse observado por el funcionario; aprobar pagos de proyectos que no reunían requisitos técnicos; abrir concurso de emergencia aprobando proyectos que no tenían dicha calidad. Además, 19 agricultores presentaron en su contra carta de queja por proyectos aprobados que no se ajustaban a sus necesidades obligándolos a regar en horas de sol.

Estima que para tomar la decisión de no renovar su contrata se cumplió con lo dispuesto en la normativa en la materia, siendo efectivo que el recurrente sólo ha sido objeto de una renovación en su contratación, terminándose la misma por los motivos reseñados, arribándose a la conclusión que sus servicios no eran necesarios, actuaciones reprochables que dieron origen al sumario administrativo, observándose en todo momento el principio de juricidad, actuando el Director del Servicio dentro de las potestades que le otorgan las normas constitucionales y legales, específicamente contempladas en los artículos 2 y 3 de la Ley 18.575 y 15 de la Ley 19.880.

Explica que se ha dado cumplimiento al régimen jurídico aplicable al personal a contrata, calidad que según el artículo 3 letra c) de la Ley 18.834 tiene una duración limitada en el tiempo y sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y quienes lo sirvan expiraran en sus funciones por el ministerio de la ley, lo que implica la facultad de la autoridad para poner término a las funciones de los empleados en dicha calidad y en la fecha señalada, circunstancia que ha sido reconocida tanto por la jurisprudencia administrativa como judicial, contemplando el órgano contralor la posibilidad de terminar el vínculo de carácter estatutario del recurrente, ya que su contratación y prorroga se han dispuesto con la fórmula “mientras sean necesarios sus servicios”, cumpliéndose en la especie con el requisito de fundamentación del acto administrativo, tal como se manifiesta en la Resolución Exenta reclamada. En consecuencia, el acto no puede catalogarse de arbitrario o ilegal.

Hace presente que el principio de confianza legítima no afecta las facultades de la autoridad administrativa, situación que no es aplicable al recurrente conforme al Dictamen N° 6.400 de 2018 que actualiza criterios y orientaciones en la materia. De manera tal, que la Contraloría General de la República ha precisado que si un organismo de la Administración del Estado de manera constante y reiterada en más de dos anualidades ha requerido los servicios personales de un funcionario a través de designaciones a contrata, hace suponer que, salvo que medie una razón plausible, al funcionario le genera una legítima expectativa de que su situación contractual se mantendrá en las mismas condiciones en el tiempo. Por lo tanto, y en virtud de lo que ha sido asentado además por nuestros tribunales superiores, el actor yerra al interpretar de manera restringida que la no renovación de su contrata obedece a razones de un procedimiento de sumario administrativo, dado que los fundamentos que se detallan a cabalidad en el acto administrativo dan cuenta que sus servicios no son necesarios para el año en curso, por un deficiente desempeño laboral e idoneidad en el cargo, razones objetivas y plasmadas en informes de desempeño y la calificación del periodo 2018-2019.

Subraya que el recurso de protección no es la vía para dejar sin efecto una resolución administrativa, desnaturalizando el recurrente la acción constitucional.

Finalmente, en el caso de marras no ha existido vulneración de los derechos reclamados por el actor, ya que la decisión se encuentra debidamente fundada sin que exista una diferencia arbitraria con otro procedimiento, siguiendo lo instruido en la jurisprudencia en la materia, asistiéndole al recurrente el derecho de impugnar la decisión por medio de los recursos administrativos, los que no se han deducido, aceptando de tal manera la decisión adoptada por la autoridad. Tampoco, se ha afectado la libertad de trabajo ya que tanto el Código Civil, la doctrina laboral y el Estatuto Administrativo regulan la cesación de funciones y la fuerza de los contratos, entre las que se destaca, el término del periodo legal por el cual se ha designado, hipótesis presente en los empleos a contrata cuya duración no puede exceder el 31 de diciembre de cada año. Tampoco se ha conculcado el derecho de propiedad, justamente porque los cargos a contrata son de carácter transitorio no existiendo propiedad sobre éste, prerrogativa que corresponde a los funcionarios de planta, no debiendo confundirse la estabilidad funcionaria con el derecho de dominio, no pudiendo ser la primera un obstáculo para el ejercicio de las atribuciones que la ley ha conferido a las autoridades competentes.

TERCERO: Que, el recurso de protección como acción cautelar de urgencia, carece de las garantías procesales de un juicio declarativo de lato conocimiento, razón por la que sólo ampara derechos no controvertidos o indubitados.

En este sentido, un acto u omisión es arbitrario cuando carece de razonabilidad, de fundamentación suficiente, de sustentación lógica, es decir, cuando no existe razón que lo fundamente y quien actúa lo hace por mero capricho.

El acto u omisión será ilegal cuando no reúne los requisitos legales, es contrario a derecho o a la ley o no se atiene estrictamente a la normativa legal vigente.

CUARTO: Que, acorde a lo debatido en el caso de marras, corresponde a esta Corte dilucidar si la Resolución Exenta dictada por el servicio recurrido, mediante la cual, se dispuso la no renovación de la contrata para el presente año del recurrente, constituye un acto arbitrario o ilegal que afecte las garantías constitucionales de éste.

QUINTO: Que, precisado lo anterior, y teniendo en consideración los antecedentes expuestos por el recurrente y el servicio recurrido, se debe consignar que ha sido la doctrina de los tribunales que esta acción de protección que busca restablecer el imperio del derecho debe referirse a algunas de las garantías del artículo 19 de la Constitución Política de la República, cuya existencia no sea dudosa o cuestionada, para poder disponer la protección al afectado. Desde este punto de vista, los antecedentes considerados para los efectos de la calificación y clasificación no pueden ser objeto de una revisión en virtud del recurso de protección, sino sólo cuando inequívocamente se demuestre que se ha incurrido en acciones u omisiones arbitrarias o ilegales que produzcan la privación, perturbación o amenaza de alguna de las garantías fundamentales protegidas por este recurso.

SEXTO: Que, en el presente caso, la Resolución Exenta N°172.973 de fecha 28 de noviembre de 2019, fue dictada por la autoridad competente y dentro del marco de sus atribuciones, encontrándose debidamente fundada, señalando de forma lata y precisa los hechos y las consideraciones de derecho en que se apoya, tal como se aprecia de su simple lectura, cumpliendo en definitiva el acto administrativo reclamado con la fundamentación requerida. No obstante lo expuesto, y tal como lo reconoce el propio recurrente, éste prestaba servicios bajo la modalidad de contrata, calidad esencialmente temporal que permite a la autoridad respectiva no renovar la contratación para el presente año cuando estime que no sean necesarios los servicios que se prestaban.

SÉPTIMO: Que, finalmente, deberá descartarse la alegación del recurrente en cuanto a que los hechos del sumario administrativo son los mismos que se consignaron en la Resolución Exenta reclamada en el presente arbitrio, por cuanto, el primero obedece a la eventual responsabilidad administrativa del actor, mientras que la actuación impugnada en esta sede, se refiere a una facultad legal de la autoridad recurrida, que como se ha dicho, se ejerció con apego a la normativa vigente a través de la dictación del acto administrativo respectivo, el que se encuentra debidamente fundado y que no ha sido impugnado por el recurrente a través de los recursos administrativos que estable la legislación en la materia.

Por estas consideraciones y atendido además lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre la materia. SE RECHAZA sin costas el recurso de protección deducido por nombre reservado en contra del Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP).

Regístrese y comuníquese.

Rol 8953-2019 (PROT)

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